I OSK 1232/22

I OSK 1232/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1916/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-01
I OSK 1232/21 - Wyrok NSA z 2022-03-16
II SA/Rz 189/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2021-03-23
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2407
art. 25 i art. 27 ust. 1
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1916/21 w sprawie ze skargi I.J. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 6 lipca 2021 r. nr DSZ.V.5321.1.399.2021.MD w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną w całości
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1916/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.J. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 6 lipca 2021 r.
nr DSZ.V.5321.1.399.2021.MD w przedmiocie świadczenia wychowawczego, uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie drugim (k. 58, 62-65v akt sądowych).
Skargę kasacyjną złożył Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej Minister lub skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r. pr. J.J., zaskarżając wyrok I SA/Wa 1916/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
1. art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm., dalej ppwd), przez jego błędną wykładnię i uznanie że uchylenie zaskarżonej decyzji jest konstytutywne, podczas gdy, w sprawach w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, instytucja uchylenia jest zawsze następcza wobec ustaleń faktycznych wymienionych w art. 27 ust. 1 przede wszystkim z uwagi na fakt nabycia prawa do świadczeń w innym państwie;
2. art. 25 ust. 1 ppwd, przez jego bezpodstawne zastosowanie i błędne uznanie, że w rozpatrywanej sprawie organ winien, bez uprzedniego uchylenia przyznanego świadczenia wychowawczego, wydać decyzję zobowiązującą do zwrotu nienależnie pobranego przez I.J. (dalej skarżąca), świadczenia wychowawczego za okres od 1 do 30 kwietnia 2020 r., podczas gdy prawidłowy tok postępowania w przedmiotowych sprawach polega na uprzednim uchyleniu przez organ przyznanego świadczenia wychowawczego na podstawie art. 27 ust. 1 ppwd, a dopiero w dalszej kolejności na wydaniu, na podstawie art. 25 ust. 1 ppwd, decyzji stwierdzającej konieczność dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ppsa i oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 ppsa; zasądzenie zwrotu od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa, w tym kosztów zastępstwa procesowego (k. 74-77 akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zm. poz. 1705, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.
Skarżący kasacyjnie nie stawia zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, zatem stan faktyczny, aprobowany wyrokiem I instancji, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.
Zarzuty naruszenia art. 27 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407, zm. poz. 1818), z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego rozpoznania. Zarzuty te okazały się niezasadne.
Organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. (art. 27 ust. 1 ppwd).
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne ma charakter konstytutywny (wyrok NSA z 16.6.2016 r. I OSK 15/15, cbosa). Decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 13a ust. 1 ppwd ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji). Stanowisko takie znajduje obecnie pełną aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych (w wyrokach dotyczących świadczeń wychowawczych, jak związanych ze stosowaniem podobnie brzmiącego art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, zm. z 2018 r. poz. 730; z 2021 r. poz. 1162, dalej uśr; wyrok WSA w Warszawie z 16.1.2018 r. I SA/Wa 1759/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16.4.2019 r. II SA/Bd 70/291; wyrok WSA w Lublinie z 18.10.2017 r. II SA/Lu 432/17; wyroki NSA z: 7.2.2018 r. I OSK 1894/17; 27.09. 2017 r. I OSK 196/16, aprobowane przez R. Prokopa w: red.: J. Blicharz, J. Gumińska-Pawlic, L. Zacharko, Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Komentarz, wyd. II, LEX/el 2019, uw. do art. 27).
Sąd I instancji słusznie podniósł, że zważywszy na bezwzględny obowiązek niezwłocznego informowania organu przez osobę otrzymującą świadczenie o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia (art. 20 ust. 1 ppwd), w przypadku niedopełnienia tego obowiązku i pobrania świadczenia, które się stronie nie należało (a okres, na jaki przyznano świadczenie dobiegł końca), zamiast procedury uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego organ obowiązany jest w oparciu o materialnoprawną podstawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 25 ust. 1 ppwd) wdrożyć postępowanie administracyjne polegające na uznaniu świadczenia pobranego za nienależnie pobrane i doprowadzić do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi (wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną przewidzianą w art. 25 ppwd). Jedynie w sytuacji, gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, należy wydać decyzję o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii) i nienależnie pobranym świadczeniu za okres, w jakim zostało ono wypłacone. W trybie art. 27 ppwd nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane (wyrok WSA w Gdańsku z 27.6.2019 r. III SA/Gd 172/19; wyroki NSA z: 30.4.2020 r. I OSK 1269/19; 28.4.2022 r. I OSK 1465/21, cbosa).
Decyzja wydawana w przypadku zaistnienia przesłanki zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej, nabycia prawa do świadczenia wychowawczego w innym państwie oraz przesłanki wystąpienia innych okoliczności ma charakter konstytutywny, wpływa bowiem na dotychczasowy zakres przyznanych i jeszcze niewypłaconych świadczeń - odmiennie je kształtuje lub je w ogóle odbiera. Konstytutywny charakter decyzji oznacza, że wywołuje ona jedynie skutek ex nunc - wyłącznie na przyszłość (wyrok WSA w Poznaniu z 28.3.2013 r. II SA/Po 48/13 - dalej wyrok II SA/Po 48/13, aprobowany przez P. Daniela (red.), P. Ławrynowicza, A. Skomrę, Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Komentarz, PRESSCOM Sp. z o.o. 2016, s. 231; przypisy 220 i 222).
W nowszym dorobku doktryny wskazuje się, że w sytuacji gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, w pierwszej kolejności należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii), a dopiero później do orzekania (przez wydanie decyzji administracyjnej) o nienależnie pobranym świadczeniu za okres w jakim zostało ono wypłacone (R. Prokop - op. cit., uw. do art. 27).
W rozpoznawanej sprawie istotną kwestią jest, że przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko M.J., na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 maja 2021 r. miało miejsce przy uwzględnieniu i zastosowaniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w związku z faktem przebywania i pracy ojca dziecka w Niemczech, zaś matki w Polsce. Świadczenie to przyznał Wojewoda Mazowiecki, zobowiązując do jego wypłaty Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S.. Świadczenie za miesiąc kwiecień 2020 r. wypłacono, zostało więc ono skonsumowane. Dopiero po dokonaniu wypłaty, w toku postępowania prowadzonego w związku z kolejnym wnioskiem złożonym przez skarżącą dnia 9 lutego 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2021/2022, organ uzyskał informacje, które - w jego ocenie - rzutowały na prawidłowość przyznanego świadczenia na miesiąc kwiecień 2020 r. Sąd I instancji zasadnie uznał, że informacja ta nie pozwalała na zastosowanie w niniejszej sprawie art. 27 ust. 1 ppwd. W dacie orzekania przez organ odwoławczy art. 25 ust. 1 ppwd stanowił: "Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu.". To ten właśnie przepis stanowi między innymi podstawę do wydawania decyzji administracyjnych o uznaniu świadczeń za nienależne oraz decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń. Brak zatem podstaw do przyjęcia, by w trybie art. 27 ust. 1 ppwd organ był upoważniony do uchylenia przyznanego i zrealizowanego w tej części prawa do świadczenia wychowawczego, z mocą wsteczną (ex tunc).
Trafnie Sąd I instancji uznał, że wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego, orzekające w punkcie 2 (drugim) o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko M.J. w okresie od 1 kwietnia 2020 r. do 30 kwietnia 2020 r. nie znajduje oparcia przy zastosowaniu instytucji zmiany lub uchylenia decyzji w sprawie świadczenia, przewidzianej w art. 27 ust. 1 ppwd. Kwestia nienależnie pobranego, czyli skonsumowanego prawa do świadczenia wychowawczego, na dziecko M.J., stanowi odrębną sprawę.
Wobec powyższego, zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 ppwd nie zasługiwał na uwzględnienie. Trafnie Sąd I instancji uznał, że okoliczności towarzyszące spóźnieniu z jakim skarżąca dokonała rejestracji w Urzędzie Pracy mogą stanowić przedmiot rozważań organu administracji w postępowaniu o uznanie świadczeń za nienależnie pobrane. W tym postępowaniu ocenie organu administracji podlegać będą wskazywane przez skarżącą okoliczności i dowody, przy uwzględnieniu orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, zgodnie z którym można powoływać się na siłę wyższą, jeżeli niezgodność z obowiązkami prawnymi wynika z okoliczności nadzwyczajnych i niemożliwych do przewidzenia oraz pozostających poza kontrolą, których skutków nie można było uniknąć pomimo zachowania należytej staranności (wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 13.7.1995 r. C-391/93, Perrotta, EU:C:1995:240).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.