I OSK 1279/24

I OSK 1279/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 517/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-11-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 106 § 1 oraz art. 133 § 1, art. 153, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 517/23 w sprawie ze skargi R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 12 stycznia 2023 r., nr SKO-NP-4115-473 /22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta M. z 14 września 2022 r., nr ŚR-ŚP-5231-17/22; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz R.G. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 16 listopada 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 517/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R.G. (dalej również: "wnioskodawczyni", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 12 stycznia 2023 r., nr SKO-NP-4115-473 /22, utrzymującą w mocy akt Burmistrza Miasta M. (dalej: "organ I instancji", "Burmistrz") z 14 września 2022 r., nr ŚR-ŚP-5231-17/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – A.C. (ur. 5 maja 1946 r.).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 10 sierpnia 2022 r. (data wpływu do organu: 16 sierpnia 2022 r.) strona zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką (lat 76 – na datę orzekania przez organy).
Decyzją z 14 września 2022 r., Burmistrz, na podstawie art. 3, art. 5, art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1b, art. 20, art. 23, art. 24, art. 25, art. 26, art. 32 ust. 1dustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (na datę decyzji: Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "uśr", "ustawa") oraz art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa"), odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do objętego żądaniem świadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b uśr, a nadto sprawowana opieka nie wymusza na skarżącej niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 17 ust. 1 uśr).
SKO, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, zanegowało wykładnię art. 17 ust. 1b uśr w kontekście skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, wskazując, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprzeczne z Konstytucją.
Dokonując oceny spełnienia przez wnioskodawczynię pozostałych warunków do przyznania wnioskowanej formy wsparcia, Kolegium podało, że podopieczna ma 76 lat, jest wdową, mieszka ze skarżącą, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze względu na niepełnosprawności oznaczone symbolem: 05-R (upośledzenie narządu ruchu), 70-S (choroby układu oddechowego i krążenia). Zdiagnozowano u niej ponadto: chorobę zwyrodnieniową stawów biodrowych (koksartrozę), cukrzycę insulinozależną, dychawicę oskrzelową, pierwotne nadciśnienie, zaburzenia przemiany lipidów i inne lipidemie, zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa, zwyrodnienia wielostawowe, po epizodzie depresyjnym. Matka strony nie jest osobą leżącą, jednak ma problemy z poruszaniem się (korzysta z chodzika), ze względu na zerwane mięśnie ramion nie jest w stanie się podnieść, ma początki demencji. Wymaga wsparcia i pomocy drugiej osoby w codziennym funkcjonowaniu. Pomocy takiej udziela jej skarżąca, która wspiera ją w: ubieraniu się, codziennej toalecie i utrzymaniu higieny osobistej, przygotowuje posiłki, pomaga w karmieniu, robi zakupy, pierze, sprząta, organizuje wizyty lekarskie i towarzyszy matce podczas wizyt, realizuje recepty, podaje leki, robi zakupy. Załatwia również wszystkie sprawy urzędowe. SKO zwróciło uwagę, że wnioskodawczyni w załączonym oświadczeniu podała, że opieka nad matką polega na pomocy przy wstaniu z łóżka, w ubieraniu się, toalecie, czesaniu podawaniu śniadania, leków. W godzinach przedpołudniowych strona wykonuje z matką ćwiczenia, wyjeżdżają do lekarza, wspólnie przygotowują drugie śniadanie, spacerują z chodzikiem około 15 minut; od godz.11 do 13 matka skarżącej czyta i rozwiązuje krzyżówki, ogląda telewizję. W tym czasie córka robi zakupy, sprząta, przygotowuje obiad. Następnie podaje obiad, pomaga w jego rozdrobnieniu, podaje leki, w godz. 15-17 matka śpi lub czyta, ogląda TV, następnie skarżąca przygotowuje i podaje kolację, leki, pomaga w toalecie wieczornej i przygotowuje na następny dzień ubrania. Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca pozostawała w zatrudnieniu od 3 września 2018 r. do 1 grudnia 2020 r., a od 21 czerwca 2021 r. do 18 grudnia 2021 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Następnie pozostawała bez zatrudnienia. Konieczność zabezpieczenia matce pomocy ze względu na orzeczoną niepełnosprawność w stopniu znacznym powstała zaś dopiero dwa lata później - w czerwcu 2022 r., zatem trudno było uznać, że występuje związek przyczynowo-skutkowy, między niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. SKO zauważyło dodatkowo, że świadczone przez wnioskującą czynności opiekuńcze mają w dużej mierze charakter typowych czynności dnia codziennego. W ocenie organu odwoławczego, wykazany przez skarżącą zakres opieki nie ma przy tym charakteru tego rodzaju, żeby zmuszał ją do definitywnej rezygnacji z aktywności zawodowej (choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy). Wziął pod uwagę również to, że są jeszcze inne osoby zobowiązane do współudziału w opiece nad niepełnosprawną matką (siostra strony, zamieszkująca w Szwecji) oraz istnieje możliwość uzyskania wsparcia w opiece w ramach usług opiekuńczych.
Skargę na ww. decyzję Kolegium wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R.G.
Sąd I instancji oddalił skargę uznając, że jest ona bezzasadna.
W uzasadnieniu Sąd Wojewódzki podzielił pogląd organu odwoławczego w kwestii interpretacji art. 17 ust. 1b uśr, uznając stanowisko Burmistrza za błędne. Podkreślił, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, po ukończeniu przez niego określonego w tym przepisie wieku, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Stanowisko Kolegium w powyższym zakresie było zatem trafne.
Dalej Sąd wojewódzki wskazał, że podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 uśr. Przytoczył treść ww. przepisu i stwierdził, że skarżąca nie spełnia warunku sprawowania stałej opieki oraz niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z jej sprawowaniem. Uznał, że matka skarżącej jest w stanie przez część dnia pozostać sama, bez opieki – powyższe oparł na materiale akta sprawy oraz oświadczeniu strony, dotyczącego rozkładu dnia jej matki. Zdaniem Sądu I instancji, słuszne było w tej sytuacji stanowisko SKO, które uznało, że sprawowana opieka przy współuczestnictwie osoby zobowiązanej do alimentacji (siostry skarżącej) i przy wsparciu usług opiekuńczych jest do pogodzenia z jednoczesnym podjęciem przez skarżącą zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu. W ocenie WSA, zakres opieki, jakiej wymaga matka skarżącej nie jest tego rodzaju, aby wymuszał całkowitą rezygnację z zatrudnienia.
Dodatkowym argumentem przemawiającym za oddaleniem skargi był, w ocenie Sądu wojewódzkiego, fakt obciążenia obowiązkiem alimentacyjnym, wynikającym z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2809 ze zm., dalej: "krio"), w równym stopniu siostry strony. WSA stwierdził w tym zakresie, że "(...) podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, iż wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki, czy nawet zamieszkiwanie w innej miejscowości, nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem." Niemożność sprawowania osobistej opieki przez dzieci osoby niepełnosprawnej z uwagi na zatrudnienie, czy inne okoliczności osobiste i rodzinne nie zwalnia ich z obowiązku alimentacyjnego. Zauważył, że świadczenie alimentacyjne nie musi polegać na fizycznym sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą, lecz może polegać, np. na finansowaniu usług opiekuńczych. W konsekwencji powyższego nie sposób przyjąć, aby w przedmiotowej sprawie istniały w odniesieniu do drugiej córki podopiecznej obiektywne przeszkody w wywiązywaniu się przez nią z obowiązku alimentacyjnego.
Konkludując, Sąd wojewódzki za uzasadnione uznał stanowisko organu o braku bezpośredniego związku między koniecznością stałej opieki nad matką a rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia. Zdaniem WSA, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o zobiektywizowane kryterium – konieczność wypełnienia przez wszystkie dzieci obowiązku alimentacyjnego względem rodzica – nie może zostać uznane za naruszenie przesłanek przyznania tego świadczenia, wyrażonych w uśr. Sąd I instancji stwierdził, że: "ustawa ta jest jedną z wielu ustaw obowiązujących w polskim systemie prawnym i w żaden sposób nie uchyla, czy nie ogranicza obowiązków dzieci wobec rodziców." W konsekwencji powyższego, WSA przyjął, że w sprawie nie zaistniały jakiekolwiek obiektywne przeszkody w odniesieniu do drugiej córki podopiecznej w wywiązywaniu się z obowiązków alimentacyjnych, choćby poprzez zapłatę stosownych kwot pieniężnych, które umożliwią wynajęcie opiekuna, bądź będą wynagrodzeniem dla skarżącej z tytułu faktycznego wykonywania przez nią czynności opiekuńczych wobec matki. Prawidłowe było stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności stanu faktycznego sprawy, uzasadniały odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad matką.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła R.G. kwestionując go w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa"), naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje związek przyczynowy;
2. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a uśr, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie, że pozostałe dzieci są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, że możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostają bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego;
3. art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że przepis ten w jakikolwiek sposób uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania, że strona skarżąca podjęła działania mające na celu zapewnienie osobie niepełnosprawnej pomocy w inny sposób niż poprzez osobiste jej sprawowanie i występowanie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tego tytułu, np. poprzez skorzystanie z pomocy rodzeństwa czy usług opiekuńczych, podczas gdy warunek taki nie wynika ani z ww. przepisu ani z jakiegokolwiek innego przepisu uśr;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.:
1. art. 135 ppsa, poprzez niewzięcie pod uwagę całości materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było niesłuszne oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa oraz uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa;
2. art. 151 ppsa, poprzez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.
Podnosząc jak powyżej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ppsa; alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W środku zaskarżenia zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
Analizując zarzuty środka zaskarżenia w powyżej określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zasługują one na uwzględnienie. Szczególnie zaś zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, albowiem błędna (zbyt rygorystyczna) wykładnia i niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu doprowadziło Sąd I instancji (a uprzednio organy) do wydania wadliwego rozstrzygnięcia.
Istota sporu w sprawie dotyczy oceny, czy w ustalonym stanie faktycznym zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą kasacyjnie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Rozważenia wymagała nadto kwestia, czy podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego może być wskazywana przez organy i Sąd wojewódzki okoliczność, że siostra strony (w równym stopniu zobowiązana względem niepełnosprawnej do alimentacji) opieki takiej nie podejmuje. Nadto zakwestionowany w sprawie został zakres czynności opiekuńczych, które w podjętych rozstrzygnięciach uznane zostały za "typowe czynności dnia codziennego", które strona może wykonywać utrzymując jednocześnie aktywność zawodową.
Stosownie do art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przepis ten formułuje warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia (bądź innej pracy zarobkowej), który należy brać pod uwagę dokonując oceny spełnienia przesłanek koniecznych do ustalenia prawa do ww. formy wsparcia z uśr. W świetle powyższego, osoba ubiegająca się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w wymiarze, który obiektywnie zmusza ją do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Istotna jest tu również ocena, czy zakres sprawowanej opieki wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. Podkreślenia wymaga, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie wnioskowanej pomocy.
Zdaniem Składu orzekającego w sprawie, bez znaczenia pozostaje przy tym, czy wnioskujący zrezygnował z pracy zarobkowej wcześniej (również z innych przyczyn niż opieka), jeżeli w dacie wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego istniała realna konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, uniemożliwiająca stronie jednoczesne podjęcie zatrudnienia. Stanowisko to wywodzić należy bezpośrednio z brzmienia art. 17 ust. 1 uśr, który determinuje konieczność oceny korelacji zachodzącej pomiędzy możliwością kontynuowania/podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna, a zakresem sprawowanych czynności opiekuńczych, związanych z indywidualnymi ograniczeniami dotyczącymi samodzielnej egzystencji osoby legitymującej się stosownym orzeczeniem.
Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za pozostawanie w gotowości do świadczenia czynności opiekuńczych. Za zasadne uznać w tym kontekście należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że powinno ono stanowić ekwiwalent za faktyczny brak możliwości podjęcia przez opiekuna zatrudnienia wobec konieczności sprawowania czynności opiekuńczych, bądź za rezygnację z zatrudnienia w celu ich sprawowania. Art. 17 ust. 1 uśr odnosi się więc wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Prawodawca wymaga bowiem, by brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z niego przez osoby wymienione w ww. normie pozostawały w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Spełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 uśr oznacza, że czynności opiekuńcze muszą w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a opieką musi być bezpośredni i ścisły. Oceny takiej powinien dokonać organ administracji, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy i ustalając, czy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować. Kluczowym jest, że w przywołanej regulacji brak jest wskazania dotyczącego sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która pomocy tego typu wymaga. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, opieka powinna mieć charakter stały, długotrwały w sensie rozciągłości w czasie i powtarzalny, zaś jej zakres wyznaczony być powinien niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, czyli koniecznością wykonywania czynności w związku z ograniczoną możliwością podopiecznego do samodzielnej egzystencji, w warunkach dnia codziennego. Tak określony zakres opieki, uprawniający do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zależny jest więc od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej wsparcia, w tym: rodzaju niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych, itp.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zgodzić się ze oceną orzekających w sprawie organów administracji i Sądu I instancji, o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą kasacyjnie zatrudnienia a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną matką. Z niekwestionowanych ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że podopieczna legitymuje się stosownym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od 14 czerwca 2022 r., cierpi przy tym na wiele wskazanych powyżej schorzeń, które realnie uniemożliwiają jej samodzielne funkcjonowanie. Z wywiadu środowiskowego z 30 sierpnia 2022 r., złożonych w sprawie oświadczeń strony (co do wykonywanych czynności opiekuńczych i zakresu opieki) oraz zaświadczenia lekarskiego z 28 kwietnia 2022 r., jednoznacznie wynika, że stan zdrowia niepełnosprawnej wymaga stałej i długotrwałej opieki. Rzeczywiście, matka skarżącej nie jest osobą leżącą, jednak – co pominął Sąd wojewódzki – nie może samodzielnie wstać z łóżka, ubrać się, ma problem z "podciągnięciem ubrania", ma problemy z nietrzymaniem moczu (córka wspiera ją w czynnościach higienicznych), zdiagnozowano u niej liczne zwyrodnienia (kręgosłupa i stawów), jest po epizodzie depresyjnym. Powyższe w oczywisty sposób uzasadnia nieodzowność wsparcia opiekuna – co wynika również z twierdzeń pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy. W dokument ten wpisano wprost, że córka sprawuje nad matką 24 – godzinną opiekę, wobec stwierdzonych ograniczeń ruchowych wymaga ona ciągłej asekuracji przy poruszaniu się w związku z niekontrolowanym bezwładem nóg, powodującym przewracanie się – str. 1 i 1 verte części IX dokumentu. Choćby z tego wywodzić należy, że córka jest koniecznym wsparciem dla matki w każdym aspekcie życia. Oprócz tego strona wykonuje czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, czego – co wydaje się być oczywiste – nie może samodzielnie wykonywać jej matka. Skarżąca: robi zakupy, gotuje, sprząta, pierze, prasuje, umawia wizyty lekarskie, uczestnicząc w nich, wykupuje leki i podaje je, mierzy ciśnienie, poziom cukru, podaje: insulinę, doraźnie leki "wdechowe", 4 razy dziennie leki przeciwbólowe. Trudno w tych okolicznościach uznać, że zakres niepełnosprawności podopiecznej w odniesieniu do świadczonej przez córkę pomocy nie wymaga szczególnej i stałej opieki i to w wymiarze, uniemożliwiającym podjęcie jakiegokolwiek zatrudniania – co również potwierdzono w wywiadzie środowiskowym – str. 2 verte: "Codzienny zakres czynności podejmowanych przez Panią G. jest bardzo obszerny co uniemożliwia jej podjęcie pracy zarobkowej.". Całkowicie niezrozumiałe jest stanowisko Sądu I instancji, że czynności wykowywane przez skarżącą w związku z opieką nad niepełnosprawną, mogą być wykonywane przed rozpocząłem pracy i po jej zakończeniu, czy też w dni wolne od pracy. Twierdzenie to jest oderwane od realiów sprawy, bowiem o ile czynności związane z prowadzaniem gospodarstwa domowego (robienie zakupów, sprzątanie, umawianie wizyt lekarskich, itp.) przy odpowiedniej organizacji nie mają istotnego wpływu na aktywność zawodową, to opieka nad osobą, która jest znacznie ograniczona ruchowo, z problemami z utrzymaniem kontroli nad realizowaniem podstawowych potrzeb fizjologicznych (niesamodzielna w zachowaniu higieny) – ewidentnie koliduje z możliwością podjęcia zatrudnienia. Taki stan rzeczy wymaga właściwie ciągłego wsparcia innej osoby, tak aby zapewnić niepełnosprawnej godne funkcjonowanie.
Zdaniem Sądu kasacyjnego, ocena całokształtu sprawy nie pozwala więc na przyjęcie, że stan zdrowia osoby podlegającej opiece jest na tyle dobry, aby mogła ona przez większość czasu funkcjonować samodzielnie, bez wsparcia i pomocy córki w wymiarze, który umożliwiałby opiekunowi równoczesne podjęcie aktywności zawodowej. Uznając stanowisko WSA za prawidłowe, należałoby przyjąć, że matka strony mogłaby uzyskać pomoc w ww. zakresie jedynie przed rozpoczęciem przez opiekuna pracy, bądź po jej zakończeniu, a pełny zakres "obsługi" jedynie w dni wolne od pracy. W ocenie Sądu kasacyjnego dopuszczenie do tego rodzaju sytuacji i sanowanie tego typu ocen jest niedopuszczalne, godziłoby ono bowiem bezpośrednio w poszanowanie godności osoby niepełnosprawnej, marginalizując jej podstawowe potrzeby.
Analizując i poddając ocenie stan sprawy, należy każdorazowo brać pod uwagę indywidualną sytuację podopiecznego, determinowaną jego stanem zdrowia i warunkami bytowymi. Istotnym jest tu nie tylko związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją przez opiekuna z zatrudnienia, ale przede wszystkim potencjalna możliwość świadczenia, czy podjęcia pracy – bezpośrednio związana z potrzebami osoby niepełnosprawnej, podlegającej opiece, a określona ramami jej możliwości samodzielnego funkcjonowania, również w aspekcie radzenia sobie z czynnościami dnia codziennego. Ponownego podkreślenia wymaga, że pod pojęciem opieki stałej rozumie się stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, gotowość do udzielenia pomocy w sytuacji, gdy taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Powyższe zaś w konsekwencji prowadzi do wyłączenia możliwości podjęcia zatrudnienia przez osobę zainteresowaną przyznaniem świadczenia. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie bowiem opieka sprawowana przez skarżącą nad matką nosi cechy opieki stałej i długotrwałej. Naczelny Sąd Administracyjny ponownie w tym miejscu wyjaśnia, że art. 17 ust. 1 uśr nie wymaga, aby strona zrezygnowała z pracy zarobkowej w dacie powstania niepełnosprawności (czy ustalenia jej stopnia) u podopiecznego - wystarczającym jest, by wnioskujący nie miał realnej możliwości jej podjęcia z uwagi na zakres i wymiar pomocy niezbędnej dla prawidłowego funkcjonowania osoby niepełnosprawnej. W tej zaś sytuacji okoliczności dotyczące uprzedniej rezygnacji skarżącej kasacyjnie z zatrudnienia pozostają bez znaczenia dla wyniku sprawy, bowiem rozstrzygający jest stan aktualny na datę orzekania przez organ (oraz udokumentowany przez stronę na tę datę).
Sąd kasacyjny nie podziela również – powszechnego w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie – stanowiska, że skarżąca przed wystąpieniem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego miała obowiązek rozważyć scenariusze opieki nad matką z uwzględnieniem, w tym samym stopniu zobowiązanego do alimentacji, rodzeństwa. Pogląd taki jest oczywiście błędny, co zostało już wielokrotnie wskazywane przez Sąd kasacyjny. Przyczyną odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może być posiadanie przez wnioskodawczynię siostry, zobowiązanej alimentacyjnie – w tym samym stopniu – wobec niepełnosprawnej matki. Jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji, świadczenie można przyznać jednej z nich, pod warunkiem, że spełnia ona przewidziane prawem przesłanki (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 sierpnia 2023 r., akt I OSK 1661/22; z 12 grudnia 2023 r., I OSK 2057/22; z 6 lutego 2024 r., I OSK 157/23). Osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, którym przy ewentualnym spełnieniu pozostałych warunków ustawowych przysługiwałoby świadczenie pielęgnacyjne, mają prawo wyboru sposobu wypełnienia obowiązku alimentacyjnego, czy to poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując, bądź rezygnując z zatrudnienia), czy zapewnienie wsparcia w inny sposób, np. w postaci wsparcia finansowego. Decyzje w zakresie konkretyzacji osoby odpowiedzialnej za pomoc niepełnosprawnemu oraz forma takiego wsparcia pozostają w gestii rodziny, nie zaś organów czy sądu administracyjnego. Powyższe nie może być więc w żadnym razie przyczyną wydania (czy utrzymania w obrocie) decyzji odmownej w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Oczywiście przy wypełnieniu przez wnioskującego przesłanek określonych w art. 17 uśr.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wskazaną powyżej wykładnię art. 17 ust. 1 uśr oraz ocenę okoliczności niepodejmowania przez skarżącą kasacyjnie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a także charakteru opieki i pomocy udzielanej niepełnosprawnej matce. Wezmą również pod uwagę zmianę stanu prawnego, związaną z art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429 ze zm.).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzający ją akt Burmistrza.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.) - 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia - 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.