I OSK 1210/23

I OSK 1210/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Dariusz Chaciński
Elżbieta Kremer /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1892/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-17
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer (sprawozdawca) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1892/22 w sprawie ze skarg Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, T. Z., M. G. i G. Ś. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 14 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestników postępowania T. Z., M. G. i G. Ś. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1892/22 po rozpoznaniu sprawy ze skarg Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz T.Z., M.G. i G.S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 14 lipca 2022 r. nr DO-IV.7613.51.2019.AD w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego oddalił skargi.
Zaskarżoną decyzją nr DO-IV.7613.51.2019.AD z dnia 14 lipca 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii, po ponownym rozpatrzeniu sprawy uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 27 kwietnia 2010 r. nr BO4i-787-R1-529/06 i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia 14 marca 1956 r. nr SWS.II.2/18/53 o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w G., zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego [...] tom IV wykaz [...], ozn. jako parcela nr [...]/69 o pow. 1558m², stanowiącej własność J.S.
Od zaskarżonego wyroku skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej.
W skardze kasacyjnej zarzucono:
I) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że Minister Rozwoju i Technologii zasadnie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 27 kwietnia 2010 r. i umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, podczas gdy uchylając swoją decyzję z dnia 27 kwietnia 2010 r. Minister w istocie niezasadnie orzekł w sprawie przez wydanie decyzji merytorycznej, będącej wynikiem rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie postępowanie wywołane wniesieniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stało się bezprzedmiotowe z mocy prawa z uwagi na zmianę stanu prawnego sprawy, w związku z czym Minister pozbawiony został kompetencji do wydania jakiejkolwiek decyzji merytorycznej;
b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., polegające na pominięciu przez Sąd I instancji, że organ nadzoru powinien umorzyć postępowanie wszczęte na skutek wniesienia przez T.Z. i K.S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 27 kwietnia 2010 r., bowiem tylko postępowanie zainicjowane ww. wnioskiem stało się bezprzedmiotowe z mocy prawa na skutek zmiany stanu prawnego sprawy;
c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a., polegające na bezzasadnym pominięciu przez Sąd I instancji, że Minister Rozwoju i Technologii niewłaściwie zastosował przepis art. 158 § 3 k.p.a. w sprawie pozostającej w toku, podczas gdy ww. przepis nie znajduje zastosowania do spraw obecnie rozpatrywanych, albowiem może stanowić jedynie podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli wniosek złożony został po jego wejściu w życie, tj. po dniu 16 września 2021 r.;
II) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 2 Konstytucji RP polegające na przyjęciu przez Sąd I Instancji, że uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 27 kwietnia 2010 r. oraz umorzenie w całości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia 14 marca 1956 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w G., zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego [...] tom IV wykaz [...], oznaczonej jako parcela nr [...]/69, o pow. 1558m2 stanowiącej własność J.S., nie doprowadziło do naruszenia wyrażonej w ww. przepisie podstawowej zasady porządku prawnego lex retro non agit określającej, iż prawo nie powinno być stosowane wstecznie, tj. do zdarzeń (decyzji), które miały miejsce przed jego wejściem w życie.
Wobec powyższego wniesiono o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 14 lipca 2022 r. i jej uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.;
2) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w tym zakresie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.;
3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, 4. zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Przed odniesieniem się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że w dniu 14 maja 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny oprócz niniejszej sprawy, tj. I OSK 1210/23 rozpoznał również praktycznie tożsamą sprawę I OSK 2376/23. W sprawie I OSK 2376/23 rozpoznane zostały dwie skargi kasacyjne: skarga kasacyjna Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz skarga kasacyjna T.Z., M.G. i G.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA 1891/22, którym oddalone zostały skargi Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz T.Z., M.G. i G.S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 14 lipca 2022 r. nr DO-IV.7613.52.2019.AD w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego. Minister zaskarżoną decyzją nr DO-IV.7613.52.2019.AD z dnia 14 lipca 2022 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 27 kwietnia 2010 r. nr BO4i-787-R2-529/06 i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia 19 marca 1956 r. nr SAA.II.2/18/53 o odszkodowaniu za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w G., zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego [...] tom IV wykaz [...], ozn. jako parcela nr [...]/69 o pow. 1558m² stanowiącej własność J.S. W obu sprawach, tj. w rozpoznawanej obecnie sprawie I OSK 1210/23 jak i w sprawie I OSK 2376/23 zaskarżone decyzje zostały wydane w związku z wejściem w życie, z dniem 16 września 2021 r., przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491; dalej: "nowelizacja k.p.a."). W obu sprawach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z dnia 17 stycznia 2023 r. oddalił skargi wniesione przez: Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz T.Z., M.G. i G.S. Zarówno uzasadniania obu zaskarżonych decyzji, jak i treść wniesionych skarg jak również uzasadniania wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego są praktycznie tożsame. Tożsame są również zarzuty skarg kasacyjnych wniesionych w obu sprawach przez Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Natomiast w sprawie, tj. I OSK 2376/23 wniesiona jeszcze została druga skarga kasacyjna T.Z., M.G. i G.S., natomiast w obecnie rozpoznawanej sprawie I OSK 1210/23 druga skarga kasacyjna nie została wniesiona. Stąd też uzasadniania wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w obu sprawach w części dotyczącej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...]mają tożsamy charakter.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez Prezydenta Miasta [...], Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza że zarzuty te są niezasadne. Zarzuty te dotyczą dwóch zagadnień: pierwsze zagadnienie to uznanie przez Sąd I instancji, że Minister w zaskarżonej decyzji zasadnie uchylił swoją wcześniejszą decyzję i umorzył w całości postępowanie w sprawie, podczas gdy powinien umorzyć tylko postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tego dotyczą zarzuty w pkt I lit. a i lit. b i pkt II), drugie zagadnienie związane jest z niewłaściwym zastosowaniem art. 158 § 3 k.p.a. do sprawy pozostającej w toku.
Odnosząc się do pierwszego ze wskazanych zagadnień to zauważyć należy, że sformułowane zarzuty mają zmierzać do osiągnięcia stanu prawnego polegającego na zachowaniu w obrocie prawnym decyzji z dnia 27 kwietnia 2010 r. nr BO4i-787-R2-530/06 o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 14 sierpnia 1956 r. o wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Umorzenie bowiem postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spowodowałoby, że decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia stałaby się ostateczna. Dla zweryfikowania prawidłowości powyższych zarzutów należałoby się zastanowić, czy zarzuty te byłyby podnoszone w sytuacji gdyby decyzją z dnia 27 kwietnia 2010 r. stwierdzono nieważność orzeczenia z dnia 14 sierpnia 1956 r. o wywłaszczeniu, czy wówczas skarżący kasacyjnie również dążyłby do zachowania w obrocie prawnym tej decyzji. Powyższa uwaga ma celu dodatkowe zwrócenie uwagi na treść art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. W myśl art. 2 ust. 2 ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Z treści powołanego art. 2 ust. 2 wynika, że umarza się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, niezakończone decyzją ostateczną, te dwa sformułowania wskazują, że przedmiotem umorzenia jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, na każdym etapie tego postępowania, sprawa w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji trwa do czasu dopóki decyzja wydana w tej sprawie nie stanie się ostateczna. Rozwiązanie przyjęte w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w kontekście pozostałych rozwiązań przyjętych w tej ustawie, ma na celu utrzymanie dotychczasowego stanu prawnego ukształtowanego decyzją, co do której przez okres trzydziestu lat nie było wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, a wszczęcie postępowania nadzorczego nastąpiło dopiero po upływie tego okresu czasu. Stąd też przedmiotem umorzenia jest sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie postępowanie odwoławcze, czy też postępowanie z wniosku o ponowne rozpoznanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Artykuł 2 ust. 2 ustawy nowelizującej wprowadza szczególne rozwiązanie stanowiące nową szczególną podstawę umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, aby możliwe było umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, konieczne jest uchylenie nieostatecznej decyzji wydanej przez pierwszoinstancyjny organ nadzoru. Stąd też stanowisko skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym umorzone powinno zostać tylko postępowanie w sprawie z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a w obrocie prawnym powinna pozostać wydana przez organ nadzoru decyzja, tj. decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 27 kwietnia 2010 r. jest nietrafne. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że takie stanowisko skarżącego kasacyjnie jest nie do przyjęcia i z innych powodów, mianowicie w przypadku gdyby pierwszoinstanycjny organ nadzoru wydał decyzję stwierdzającą nieważność decyzji, a umorzone zostałoby tylko postępowanie z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, czy też postępowanie odwoławcze, w obrocie prawnym pozostawałaby decyzja organu nadzoru, co do której wyłączona byłaby merytoryczna jej kontrola zarówno instancyjna jak i sądowa. W takich okolicznościach stan prawny ukształtowany ostateczną decyzją wydaną ponad trzydzieści lat temu, uległby zmianie w wyniku stwierdzenia nieważności tej decyzji, a dokonana w trybie nadzwyczajnym zmiana stanu prawnego ukształtowanego i niekwestionowanego przez okres ponad trzydziestu lat wyłączona zostałby spod jakiejkolwiek kontroli merytorycznej i to również wówczas gdy w sprawie występowały różne strony o sprzecznych interesach. Tym samym skutki stanowiska proponowanego przez skarżącego kasacyjnie powodują, że stanowisko to jest nie do przyjęcia, albowiem prowadzi do dalej idącego naruszenia prawa.
Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej należy ocenić jako niezasadne, prawidłowe jest bowiem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowi podstawę prawną umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, stąd też aby możliwe było umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji konieczne jest uchylenie nieostatecznej decyzji organu nadzoru, wówczas bowiem można umorzyć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Drugie zagadnienie podnoszone w skardze kasacyjnej związane jest z niewłaściwym zastosowaniem art. 158 § 3 k.p.a. w niniejszej sprawie, a więc do sprawy pozostającej w toku (pkt I lit. c zarzutów skargi kasacyjnej). Odnosząc się do powyższego zagadnienia, stwierdzić należy, że zasadnie skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na nieprawidłowo podaną przez Ministra podstawę prawną zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania. Okoliczność ta była przedmiotem rozważań w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. W sprawie niesporne jest, że wniosek inicjujący postępowanie nieważnościowe bezspornie został złożony przed nowelizacją k.p.a., a w dacie jej wejścia w życie (16 września 2021 r.) postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżących nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Zgodnie zatem z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Przy czym w tym celu konieczne jest wydanie decyzji o umorzeniu o charakterze deklaratoryjnym. Co prawda organ nie powołał jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, lecz art. 158 § 3 k.p.a., jednakże nie ma to wpływu na wynik sprawy. Ostatnio przywołany przepis nie może stanowić podstawy, bowiem odnosi się on do postępowań, które nie były w toku w dacie wejścia nowelizacji, lecz będą wszczynane po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Nakazuje on podjęcie postanowienia o odmowie wszczęcie postępowania, ale wobec przyszłych postępowań. Tymczasem tutaj postępowanie toczy się od 2006 r. i właściwym przepisem jest norma intertemporalna zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nakazująca wprost umorzenie niezakończonego decyzją ostateczną postępowania nieważnościowego, które zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia. W niniejszej sprawie fakt wiedzy byłego właściciela o wydaniu decyzji z dnia 14 marca 1956 r. wynika z pisma z dnia 11 maja 1958 r. Zatem termin 30 lat upłynął najpóźniej z dniem 10 maja 1988 r.
Mając na uwadze, że mimo powołania przez organ art. 158 § 3 k.p.a. w sprawie została wydana decyzja o umorzeniu postępowaniu (a nie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania) przy zachowaniu przesłanek określonych w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, a więc w oparciu o podstawę prawną obowiązującą w systemie prawa, naruszenie to w okolicznościach tej sprawy nie miało wpływu na wynik sprawy, a tym bardziej istotnego wpływu na wynik sprawy, tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
W konkluzji stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej są niezasadne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Natomiast przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. akt K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W razie uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie art. 145a K.p.a.
Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.