I OSK 1314/25

I OSK 1314/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-07-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Karol Kiczka /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1269/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2025-03-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 1269/24 w sprawie ze skargi S. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 1 sierpnia 2024 r. nr SKO.4116.30.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nienależnie pobranego dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 1269/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "Sąd I instancji"), oddalił skargę S. K. (dalej: "Skarżący, "Skarżący kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 1 sierpnia 2024 r. nr SKO.4116.30.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania sprawie stwierdzenia nienależnie pobranego dodatku węglowego.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to:
1. art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 61 a § 1 k.p.a., poprzez niesłuszne przyjęcie braku zastosowania ww. przepisów w tej sprawie, w odniesieniu do Skarżącego i braku przyjęcia statusu Skarżącemu jako strony w postępowaniu w sprawie niesłusznie pobranemu przez E. T. (dalej: sąsiad") dodatku węglowego należnego Skarżącemu wobec zamieszkiwania przez Skarżącego pod adresem [...] - na które to gospodarstwo domowe pod tym adresem faktycznego zamieszkiwania Skarżącego – sąsiad, który nigdy nie mieszkał pod ww. adresem pobrał należny Skarżącemu dodatek węglowy;
2. art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez brak zastosowania tego przepisu przez Sąd I instancji w tej sprawie w zaskarżonym wyroku, który został jedynie wymieniony w pisemnym uzasadnieniu wydanego wyroku, a nie zastosowany, a pozwala on w pełni nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną dokonać rozstrzygnięcia koniecznego w postaci uchylenia postanowienia z 1 sierpnia 2024 r. wobec faktu, iż w sprawie Skarżący wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nienależnie pobranego przez sąsiada należnego Skarżącemu na adres gospodarstwa domowego Skarżącego dodatku węglowego; nawet gdyby nie przyjąć statusu Skarżącemu strony postępowania, to należało takie przez organ I Instancji wszcząć z urzędu, czego nie uczyniono, pomimo zgłoszonego przez Skarżącego do organów obu instancji oczywistej nieprawidłowości, tj. pobrania przez osobę nie mieszkającą nigdy pod adresem miejsca zamieszkania Skarżącego - jemu należnego dodatku węglowego przez sąsiada zamieszkałego pod innym adresem tj. pod adresem – [...], który podał organowi I Instancji adres zamieszkania Skarżącego tj. [...] i pobrał niesłusznie i bezpodstawnie dodatek węgłowy Skarżącego - do wszczęcia którego to postępowania z urzędu obligował organ administracji zgodnie z art. 61 § 1 i 2 k.p.a. - celem załatwienia tej sprawy w sposób wymagany treścią przepisu art. 2 ust. 16 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1630 ze zm., dalej: "u.d.w.") w zakresie wydania decyzji o uchyleniu przyznania nienależnie pobrane go przez sąsiada mieszkającego pod adresem [...] dodatku węglowego dla gospodarstwa Skarżącego mieszkającego pod adresem [...], co winno być bezsporne według i zgodnie ze wszystkimi dokumentami i stanem faktycznym tej sprawy, w zakresie miejsc zamieszkania ww. i ich adresów - gdzie Skarżący wbrew oczywistym faktom i dowodom nigdy nie zamieszkiwał pod adresem podanym w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. pod adresem [...];
3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji dotknięte było wadami które polegało na nieprawidłowych ustaleniach w zakresie ustalenia miejsc zamieszkiwania Skarżącego przypisując mu adres [...] pod którym nigdy nie mieszkał lecz zamieszkiwał od urodzenia pod adresem [...] zaś sąsiadowi wadliwie i zupełnie bezpodstawnie przypisano adres jego zamieszkania [...] , podczas gdy faktycznie zamieszkiwał pod adresem [...] zaś dodatek węglowy pobrał na adres gospodarstwa domowego miejsca zamieszkania Skarżącego i bez znaczenia pozostaje fakt, że to sąsiad pierwszy tj. przed Skarżącym złożył wniosek o dodatek węglowy podając gospodarstwo domowe i miejsce zamieszkiwania Skarżącego przez co ww. nieuprawniony do ww. dodatku węglowego należnego Skarżącemu winien go zwrócić - czego organy administracji nie uczyniły i praktycznie nie podjęły żadnych czynności żeby to wykonać poprzez wszczęcie postępowania i wydanie decyzji o jakiej mowa w art. 2 ust. 16 u.d.w.
Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Wskazane w tym środku zaskarżenia przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do podjęcia działań z urzędu jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują.
Z tego względu Sąd kasacyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 tej ustawy zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 powołanej ustawy, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.
We wniesionej skardze kasacyjnej zarzucono jedynie naruszenie przepisów postępowania. W tym miejscu zaznaczyć jednak należy, że wbrew twierdzeniu Skarżącego kasacyjnie podnoszący przez niego zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., chociaż został zamieszczony w Kodeksie postępowania administracyjnego, to ma charakter przepisu prawa materialnego.
Przechodząc dalej za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy Sąd
I instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi I instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Za chybiony również należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten należy do grupy przepisów wynikowych, który nie może samodzielnie stanowić podstawy zaskarżenia, a prawidłowa redakcja zarzutu opartego o naruszenie tego przepisu powinna odwoływać się do naruszenia innych przepisów, których nieprawidłowa wykładnia bądź niezastosowanie powoduje, że naruszony został powołany przepis (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt III FSK 4793/21, z 8 marca 2022 r., sygn. akt 1993/21, czy z 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 5028/21 wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").
Abstrahując od powyższego wskazać należy, że zasadniczy spór w sprawie dotyczył tego , czy Skarżący, który bezspornie nie był stroną postępowania w spawie przyznania dodatku węglowego dla jego sąsiada - może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego, przyznanego i wypłaconego jego sąsiadowi. Zdaniem, bowiem organów orzekających w sprawie, które to stanowisko podzielił następnie Sąd I instancji – Skarżący nie mógł skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie decyzji w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego (przez jego sąsiada), z uwagi na brak legitymowania przez niego interesem prawnym. Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają do zakwestionowania zasadności oceny Sądu I instancji, że Skarżący nie posiada interesu prawnego, który uprawniałby go do zainicjowania ww. postępowania, a więc naruszenia art. 61a § 1 w zw. z art. 3 u.d.w. w zw. z. 28 k.p.a.
W związku z tym wskazać należy, że w sytuacji, gdy żądanie, nie pochodzi od strony lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Stroną zaś, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O statusie strony decyduje brzmienie przepisów prawa materialnego. Aby stwierdzić istnienie interesu prawnego należy ustalić związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy słusznie Sąd I instancji wskazał na prawidłowość stanowiska Kolegium, zawartego w zaskarżonym postanowieniu, że Skarżącemu - nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o przyznanie dodatku węglowego dla sąsiada i nie miał on również legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego, przyznanego i wypłaconego jego sąsiadowi. Zasadnie zatem organy odmówiły wszczęcia postępowania w tej sprawie. Dodać przy tym należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.w. do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 23 ust. 3, 12 i 13, art. 24a ust. 1 i 2, art. 25 ust. 3 i 4, art. 29, art. 30 i art. 30a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a zatem także i te dotyczące postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń, które co do zasady wszczynane jest z urzędu.
Prawidłowe jest przy tym stanowisko Sądu I instancji, który mając właśnie na względzie art. 134 § 1 p.p.s.a. i odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących wadliwie przyznanego i pobranego dodatku węglowego przez sąsiada Skarżącego, w tym w zakresie wadliwego ustalenia przez organy jego miejsca zamieszkania, co skutkowało nieprawidłowym przyznaniem mu dodatku węglowego - podał, że przedmiotem kontroli była wyłącznie prawidłowość wydanego w sprawie postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego, a nie kwestie merytoryczne związane z przyznaniem dodatku węglowego innemu niż Skarżący podmiotowi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, poza ramami rozpoznawanej sprawy pozostają kwestie związane z przesłankami dotyczącymi prawidłowości czy też nie przyznania świadczenia w postaci dodatku węglowego. Argumenty merytoryczne podnoszone przez Skarżącego nie mogły być przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji.
Podzielić również należy stanowisko Sądu I instancji, że ewentualne nowe okoliczności związane ze zmianą numeracji domów i nazw ulic, które wynikają z akt administracyjnych sprawy - mogą i powinny być podnoszone w zakresie postępowań jakie toczyły się w stosunku do Skarżącego.
Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.