I OSK 1255/21

I OSK 1255/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Ol 935/20 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2021-02-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 124 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1580
art. 1 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt
Dz.U. 2024 poz 572
art. 13 i art. 96a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 935/20, w sprawie ze skargi M.K., na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, z dnia 5 października 2020 r. nr WIN-III.7581.108.2020.MB, w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, , oddala skargę kasacyjną.,
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 25 lutego 2021 r. o sygn. akt II SA/Ol 935/20 oddalił skargę M.K. na decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 5 października 2020 r. nr WIN-III.7581.108.2020.MB w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Skargę kasacyjną do powyższego wyroku wniósł M.K. (dalej: "Skarżący" lub "Strona") zaskarżając go w całości i zarzucając:
I . naruszenie prawa materialnego oparte na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.). mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zignorowanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającej na rozumieniu treści ustanowionej tym przepisem normy jako wiążącej organ administracji po spełnieniu przez wnioskodawcę warunków formalnych przewidzianych w przepisie, podczas gdy przyjęcie przez ustawodawcę czasownika "może" nakazuje organowi badanie przesłanek ograniczenia korzystania z nieruchomości;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającej na niewłaściwym zastosowaniu, polegającym na aprobacie Sądu uznania przez organ, że projekt wnioskowanego przedsięwzięcia jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy z treści uchwały nr XIX-93/04 Rady Miejskiej w M. z dnia 10 września 2004 r. wynika, że działki nr [...]1 i [...]2 znajdują się w części terenu oznaczonego symbolem R: uprawy rolne, ustalenia ogólne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazują na zaopatrzenie w elektryczność z sieci elektroenergetycznej niskiego lub średniego napięcia, natomiast dla terenów elementarnych tj. terenu działek [...]1 i [...]2 zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej dot. elektryczności nie ustala się, a zatem z planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika aby na działkach należących do skarżącego przewidziano możliwość ograniczenia w drodze decyzji korzystania z ww. nieruchomości, ani tym bardziej realizacji jakiegokolwiek celu publicznego, w szczególności z zakresu zaopatrzenia w elektryczność objętego wnioskiem inicjującym niniejszą sprawę;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez akceptację przez Sąd meriti niewłaściwego zastosowania powołanej normy i akceptacji Sądu dla ustalenia przez organ, że rokowania zakończyły się niepowodzeniem, w sytuacji gdy Skarżący wyraził zgodę na posadowienie na jego nieruchomości urządzeń, jednak w innym miejscu, a ponadto Skarżący dążył do ugodowego załatwienia sprawy zgodnie z interesem publicznym, jak i słusznym interesem strony, a zatem ustalenie organu, że rokowania zostały zakończone było przedwcześnie;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt polegające na zaakceptowaniu przez Sąd meriti niezastosowania przez organ normy wyrażonej w tym przepisie obligującej organy administracji publicznej do podejmowania działań na rzecz ochrony zwierząt pomimo wskazania przez Skarżącego, iż umiejscowienie słupów w miejscu wnioskowanym przez E. S.A. z siedzibą w G., tj. na środku pastwiska dla koni rasy Trakeńskiej, stanowi trwałą przeszkodę narażającą konie na kontuzje i urazy, zagrażające ich zdrowiu i życiu;
II - naruszenie przepisów postępowania oparte na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a, 13 i 96a k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy organ dokonał sprzecznych ustaleń z treścią materiału dowodowego zebranego w sprawie i pominął fakt, iż Skarżący dążył do ugodowego załatwienia sprawy zgodnie z interesem publicznym, jak i słusznym interesem strony, a organ zaniechał dążenia do polubownego rozstrzygnięcia kwestii spornych, zaniechał przeprowadzenia mediacji oraz prowadził całe postępowanie bez uwzględniania interesu Skarżącego poprzez nieuwzględnienie jego zarzutów podniesionych w całym postępowaniu, również co do kwestii narażenia koni na kontuzje i urazy, zagrażające ich zdrowiu i życiu;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej poprzez zignorowanie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania polegające na uwzględnieniu wyłącznie interesu spółki E. S.A. z siedzibą w G. i całkowite pominięcie argumentów podnoszonych przez Skarżącego oraz nieustalenie przez organ co było przyczyną niewyrażenia przez Skarżącego zgody na proponowaną przez wnioskodawcę lokalizację inwestycji.
Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o:
1. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;
2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 5 października 2020 r. nr WIN- III.7581.108.2020.MB w całości, ewentualnie w sytuacji, gdyby Sąd uznał, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie;
3. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uzasadniając podniesione zarzuty Skarżący zauważył, że ustawodawca redagując przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. użył czasownika niewłaściwego "może ograniczyć, w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości". Takie zbudowanie normy prawnej przez prawodawcę świadczy, iż organ nie jest zobligowany do wydania decyzji ograniczającej i ma pełną swobodę w podejmowaniu takiej decyzji oraz zobowiązany jest do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, jak również do swobodnej oceny wniosku i stanowiska stron. Organ przed wydaniem decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. zobowiązany jest więc nie tylko zbadać przesłanki zasadności wniosku, ale także rozważyć słuszny interes wszystkich stron postępowania. W ocenie Skarżącego w niniejszej sprawie organ ograniczył się jedynie do zbadania przesłanek wskazanych w artykule 124 ust. 1 u.g.n., nie wyważając jednocześnie słusznego interesu Skarżącego oraz nie dokonał analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości. Gdyby bowiem tego dokonał znalazłoby to odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a także musiałoby skutkować odmową ograniczenia korzystania z nieruchomości w sposób wnioskowany przez E. S.A.
Dalej zauważono, że z treści uchwały nr XIX-93/04 Rady Miejskiej w M. z dnia 10 września 2004 r. wynika, że działki nr [...]1 i [...]2 znajdują się w części terenu oznaczonego symbolem R: uprawy rolne, ustalenia ogólne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazują na zaopatrzenie w elektryczność z sieci elektroenergetycznej niskiego lub średniego napięcia, natomiast dla terenów elementarnych działek [...]1 i [...]2 zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej dot. elektryczności nie ustala się, a zatem z planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika aby na działkach należących do Skarżącego przewidziano możliwość ograniczenia w drodze decyzji korzystania z ww. nieruchomości, ani tym bardziej realizacji jakiegokolwiek celu publicznego, w szczególności z zakresu zaopatrzenia w elektryczność objętego wnioskiem inicjującym niniejszą sprawę. Strona przytoczyła orzeczenie NSA zgodnie z którym plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego.
W niniejszej sprawie niespornym jest, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera określenia przebiegu linii niskiego napięcia przez działki Skarżącego. Zarówno organy administracji publicznej jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyraźnie stwierdziły, iż zapis § 2 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje na zaopatrzenie w elektryczność z sieci elektroenergetycznej niskiego i średniego napięcia. Jednakże zauważyć należy, iż dla terenów elementarnych teren działek [...]1 i [...]2 zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej dot. elektryczności nie ustala się, co oznacza, że działki te nie zostały objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie zaopatrzenia w elektryczność z sieci niskiego i średniego napięcia.
W ocenie Skarżącego organ administracji publicznej błędnie uznał, iż inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś Sąd I instancji oddalając skargę powielił błędne zastosowanie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zauważono następnie, że organy administracji publicznej w niniejszej sprawie uznały, iż rokowania zostały zakończone i w ich wyniku nie osiągnięto porozumienia. Całkowicie pominęły przy tym, iż Skarżący wyraził zgodę na wykonanie inwestycji na jego nieruchomości, jednakże w innym miejscu. Sąd I instancji doszedł do jeszcze dalej idących wniosków, stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, iż nie jest prawdziwe stwierdzenie zawarte w skardze, że Skarżący w piśmie z 2 lipca 2020 r. wyraził warunkową zgodę na przebudowę istniejącej linii energetycznej. Jak dalej wskazuje Sąd I instancji z treści pisma wynika wprost, że Skarżący wnosi o zmianę przebiegu linii albo o przyznanie odszkodowania we wnioskowanej wysokości jeżeli linia będzie poprowadzona po granicy działki. Sąd I instancji zdaje się całkowicie ignorować fakt, iż wniosek o zmianę przebiegu linii jest immanentnie związany ze zgodą na inne - zgodne z wnioskiem Skarżącego - usytuowanie inwestycji. W niniejszej sprawie Skarżący aktywnie uczestniczył w rokowaniach, a także wyraził zgodę na realizację inwestycji, jednakże w takiej formie, która będzie uwzględniała interesy nie tylko przedsiębiorstwa energetycznego, ale także jego własne. Niestety zarówno organy administracji publicznej, jak także Sąd I instancji błędnie uznały, iż Skarżący w ogóle nie wyraził zgody na realizację inwestycji, a wymóg przeprowadzenia rokowań został zachowany.
Zdaniem Strony doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt polegającego na zaakceptowaniu przez Sąd meriti niezastosowania przez organ normy wyrażonej w tym przepisie obligującej organy administracji publicznej do podejmowania działań na rzecz ochrony zwierząt pomimo wskazania przez Skarżącego, iż umiejscowienie słupów w miejscu wnioskowanym przez E. SA z siedzibą w G., tj. na środku pastwiska dla koni rasy Trakeńskiej, stanowi trwałą przeszkodę narażającą konie na kontuzje i urazy, często zagrażające ich zdrowiu, a nawet życiu. starosta, a następnie wojewoda warmińsko-mazurski rozpatrując wniosek E. SA powinni brać pod uwagę wskazaną przez Skarżącego okoliczność, iż proponowane przez wnioskodawcę usytuowanie słupów stwarza zagrożenie dla zwierząt i już z tego względu, powinni odmówić przedsiębiorstwu energetycznemu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości we wskazany we wniosku sposób.
W ocenie Skarżącego, przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie, organ II instancji dokonał pobieżnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, co skutkowało uwzględnieniem wyłącznie interesu przedsiębiorstwa energetycznego i całkowitym pominięciem słusznego interesu Skarżącego. Organ całkowicie pominął podnoszone przez Skarżącego okoliczności, iż wskazana przez E. SA lokalizacja słupów energetycznych zagraża zdrowiu i życiu koni należących do właściciela nieruchomości. Także Sąd I instancji całkowicie pomija tę okoliczność w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, co świadczy o tym, iż akceptuje naruszenie przez organy przepisów postępowania. Zarówno organy jak i Sąd meriti całkowicie pomijają okoliczność, iż Skarżący dążył do ugodowego rozwiązania spornych kwestii. Co więcej Sąd zdaje się stać na stanowisku, iż Skarżący nie był zainteresowany rozwiązaniem sprawy.
W ocenie Skarżącego takie stanowisko Sądu jest całkowicie błędne. Uznanie przez Sąd I instancji, iż przeprowadzenie przez przedsiębiorcę energetycznego rokowań wypełnia normy postępowania przewidziane w art. 7, 7a, 13 i 96a k.p.c. prowadzi do konstatacji, iż organy administracji publicznej są zwolnione z przestrzegania ww. norm prawnych w przypadku przeprowadzenia przez wnioskodawcę rokowań z właścicielem nieruchomości, polegających na przedstawieniu propozycji "nie do odrzucenia". Obowiązkiem organu było czuwanie nad takim przebiegiem rokowań aby argumenty obu stron zostały przez organ odpowiednio rozpatrzone przed wydaniem decyzji i odpowiednio ocenione czy doszło faktycznie do rokowań, czy tylko formalnie E. S.A. zaproponował Skarżącemu korzystne dla siebie rozwiązanie. Gdyby organ wypełnił właściwie rolę mediatora w tym postępowaniu to niewątpliwie doszłoby do polubownego załatwienia sprawy. Natomiast formalne załatwienie sprawy krzywdzi Skarżącego i umacnia przekonanie wnioskodawcy, że postępowanie w tej i podobnych sprawach jest zwykłą formalnością, a wynik z góry przewidywalny.
Zaznaczono, że na gruncie niniejszej sprawy, od samego początku organy władzy publicznej wykazywały nierówne traktowanie stron postępowania administracyjnego. W uzasadnieniach wydanych decyzji organy odnosiły się prawie wyłącznie do dowodów przedstawionych przez E. S.A, całkowicie lekceważąc argumenty przedstawiane przez Skarżącego. Organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji ewidentnie faworyzują interesy przedsiębiorstwa energetycznego pomijając słuszny interes Skarżącego. Całkowicie zostały zignorowane zarówno przez organy jak i Sąd I instancji zastrzeżenia Skarżącego dla wyrażenia zgody na proponowaną przez wnioskodawcę lokalizację inwestycji. Organy władzy publicznej uznały widocznie, a Sąd I instancji takie stanowisko zaakceptował, że argumenty Skarżącego nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, a ważne jest jedynie spełnienie formalnych przesłanek złożonego wniosku.
Takie działanie organów administracji podważa zaufanie Skarżącego do organów władzy publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Z uwagi, iż część podniesionych zarzutów naruszenia prawa procesowego została powiązana ściśle z naruszeniem prawa materialnego, rozpoznane zostaną łącznie.
Rozpoczynając od najdalej idących zarzutów dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm. – dalej: "u.g.n.") polegającym na niewłaściwym zastosowaniu i aprobacie Sądu uznania przez organ, że projekt wnioskowanego przedsięwzięcia jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przypomnieć należy że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W ocenie Sądu I instancji, jak też organów administracji orzekających w niniejszej sprawie, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu K. numerami działek [...]1 o pow. [...]3 ha i nr [...]2 o pow. [...]4 ha, stanowiącej własność E. i M. K., poprzez zezwolenie spółce E. S.A. z siedzibą w G. na wykonanie prac polegających na budowie sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia 0,4 kV w miejscowości S. i K., gmina M., zgodne jest z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi K. w gminie M., zatwierdzonego na podstawie Uchwały nr XIX-93/04 Rady Miejskiej w M. z dnia 10 września 2004 r. (dalej: w skrócie: "Plan Miejscowy"). Zauważono, iż jakkolwiek szczegółowe zapisy planu nie ustalają zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej na terenie, na którym położone są ww. działki, to jednak ustalenia ogólne planu miejscowego regulują zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, obowiązujące na całym obszarze i wskazują na zaopatrzenie w elektryczność z sieci elektroenergetycznej niskiego lub średniego napięcia (§ 2 pkt 4 ww. Planu). Z kolei Skarżący podkreśla, iż szczegółowe zapisy Planu Miejscowego nie przewidują dla tych działek zaopatrzenia w elektryczność z sieci niskiego i średniego napięcia, a więc zamierzenie nie jest zgodne z ustaleniami tego Planu.
W doktrynie oraz orzecznictwie trafnie wskazuje się, iż generalnie wymagana jest zgodność zamierzeń, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. z planem miejscowym. Niemniej nie zawsze konieczne jest zaznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Dopuszczalne jest wydawanie decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie postanowień planu przewidujących czy dopuszczających infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu. W chwili uchwalania planu organ często nie dysponuje wiedzą o szczegółach technicznych przyszłej inwestycji. Zatem dopiero decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna ściśle określać ograniczenia praw do nieruchomości mając na uwadze szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora. Wówczas dokonuje się konkretyzacja obszaru ograniczenia praw do nieruchomości w granicach, w tym także przestrzennych, w których akty planistyczne przewidziały możliwość realizacji inwestycji celu publicznego (por. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 124. a także wyrok NSA z 26 stycznia 2024 r o sygn.. akt I OSK 1228/21, z dnia 17 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 1683/17 – dostępne na : https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przedmiotowej sprawie zgodnie z ustaleniami Planu Miejscowego - dla całego obszaru objętego tym Planem - ustala się zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej – elektryczność – z sieci elektroenergetycznej niskiego i średniego napięcia - § 2 ust. 4 pkt 2 ww. Planu Miejscowego. Z kolei zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla terenu na którym położne są przedmiotowe działki, plan przewiduje przeznaczenie "uprawy polowe" i nie ustala zasad obsługi z w zakresie obsługi technicznej – elektryczności (§ 3, Teren nr 04). Rysunek stanowiący integralny załącznik do Planu Miejscowego nie wskazuje przebiegu istniejących i planowych linii energetycznych. Z powyższego wynika, iż skoro w Planie Miejscowym, dla przedmiotowych działek nie wprowadzono szczegółowych zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej – energetycznej, to na terenie tym znajdują zastosowanie ogólne, określone w § 2 ust. 4 pkt 2 ww. Planu Miejscowego zasady. Jak wynika z kolei z wniosku E. S.A. podmiot ten planuje wykonać sieć elektroenergetyczną niskiego napięcia 0,4 kV dla potrzeb zasilenia energią elektryczną okolicznych mieszkańców. Zarówno parametry planowej infrastruktury (sieć niskiego napięcia) jak i jej przeznaczanie (obsługa w zakresie infrastruktury technicznej) potwierdzają zgodność zamierzania z ustaleniami § 2 ust. 4 pkt 2 ww. Planu Miejscowego. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji jak i organów administracji, iż akt planistyczny przewidział możliwość realizacji tego typu inwestycji celu publicznego na obszarze ww. działek.
Wbrew stanowisku Skarżącego organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję dokonał też oceny "słusznego interesu" Skarżącego i rozważył możliwość redukcji uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji z 5 października 2020 r. zaznaczył, że linia energetyczna już istniała na przedmiotowych działkach i planowane zmierzenie nie wprowadzi nowego obiektu do przestrzeni. Zauważył, że przebieg planowanej linii energetycznej będzie miał miejsce w granicach działek geodezyjnych, co wpływa na zmniejszenie jej uciążliwości na grunty Skarżącego. Zaznaczono też, że w sytuacji gdy planowana linia energetyczna ma służyć społeczności lokalnej, interes ekonomiczny właściciela nie stanowi dobra ważniejszego niż dobro tej społeczności. Wobec powyższego nie można zarzucić organowi, iż decyzja została wydana z pominięciem interesów Skarżącego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera rozważań organu w tym zakresie.
Tym samym zarzuty naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz naruszenia art. 7 i 7a oraz 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., w zakresie niedokonania oceny zasadności interesów Skarżącego, uznać należy za niezasadne.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. zauważyć należy, iż przepis ten, w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, nie definiuje pojęcia rokowań, nie określa formy ich prowadzenia, ani dokumentów, z jakimi musi wystąpić inwestor do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani nie nakłada na niego obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa się za zakończone. Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której mimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwie do przyjęcia. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy przez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę jej zawarcia (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2022 r. o sygn.. akt I OSK 1583/21 i przywołane tam orzecznictwo i stanowisko doktryny- wyrok dostępny jest na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl)
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że w kontrolowanej sprawie udzielenie zezwolenia zostało poprzedzone rokowaniami inwestora z właścicielami. Z wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z 23 stycznia 2020 r. i złączników wynika, iż co najmniej dwukrotnie - w okresie od września do listopada 2019 r. - podejmował on próby uzyskania zgody inwestora na realizację prac, przestawiając oferty jednorazowego wynagrodzenia lub ustalenia wynagrodzenia po sporządzeniu, na wspólny koszt, wyceny rzeczoznawcy majątkowego z opcją przyjęcia całych kosztów wyceny przez przedsiębiorstwo energetyczne. Oferta ta pozostała bez odpowiedzi właścicieli nieruchomości. Dopiero po wszczęciu postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości Skarżący podjął działania negocjacyjne zmierzajcie do doprowadzenie do zmiany proponowanego przebiegu linii 0,4 kV, co skutkowało negatywnym wynikiem rokowań.
Odnosząc się do argumentacji Skarżącego dotyczącej przedwczesnego uznania, że rokowania zostały zakończone zauważyć trzeba, iż rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji, gdy druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ma on prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań prócz obowiązku zainicjowania ich przez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy w ich wyniku dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2022 r. o sygn. akt I OSK 1583/21 i przywołane tam orzecznictwo). Sąd I instancji trafnie zatem uznał, że w kontrolowanej sprawie toczyły się rokowania, które nie doprowadziły do uzyskania satysfakcjonującej obie strony zgody właściciela na czasowe zajęcie określonej części nieruchomości i na pozostawienie na niej wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej.
Trzeba przy tym zauważyć, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 13 k.p.a oraz art. 96a k.p.a. Powołane przepisy określają zasadę polubownego załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, stwarzają jedynie możliwość przeprowadzenia mediacji, ale nie nakładają na organ takiego obowiązku. Przy czym taka możliwość istnieje wówczas, kiedy pozwala na to charakter sprawy. Nieskorzystanie przez organ z takiej możliwości nie może być uznane za istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z 11 grudnia 2019 r., I OSK 3132/18, z 2 grudnia 2020 r., II OSK 2461/18,czy z 9 czerwca 2022 r. o sygn.. akt I OSK 840/19 - dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tych też przyczyn zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 13 i 96a k.p.a. także nie zasługiwały na uwzględnienie.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszania art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 638) zauważyć należy, iż przepis ten ma charakter ogólny i nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej podejmowania działań przez administrację. Wyrażona w nim dyrektywa musi być realizowana w drodze stosowania tych przepisów ustawy o ochronie zwierząt oraz innych ustaw, które konkretyzują obowiązki administracji w zakresie ochrony zwierząt (E. Kruk [w:] M. Kulik, G. Lubeńczuk, M. Rudy, H. Spasowska, E. Kruk, Ustawa o ochronie zwierząt. Komentarz, Warszawa 2024, art. 1). Skarżący kasacyjnie w ramach podniesionego zarzutu nie wskazał takiego przepisu konkretyzującego obowiązki z zakresu ochrony zwierząt, spoczywające na organie orzekającym w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Z tych też przyczyn tak skonstruowany zarzut nie mógł zostać uwzględniony.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną na podstawie art. 184 p.p.s.a.