I OSK 1292/23

I OSK 1292/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2189/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-10
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 125 § 1 pkt 1)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 1
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2024 poz 572
art. 8 § 1, art. 12 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.A. i I.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2189/22 w sprawie ze skargi E.A., I.A. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2023r. sygn. akt IV SA/Wa 2189/22, oddalił skargę E.A. i I.A. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji zauważył, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości, stanowiącej własność spadkobierców I.N. i R. vel R.N., został złożony przez E.A. i l.A. 29 kwietnia 2014 r. (data wpływu do organu 2 maja 2014 r.). Powyższe świadczy o tym, że wniosek w przedmiotowej sprawie został złożony ponad 30 lat po doręczeniu kwestionowanego orzeczenia z Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] czerwca 1961 r., w związku z powyższym brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a zaskarżona decyzja jedynie potwierdza powyższą okoliczność.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E.A. i I.A. zaskarżając wyrok w całości.
Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2) w zw. z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono niżej sprecyzowane naruszenia przepisów postępowania (podstawy kasacyjne w rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a.), które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.; dalej także jako "k.p.a. ") w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 poz. 1491; dalej także jako "Ustawa Zmieniająca") - poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie Decyzji w całości w sytuacji, w której występowało naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest w sytuacji w której Organ błędnie uznał, że wyrażona w art. 158 § 3 k.p.a. norma może mieć zastosowanie do postępowań już wszczętych, a co w konsekwencji doprowadziło - z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 Ustawy Zmieniającej - do nieuprawnionego zastosowania przez Organ w sprawie już wszczętej przepisu art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 Ustawy Zmieniającej, a to z kolei mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, gdyż omawiane przepisy stanowiły podstawę rozstrzygnięcia Organu (aczkolwiek niewyartykułowaną w petitum Decyzji), zaś prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów doprowadziłoby do uchylenia Decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;
2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. - poprzez (1) jego niezastosowanie i nieuchylenie Decyzji w całości w sytuacji, w której występowało naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i (2) niezasadne potwierdzenie przez WSA, że wydanie Decyzji uchylającej decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r., nr. [...], oraz umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest zgodne z prawem, gdzie rozstrzygnięcie Organu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, jako że Organ nie był uprawniony do takiego rozstrzygnięcia i w dodatku oparł się na błędnej podstawie prawnej (aczkolwiek niewyartykułowanej w petitum Decyzji), zaś prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów doprowadziłoby do stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podstawy do uchylenia Decyzji przez Sąd;
3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4) k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie Decyzji w całości w sytuacji, w której występowało naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest w sytuacji, gdy Organ ograniczył się tylko do wskazania, w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przepisu o charakterze ogólnym (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, jako że Organ nie uwzględnił zaistniałego stanu faktycznego i odpowiednich przepisów mogących mieć ewentualnie zastosowanie do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, zaś prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów doprowadziłoby do uchylenia Decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;
4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie Decyzji w całości w sytuacji, w której występowało naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedostrzeżenie przez WSA, iż miało miejsce przewlekłe działanie Organu oraz jego działanie w sposób, który nie budzi zaufania uczestników do władzy publicznej i narusza zasady proporcjonalności i bezstronności oraz pozbawiło Skarżących możliwości realizacji praw majątkowych, zaś prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów doprowadziłoby do uchylenia Decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;
5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej jako "Konstytucja RP") - poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie Decyzji w całości w sytuacji, w której występowało naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez niedostrzeżenie przez WSA, iż Organ prowadził postępowanie w sposób niewzbudzający zaufania uczestników do władzy publicznej, stosując w zaistniałym stanie faktycznym niewłaściwe przepisy, a w konsekwencji Organ uchylił decyzję i umorzył postępowanie w sposób stojący sprzeczny ze standardami i zasadami demokratycznego państwa prawa, opartymi na ochronie interesów strony w toku postępowania oraz na ochronie zaufania obywateli do państwa i prawa, co równoznaczne jest z wydaniem prze Organ Decyzji sprzecznej z zasadami demokratycznego państwa prawa, zaś prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów doprowadziłoby do uchylenia Decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;
6) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie Decyzji w całości w sytuacji, w której występowało naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest w sytuacji, gdy Organ uchylił Decyzję i umorzył postępowanie administracyjne w oparciu o błędną podstawę prawną, a w konsekwencji - w sposób nieuprawniony w świetle rzeczonego przepisu Konstytucji RP - zróżnicował sytuację obywateli polskich i pozbawił Skarżących możliwości skorzystania z przysługujących im środków prawnych związanych z wadliwą decyzją administracyjną o charakterze wywłaszczeniowym, zaś prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów doprowadziłoby do uchylenia Decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;
7) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP - poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie Decyzji w całości w sytuacji, w której występowało naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest w sytuacji, w której Organ uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie, czym pozbawił Skarżących konstytucyjnego prawa do sądu, a co jednocześnie naruszało zakaz zamknięcia drogi sądowej, zaś prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów doprowadziłoby do uchylenia Decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;
8) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie Decyzji w całości w sytuacji, w której występowało naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest w sytuacji, w której Organ wydał decyzję pozbawiającą Skarżących możliwości skorzystania z procedury prejudycjalnej koniecznej dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych oraz realizacji przysługującego Skarżącym prawa majątkowego, zaś prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów doprowadziłoby do uchylenia Decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;
9) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.- poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności poprzez brak odniesienia się przez WSA do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze na Decyzję, co w konsekwencji czyni niemożliwym ustalenie przesłanek, jakimi kierował się WSA wydając wyrok, zaś rozważenie wszelkich zarzutów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny mogłoby prowadzić do podzielenia wniosków skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;
10) naruszenie art. 7 i art. 141 § 4 w zw. z art. 125 § 1 pkt 1) p.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji - poprzez (1) brak zawieszenia postępowania sądowo-administracyjnego oraz brak odniesienia się do szczegółowo zgłaszanych zarzutów niekonstytucyjności przepisów, na podstawie których wydano Decyzję, i powiązane z powyższym (2) odesłanie Skarżących do nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego (tzn. wznowieniowego), co jest w istocie wyrazem uchylenia się przez WSA od rozpoznania sprawy sądowo-administracyjnej i co prowadzi do mnożenia postępowań i naraża Skarżących na dodatkowe koszty, zaś prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów mogłoby doprowadzić do uchylenia Decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ewentualnie do zawieszenia postępowania sądowo-administracyjnego.
Z uwagi na powyższe:
1) na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi, uchylenie Wyroku w całości i o uchylenie Decyzji w całości;
ewentualnie
2) w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, na podstawie art. 185 § 1 wniesiono o uchylenie Wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
a ponadto
3) na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2, art. 203 pkt 1) i art. 209 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed WSA i NSA, według norm przepisanych;
4) w kontekście sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich (IV.7004.24.2021.MC) zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygnaturą K 2/22 wniesiono o rozważenie zastosowania przez Sąd w niniejszej sprawie art. 125 § 1 pkt 1) w zw. z art. 193 p.p.s.a. i zawieszenie postępowania z urzędu do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich;
5) Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczono, iż skarżący kasacyjnie zrzekają się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej
- p.p.s.a.), ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, iż nie został on oparty na usprawiedliwionych podstawach.
W skardze kasacyjnej wskazano jedynie na zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku z tym, skład orzekający pragnie przede wszystkim zauważyć, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, zarzuty w niej zawarte nie były oparte jedynie na zarzucie istotnego naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 158 § 3 k.p.a., gdyż na skutek powiązania tych przepisów z art. 2 ust 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491, dalej jako: ustawa nowelizująca), a który to przepis ma charakter materialnoprawny, zaś w następnej kolejności z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2, art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., należało przyjąć, że iż przedmiotowa skarga kasacyjna w istocie zawierała także zarzuty oparte na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Istota powstałego w tej sprawie sporu, odzwierciedlona treścią zarzutów kasacyjnych, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo Minister Rozwoju i Technologii uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1961 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Zakopanem, oznaczonej jako pgr. [...] o pow. 615 m2, objętej [...], stanowiącej współwłasność I.N. i R. vel R.N. W szczególności sporne stało się stanowisko Sądu, że ww. przepisy mogły stanowić podstawę do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem z 29 kwietnia 2014 r.
Odnosząc się do tej kwestii w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] sierpnia 2022 r. została wydana w oparciu o treść art. 158 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, która weszła w życie z dniem 16 września 2021 r.
Na podstawie art. 1 tej ustawy dokonano zmiany treści art. 156 § 2 k.p.a., który uzyskał obecnie brzmienie, iż nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Natomiast do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji".
Ponadto w art. 2 ustawy zmieniającej zawarto przepisy przejściowe według, których:
1. Do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
2. Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Przedstawiona wyżej nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadziła nowe rozwiązania prawne, związane z możliwością stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej, w tym przede wszystkim ograniczyła w czasie wszczynanie i kontynuowanie tego rodzaju postępowań.
W tym miejscu należy przypomnieć przyczyny wprowadzenia omawianych zmian ustawy nowelizującej do Kodeksu postępowania administracyjnego. Przed nowelizacją art. 156 § 2 k.p.a. stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli natomiast decyzja była dotknięta pozostałymi - niewymienionymi w tym przepisie wadami, a więc wadami z pkt 2, 5 i 6 art. 156 § 1 k.p.a. - nie istniała żadna granica czasowa uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego.
Nowelizacja k.p.a. dokonana przepisami ustawy zmieniającej, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP. Z treści tego wyroku wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.
W tą linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącą ograniczenia dochodzenia praw w czasie, wpisują się także wyroki Trybunału dotyczące oceny zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). W wyrokach z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 oraz z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07, ale także we wcześniejszym wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z Konstytucją RP. W wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 Trybunał przesądził, że art. 74 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.
Regulacja zawarta w art. 158 § 3 k.p.a. nie jest jedyną regulacją prawną, ograniczającą stwierdzania nieważności decyzji w czasie. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 z późn. zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r. publ. OTK-A 2020/21 orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą.
Wreszcie w uchwale z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. I OPS 3/22, publ. ONSAiWSA 2024/2/15, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym.
Zatem Trybunał Konstytucyjny zajmował się już wielokrotnie regulacjami ograniczającymi czasowo dochodzenie praw przez stronę i nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia norm konstytucyjnych. Sumując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w powołanych wyżej wyrokach potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych.
Z kolei kwestia braku możliwości uzyskania prejudykatu, niezbędnego dla ewentualnego dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem działania władzy publicznej, nie może determinować oceny konstytucyjności przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań ograniczających w czasie możliwość weryfikacji w postępowaniu nadzorczym decyzji administracyjnych. Celem tego rodzaju postępowań jest bowiem ocena legalności aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) w aspekcie kwalifikowanych wad prawnych i ich ewentualna eliminacja z powodu ich zaistnienia z obrotu prawnego z mocą wsteczną, a nie kreowanie podstaw odszkodowawczych.
Dalej należy wskazać, że z akt kontrolowanej sprawy wynikają następujące okoliczności:
- orzeczenie administracyjne Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1961 r. orzekało o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Zakopanem, oznaczonej jako pgr. [...] o pow. 615 m2 , objętej [...], stanowiącej współwłasność po ½ części I.N. i R. vel R.N.;
- w aktach archiwalnych sprawy zachowały się zwrotne potwierdzenia odbioru orzeczenia Prezydium z [...] czerwca 1961 r., w tym zwrotne potwierdzenie odbioru ww. orzeczenia skierowanego do wnioskodawcy wywłaszczenia (strony postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego) - Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych, datowane na dzień 24 czerwca 1961 r. Ponadto z Archiwum Narodowego w Krakowie pozyskano egzemplarz orzeczenia Prezydium z [...] czerwca 1961 r., na którym widnieje pieczęć, że niniejsze orzeczenie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze było wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniach 22 czerwca 1961 r. - 7 lipca 1961 r. Dodatkowo odnaleziono egzemplarz orzeczenia wywłaszczeniowo- odszkodowawczego z [...] czerwca 1961 r. opatrzony przez organ wywłaszczeniowy w dniu 14 lipca 1961 r. klauzulą prawomocności. Od powyższego orzeczenia nie wniesiono odwołania. Z tych dowodów wynika, że doręczenie powyższego orzeczenia miało miejsce przed dniem 14 lica 1961 r.
Z porównania wyżej wskazanych dat wynika zatem, że od dnia doręczenie (ogłoszenia) tego orzeczenia (14 lipca 1961 r.), do daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia ( 29 kwietnia 2014 r.) upłynęło ponad 50 lat. W konsekwencji zastosowanie w sprawie znalazł art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., obligujący organ do umorzenia postępowania.
Tym samym należy uznać, że organ I instancji nie mógł wydać w tym przypadku innego rodzaju decyzji jak o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1961 r. Obowiązek umorzenia postępowania bezwzględnie wynikał bowiem z wyżej cytowanych przepisów i charakteru normy art.2 ustawy nowelizującej.
Uwzględniając zatem powyższe realia sprawy, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ prawidłowo ocenił, iż w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanego orzeczenia z [...] czerwca 1961 r. z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę do wszystkich zarzutów zawartych w skardze jest także bezzasadny. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy, co w niniejszej sprawie ni miało miejsca.
Z powyższych względów wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty należy uznać za bezzasadne.
Sąd Kasacyjny nie znalazł także podstaw do zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: ustawa zmieniająca k.p.a.) w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, także z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946). Zgodnie z dyspozycją art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym, natomiast nie ma takiego obowiązku. Wprawdzie wynik sprawy zawisłej w Trybunale Konstytucyjnym o sygnaturze K 2/22 może rzutować na treść zaskarżonej decyzji, jednakże może on stanowić ewentualnie podstawę do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania (art. 145a § 1 k.p.a.), na co zwrócił także uwagę Sąd Wojewódzki.
Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine p.p.s.a.