I OSK 1325/23

I OSK 1325/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Jolanta Górska
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2233/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-27
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 130 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2233/22 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr DLI-IX.7615.123.2022.DM w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz B.B., C.C., D.D. i E.E. solidarnie kwotę 3.800 (słownie: trzy tysiące osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2023 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2233/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") i po rozpoznaniu skargi K. M. – uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr DLI-IX.7615.123.2022.DM wraz z utrzymaną przez nią w mocy decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 16 maja 2022 r. nr NSP-III.7570.332.2021.KG – a w której orzeczono o:
1. ustaleniu odszkodowania w wysokości 76 201,65 zł z tytułu przejęcia - z mocy prawa - na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...] z obrębu [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, która powstała z podziału działki nr [...] (objętej decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 14 czerwca 2021 r. nr Wl-III.7820.9.2020. AZ o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr 21 na odcinku [...] – [...]),
2. przyznaniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 decyzji na rzecz poprzedniego właściciela nieruchomości opisanej w pkt 1 decyzji - K. M.,
3. zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowanego przez Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych w Gdańsku, do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Rozwoju i Technologii zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego, to jest: art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344), dalej: u.g.n. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędne przyjęcie, że operat szacunkowy który nie został sporządzony na zlecenie organu prowadzącego postępowanie, nie spełnia podstawowego warunku, tzn. nie stanowi opinii biegłego – w rozumieniu art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a.;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez przyjęcie, iż operat szacunkowy zawiera wadę, która go dyskwalifikuje, gdyż nie został sporządzony na zlecenie organu.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Ponadto strona skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – K. M. wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W dniu 29 stycznia 2025 r. zmarł uczestnik postępowania K. M.. Jak wynikało zaś z aktu poświadczenia dziedziczenia, sporządzonego w dniu 5 lutego 2025 r. (Rep. A nr [...]) spadek po nim nabyli: żona M. M. oraz dzieci: T. M., K. M. i A. M. w częściach równych.
O powyższym fakcie powiadomił Naczelny Sąd Administracyjny dotychczasowy pełnomocnik zmarłego uczestnika (vide: pismo procesowe z dnia 6 czerwca 2026 r. wraz załącznikami) i przedstawiając jednocześnie pełnomocnictwo od jego spadkobierców, oświadczył, że następcy prawni K. M. podtrzymują jego stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych.
Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., czyli na obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344) w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzuty te okazały się jednak nieuzasadnione. Zaskarżony wyrok pomimo bowiem nie w pełni prawidłowego uzasadnienia odpowiadał jednak prawu.
W analizowanym stanie faktycznym – jak wyjaśnił to Sąd Wojewódzki (a kwestia ta nie była sporna) - materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły: m.in. art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie drób publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 176 ze zm. dalej: "specustawa drogowa") oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 4a tej ustawy, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sporne natomiast było, czy operat, który stanowił podstawę do określenia wysokości przyznanego K. M. odszkodowania z tytułu utraty przez niego prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości, a który został sporządzony przez rzeczoznawczynię majątkową – E. T., działającą na zlecenie inwestora (a nie przez organ), mógł stanowić wyłączną podstawę decyzji odszkodowawczej.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, treść art. 130 ust. 2 u.g.n. należało rozumieć jako zobowiązanie organu orzekającego do uzyskania opinii o wartości nieruchomości, sporządzonej po wszczęciu postępowania na zlecenie organu orzekającego. Szczególnie, jeżeli rzeczoznawca majątkowy powoływany jest do określenia wartości nieruchomości, na podstawie art. 84 k.p.a., jako biegły z zakresu szacowania nieruchomości. Organ orzekający nie może bowiem we własnym zakresie dokonać określenia wartości nieruchomości, jak również nie może posłużyć się opinią o wartości nieruchomości, sporządzoną poza postępowaniem wywłaszczeniowym lub poza odrębnym postępowaniem odszkodowawczym, szczególnie gdy operat szacunkowy sporządzony został na zlecenie jednej ze stron postępowania.
W związku z tym, skoro w okolicznościach rozpoznawanej sprawy operat szacunkowy został sporządzony nie na zlecenie organu prowadzącego postępowanie, a na zlecenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, to tym samym – jak podkreślił Sąd Wojewódzki – operat ten nie spełniał podstawowego warunku, tzn. nie stanowił opinii biegłego – w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Jakkolwiek – jak kontynuował Sąd I instancji – z literalnego brzmienia art. 130 ust. 2 u.g.n. nie wynika, że ustalenie odszkodowania może następować jedynie na podstawie opinii zleconej przez organ orzekający, jednak w takim wypadku, opinia rzeczoznawcy nie stanowi dowodu sporządzonego przez biegłego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd Wojewódzki uznał, że operat stanowiący podstawę orzekania w niniejszej sprawie, zawierał wadę która dyskwalifikowała go i w rezultacie przyjął, że skoro z art. 130 ust. 2 u.g.n. wynikał obowiązek ustalenia przez organ odszkodowania w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego, to oznaczało że obowiązkiem organu, który miał za zadanie ustalić stan faktyczny sprawy w stopniu wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odszkodowania, było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, w tym przypadku rzeczoznawcy majątkowego. Ze względu na to, iż organ tego nie dokonał – w ocenie Sądu Wojewódzkiego – oznaczało to, że nie dokonał ustaleń faktycznych w stopniu wystarczającym, czym naruszył przepisy postępowania.
Z tym stanowiskiem nie zgadzał się Minister, który podnosił, że art. 130 ust. 2 u.g.n. nie wyklucza możliwości wykorzystania przez organ operatu opracowanego na zlecenie strony postępowania. W ustawowym pojęciu uzyskania opinii nie mieści się bowiem konieczność zlecenia jej wykonania, lecz konieczność jej posiadania przez organ orzekający i posłużenia się tą opinią do ustalenia odszkodowania. W posiadanie takiej opinii organ orzekający może zaś wejść w wyniku jej przedłożenia przez stronę postępowania. Z komentowanego przepisu wynika więc jedynie, że ustalenie odszkodowania nie może nastąpić bez uzyskania opinii o wartości nieruchomości, ponieważ opinia ta stanowi ustawowo określony dowód wartości nieruchomości, a wartość jest wyznacznikiem ustalenia odszkodowania.
W ocenie składu orzekającego, stanowisko Ministra Rozwoju i Technologii nie było prawidłowe. Mimo bowiem, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 130 ust. 2 u.g.n., a który w związku z treścią art. 18 ust. 1 specustawy drogowej miał w tym przypadku zastosowanie, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, to istotne jednak było także, iż – w ujęciu procesowym (art. 7 i art. 8 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.) dla zachowania bezstronności przy orzekaniu - konieczne jest przyjęcie poglądu, że ww. przepis jednak zobowiązuje organ do zlecenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii w przedmiocie wartości nieruchomości, która stała się własnością podmiotu publicznoprawnego.
Powyższe nie uniemożliwia oczywiście by w tego rodzaju postępowaniu jego strony przedstawiły organowi opinie innych rzeczoznawców majątkowych, a które zostały wykonane na zlecenie poszczególnych stron, ale opinie te (jeśli nie są zaakceptowane przez strony) nie mogą jednak zastępować opinii, którą na zlecenie organu winien sporządzić w tym przypadku właściwy biegły. Strona, która z uwagi na realizację celu publicznego utraciła bowiem własność nieruchomości, ma prawo do zagwarantowania jej wydania decyzji odszkodowawczej w oparciu o wycenę w pełni obiektywną.
Z tych zatem względów zarzut kasacyjny dotyczący obrazy art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie był uprawniony. Okoliczność ta zaś przekładała się na brak zasadności zarzutu procesowego. Mimo bowiem, że w rzeczywistości podstawą zaskarżonego wyroku był nie tylko przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (jak wskazano to w uzasadnieniu tego wyroku) a był nim także przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., fakt ten pozostawał bez wpływu na treść zaskarżonego wyroku.
W zaistniałej sytuacji należało bowiem zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach naruszających przepisy procedury administracyjnej, regulującej postępowanie dowodowe prowadzone przez organ.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 2 p.p.s.a.