Pełny tekst orzeczenia I OSK 1199/23

I OSK 1199/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1378/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-12-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 156 ust. 3 i 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1378/22 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 kwietnia 2022 r. nr 117/O/2022 w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1378/22 oddalił skargę A.A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 12 kwietnia 2022 r. nr 117/O/2022 w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji
I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej, polegające na błędnym przyjęciu, że w postępowaniu administracyjnym organy nie naruszyły art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i prawidłowo ustaliły, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami i mógł stanowić dowód w sprawie na okoliczność ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości, mimo że w postępowaniu administracyjnym organy obu instancji dopuściły się licznych naruszeń przepisów postępowania, polegających na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, braku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, dokonaniu w decyzji ustaleń pozostających w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym i błędnej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, który został sporządzony w sposób wadliwy, nierzetelny i naruszający obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności:
a. art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555) powoływanego dalej jako "rozporządzenie", przez:
- przyjęcie do porównania działek niebędących działkami podobnymi do wycenianej, a mianowicie pochodzących z rynków słabo rozwiniętych, nieporównywalnych do rynku x., to jest z niewielkich miejscowości zamieszkałych przez zaledwie kilkuset mieszkańców niebędących nawet siedzibami gmin (w odróżnieniu od X.), które nie są urbanistycznie porównywalne do X. z 1994 r. (rok wywłaszczenia);
- brak niezbędnych opisów charakteryzujących cechy poszczególnych przyjętych do wyceny działek, co wskazywałoby na ich podobieństwo do wycenianej i jednocześnie pozwalałoby na weryfikację zasadności uznania przez biegłego, że przyjęte do wyceny działki są podobne do wycenianej w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu, w tym również brak niezbędnych informacji ze względu na objęcie przez biegłego niezbędnych danych przepisami o ochronie danych osobowych;
b. art. 151 ust. 1 u.g.n. przez oparcie wyceny na cenach transakcyjnych, które nie są cenami rynkowymi, to jest transakcjach, które nie zostały dokonane w warunkach pozwalających na sprostanie wymogom określonym w art. 151 ust. 1 u.g.n., czego potwierdzeniem jest chociażby okoliczność przyjęcia do wyceny transakcji, które cechują się jednakowymi/identycznymi cenami niezależnie od cech indywidualnych nieruchomości (wszystkie transakcje nieruchomościami drogowymi w tej samej miejscowości mają identycznie ustalone ceny) co sugeruje, że ceny transakcji porównawczych nie zostały ustalone w drodze negocjacji przez podmioty nieznajdujące się w sytuacji przymusowej (ceny przyjęto z operatów sporządzonych przez Starostę Powiatowego, który był stroną praktycznie wszystkich transakcji przyjętych do porównania), a przyjęcie takich transakcji dokonanych po identycznych cenach powinno w sposób oczywisty wzbudzić wątpliwości organów i sądu;
c. art. 134 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 153 ust. 1 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia przez przyjęcie do porównania prawie w całości transakcji działkami drogowymi dokonanymi wyłącznie przez jeden podmiot, to jest Starostę Powiatowego, który jest stroną 16 z 17 transakcji nieruchomościami drogowymi przyjętymi do porównania, co powoduje że ustalona wartość nieruchomości wywłaszczonej nie odzwierciedla wartości rynkowej z uwagi na oparcie się na transakcjach dokonywanych prawie wyłącznie przez jeden podmiot, mimo że z wyjaśnień biegłego wynika, iż występowały na rynku również inne transakcje nieruchomościami drogowymi na rynku regionalnym, o które biegły mógł poszerzyć analizę (czego nie uczynił), co sugeruje, że głównym kryterium doboru transakcji porównawczych przez biegłego była cena sprzedaży;
d. art. 134 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 153 ust. 1 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 w związku z § 36 ust. 2 rozporządzenia przez zaniechanie dokonania analizy rynku regionalnego i przyjęcie do wyceny wyłącznie transakcji porównawczych z rynku lokalnego, mimo że na rynku lokalnym odnotowano łącznie tylko 17 transakcji nieruchomościami drogowymi, z czego 16 transakcji dokonanych zostało przez ten sam podmiot, co powoduje że ustalona wartość nieruchomości wywłaszczonej nie odzwierciedla wartości rynkowej;
e. art. 134 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 4 pkt 17 u.g.n. w związku z art. 130 ust. 1 u.g.n. przez błędne ustalenie stanu zagospodarowania otoczenia i sąsiedztwa działki wycenianej według stanu z daty wywłaszczenia (decyzji o podziale);
f. art. 175 ust. 1 u.g.n. przez nieuwzględnienie w wycenie transakcji podobnej do wycenianej działki drogowej nr [1] (krzyżującej się z działką wywłaszczaną) sprzedanej przez stronę Gminie X. w maju 2018 r.
- co skutkowało oparciem rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym sporządzonym w sposób nierzetelny, który z uwagi na jego wadliwości nie mógł stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną działkę;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. w związku z art. 84 K.p.a. w związku z art. 130 ust. 2 u.g.n. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej, polegające na błędnym przyjęciu, że w postępowaniu administracyjnym organy nie naruszyły art. 7 i art. 77 w związku z art 84 K.p.a. w związku z art. 130 ust. 2 u.g.n., mimo że sporządzony w sprawie operat dotknięty był wadami uniemożliwiającymi oparcie na nim rozstrzygnięcia w sprawie, a biegły nie odniósł się rzeczowo do zarzutów do operatu podniesionych przez stronę, mających wpływ na ocenę jego prawidłowości, i wobec tego zachodziły uzasadnione podstawy do zasięgnięcia opinii innego biegłego na okoliczność ustalenia wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej, i nie było podstaw do przerzucenia na stronę obowiązku prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości wywłaszczonej;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1-3 K.p.a. w związku z art. 79a i art. 81 K.p.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej, polegające na błędnym przyjęciu, że w postępowaniu administracyjnym organy nie naruszyły art. 10 § 1-3 K.p.a. w związku z art. 79a i art. 81 K.p.a., mimo że skarżąca została pozbawiona możliwości czynnego udziału w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym materiału dowodowego zebranego w toku postępowania odwoławczego, a w szczególności pism rzeczoznawcy majątkowego B.B. z 21 lutego 2022 r. i z 3 marca 2022 r., w których potwierdził on aktualność operatu sporządzonego przed organem I instancji, przedkładając analizę braku zmian uwarunkowań prawnych lub istotnych czynników, oraz miał odnieść się do zarzutów strony z odwołania wskutek:
- wprowadzenia strony w błąd przez organ odwoławczy w piśmie organu z 8 marca 2022 r. przez poinformowanie strony o możliwości przedłożenia operatu szacunkowego z którego będzie wynikać wartość inna niż określona w operacie z października 2021 r., który jak się okazało nigdy nie został sporządzony w sprawie (co organ odwoławczy dopiero wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - str. 2);
- nieudzielania odpowiedzi i niewyznaczenia stronie dodatkowego terminu na wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów, mimo wniosku strony z 5 kwietnia 2022 r. w którym wskazała, że nie otrzymała operatu szacunkowego z października 2021 r. i zawnioskowała o jego doręczenie i ponowne wyznaczenie terminu do przedstawienia stosownych dowodów,
co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem powinno skutkować brakiem możliwości oparcia rozstrzygnięcia na materiale dowodowym zebranym w toku postępowania odwoławczego, ponieważ organ ze swojej winy uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do niego;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:
1. art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. w związku z art. 81 K.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym, mimo że upłynął okres 12 miesięcy od jego sporządzenia i operat stracił ważność, a potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego wraz z analizą braku zmian uwarunkowań prawnych lub istotnych czynników, przedłożone przez rzeczoznawcę majątkowego w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 156 ust. 4 u.g.n., nie mogło zostać wykorzystane jako dowód z uwagi na uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do tego materiału (to zagadnienie opisano w zarzucie I.3);
2. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez zaniechanie ustalenia odszkodowania odpowiadającego wartości wywłaszczonej nieruchomości.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zasadności.
W odpowiedzi, Wójt Gminy X. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, złożył wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na zagadnieniach, które stanowiły zasadniczy przedmiot sporu również przez Sądem I instancji i w postępowaniu administracyjnym, a mianowicie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego B.B. określającego wartość nieruchomości na kwotę 6 552 zł oraz przyjęcia przez organy, że operat odpowiada prawu i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za przejętą przez gminę nieruchomość na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ostrołęce z 27 października 1994 r. nr G.I.7415/211/94, wydanej na wniosek A.A., którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości X., gmina X., oznaczonej przed podziałem jako działka nr [2]. W wyniku podziału została wydzielona m.in. działka nr ew. [3] o pow. 0,03 ha przeznaczona w planie miejscowym pod budowę ulicy. Działka ta przeszła na własność Gminy X. z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, to jest z dniem 15 listopada 1994 r.
Z niespornego stanu sprawy wynika, że Starosta Ostrołęcki decyzją z 29 listopada 2021 r. nr GBN.683.3.3.2011, rozpoznając sprawę po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 830/17, którym oddalono skargę kasacyjną A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2016 r. sygn. akt. I SA/Wa 1354/16, ustalił na rzecz A.A. odszkodowania w wysokości 6 522,00 zł za ww. działkę gruntu nr ew. [3] o powierzchni 0,03 ha, położoną w miejscowości X. W decyzji Starosta zobowiązał gminę do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania A.A., decyzją z 12 kwietnia 2022 r. nr 117/O/2022 utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając opisanym na wstępie wyrokiem skargę A.A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 12 kwietnia 2022 r., podkreślił, że – na mocy art. 153 P.p.s.a. - jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu NSA z 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 830/17, którym oddalono skargę kasacyjną skarżącej od wyroku tutejszego Sądu z 10 października 2016 r. sygn. I SA/Wa 1354/16. We wskazanym wyroku NSA podzielił ocenę prawną Sądu Wojewódzkiego co do wykładni przepisu § 36 ust. 4 oraz § 36 ust. 2 w związku z § 36 ust. 4 (w zakresie terminu "rynek lokalny") rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. wprowadzającego zasadę związania oceną prawną, co należy potraktować jako przyjęcie przez skarżącą kasacyjnie, że organy administracyjne rozpoznając ponownie sprawę odszkodowania nie pominęły oceny prawnej zawartej w powołanym wyroku NSA z 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 830/17, podobnie jak Sąd I instancji orzekając ponownie w sprawie nie pominął tej oceny.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 P.p.s.a., czyli na obrazie prawa materialnego oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania, z uwagi jednak na ścisłe w tym przypadku powiązanie ze sobą obu rodzajów ww. zarzutów, celowe było łączne odniesienie się do nich.
Przede wszystkim należy wskazać, że nie były zasadne zarzuty oparte na istotnym naruszeniu: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z prawem i mógł stanowić dowód będący podstawą ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości pomimo przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania działek niebędących działkami podobnymi do działki wycenianej, braku opisów charakteryzujących działki przyjęte do wyceny jako materiał porównawczy, oparcia wyceny na cenach, które nie są cenami rynkowymi, gdyż transakcje te miały identyczne ceny nieruchomości, a także dokonywane były przez jeden podmiot, tj. Starostę, zaniechania dokonania analizy rynku regionalnego, błędne ustalenie stanu zagospodarowania sąsiedztwa działki i nieuwzględnienie w wycenie ceny sprzedaży działki podobnej do wycenianej zbytej przez skarżącą przez skarżącą na rzecz Gminy X. w maju 2018 r.
Obligatoryjnym i jedynym dokumentem służącym ustaleniu wartości nieruchomości jest opinia o wartości nieruchomości, sporządzona na piśmie przez rzeczoznawcę majątkowego, w postaci operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Zważywszy, że w sprawie sporządzono taki operat, nie można czynić skutecznie zarzutu, że organy nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje utrwalone stanowisko, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego stanowi dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a., co umożliwia jego weryfikację stosownie do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Równocześnie, operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (art. 174 i n. u.g.n.), która, zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., jest uprawniona do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (wyrok NSA z 9 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1563/22, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego dowód taki nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu, bądź nie, przez organ administracji publicznej lub sąd. Ani organ prowadzący postępowanie, ani sąd nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi posiadanymi przez biegłego.
Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że podniesione przez skarżącą zarzuty, zarówno na etapie postępowania przed Sądem I instancji, jak i powielone w skardze kasacyjnej, zmierzają do nieuprawnionej ingerencji w wiedzę specjalistyczną, ponad kwestionowanie, przyjętej za podstawę ustaleń faktycznych, oceny dowodów, w niniejszej sprawie - operatu szacunkowego. Zarzuty te określają szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy, które to zarzuty nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (tak m.in. w wyrokach NSA z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1448/16, czy z 11 września 2025 r. sygn. akt I OSK 1747/22).
Odnosząc się do wskazanych w treści skargi kasacyjnej okoliczności w zakresie ewentualnych błędów w operacie szacunkowym, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy w myśl art. 154 ust. 1 u.g.n. Wybór ten, dokonywany przez rzeczoznawcę nie oznacza dowolności. Ponadto, rzeczoznawca majątkowy związany jest w tym zakresie przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ingerencja organu ogranicza się zatem do oceny operatu szacunkowego, gdyż podmiotem umocowanym do jego sporządzenia jest jedynie biegły rzeczoznawca. W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu szacunkowego i uznania, że wnioski zawarte w operacie są logiczne, spójne i kompletne, organ nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń w nim zawartych. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Ustosunkowując się do kwestionowania doboru nieruchomości podobnych, wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, to rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania zgodnie z obowiązującym w dacie sporządzania operatu szacunkowego § 4 ust. 1 rozporządzenia. Definicję nieruchomości podobnej zawiera art. 4 pkt 16 u.g.n., który stanowi, że przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Porównywalność nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., nie oznacza więc identyczności parametrów, tylko wspólność istotnych cech rynkowych mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem związek polegający na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie natomiast, które cechy nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale również posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływających na wartość nieruchomości (tak NSA w wyroku z 11 kwietnia 2024 r. sygn. I OSK 370/21, czy w wyroku z 12 listopada 2025 r. sygn. akt I OSK 2940/23). Skoro biegły dokonuje doboru nieruchomości stanowiących podstawię wyceny, kierując się definicją nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n., to nie można oczekiwać od organu, czy sądu, weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego konkretnych nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa). Jest to bowiem czynność stricte specjalistyczna, wymagająca wiedzy fachowej, i o ile jej wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, jest ona procesowo nieweryfikowalna.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika ponadto, że rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości z zastosowaniem § 36 ust. 4 i ust. 6 pkt 2 rozporządzenia (cel przejęcia – wywłaszczenia nieruchomości był tożsamy z celem przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy X., wsi X., zatwierdzonym Uchwalą Nr [...] Rady Gminy w X. z dnia [...] 1993 r.; Dz. Urz. Woj. Ostrołęckiego Nr [...], poz. [...] z [...] r.), według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, tj. na dzień 27 października 1994 r., w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Na potrzeby wyceny rzeczoznawca majątkowy poddał analizie transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi publiczne, zawarte na rynku lokalnym terenu powiatu ostrołęckiego w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę, tj. od stycznia 2019 r. do grudnia 2020 r., zaznaczając, że nieruchomości te stanowiły przedmiot prawa własności i zostały sprzedane na wolnym rynku przez osoby fizyczne na rzecz jednostki samorządu. Z rynku nieruchomości do dalszej analizy wyselekcjonowano 17 transakcji (tabela nr 2 operatu szacunkowego) najbardziej podobnych do przedmiotu wyceny. Odrzucone zostały transakcje rażąco niskie lub wysokie w stosunku do pozostałych odnotowanych cen transakcyjnych.
Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, nie było podstaw do wyłączenia transakcji nieruchomościami ani z powodu dokonania ich przez Powiat Ostrołęcki, ani z powodu przyjętej tożsamej ceny sprzedaży w odniesieniu do badanych transakcji. Skoro ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży tego rodzaju gruntów między osobami fizycznymi (osobami prawnymi) a gminą lub Skarbem Państwa, to tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151 ust. 1 u.g.n. W orzecznictwie podnosi się wręcz, że bezpodstawne jest twierdzenie, że cena uzyskana w następstwie cywilnoprawnej notarialnej umowy sprzedaży nieruchomości przeznaczonej lub zajętej pod drogę nie spełniała kryteriów przewidzianych w art. 151 ust. 1 u.g.n. Słusznie więc Sąd I instancji uznał, że nie ma podstaw do twierdzenia że cena uzyskana w następstwie notarialnej umowy sprzedaży nieruchomości przeznaczonej pod drogę między osobą fizyczną a Powiatem Ostrołęckim nie jest ceną rynkową i nie odpowiada wymogom art. 151 ust. 1 u.g.n. Nie było również podstaw do sięgania po transakcje z rynku regionalnego. Jeżeli na terenie rynku lokalnego występuje dostateczna liczba transakcji i nie budzą one wątpliwości, to brak jest podstaw do rozszerzenia obszaru analizowanego na rynek regionalny – tak jak tego oczekuje skarżąca.
Słuszna była więc ocena Sądu I instancji, że wybór podejścia i metody szacowania nieruchomości został prawidłowo uzasadniony. Rzeczoznawca uwzględnił, że na rynku lokalnym odnotowano w okresie 2 lat poprzedzających dokonanie wyceny kilkanaście transakcji nieruchomościami podobnymi przeznaczonymi lub nabywanymi pod drogi publiczne na obszarach wiejskich powiatu ostrołęckiego (pkt. 8.3 operatu – s. 17). Do bezpośrednich porównań rzeczoznawca uwzględnił rynek transakcyjny powiatu ostrołęckiego, a zatem rynek lokalny (najbliższy położenia wycenianej działki, na którym odnotowano wystarczającą liczbę transakcji). Do porównania przyjął transakcje sprzedaży nieruchomości gruntownych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi publiczne, stanowiące przedmiot prawa własności, sprzedane na wolnym rynku przez osoby fizyczne na rzecz jednostek samorządowych, najbardziej podobne do przedmiotu wyceny. Przy czym odrzucił transakcje rażąco niskie lub wysokie w stosunku do pozostałych odnotowanych cen transakcyjnych. Rzeczoznawca zbadał wybrane transakcje nieruchomościami drogowymi i dokonał analizy rynku przy uwzględnieniu i zastosowaniu różnicujących je cech rynkowych i współczynników korygujących. W konsekwencji rzeczoznawca ustalił wartość 1 m2 gruntu na kwotę 21,74 zł, zaś wartość wycenianej działki na kwotę 6 522 zł. Prawidłowo więc wynik ten został zaakceptowany przez organy orzekające w sprawie i Sąd I instancji.
Zasadnie też Sąd I instancji wyjaśnił powód nieuwzględnienia w operacie szacunkowym wartości nieruchomości na podstawie transakcji sprzedaży działki nr [1] z maja 2018 r., opierając się w tym zakresie na wyjaśnieniach rzeczoznawca majątkowego (m. in. pismo z 25 marca 2021 r.) wskazujących, że zaistniał zbyt długi okres od zawarcia umowy (zgodnie z Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Nota Interpretacyjna nr 1 badaniu podlegają transakcje zawarte w okresie nie dłuższym niż 2 lata przed datą sporządzenia operatu) oraz że transakcja została dokonana za rażąco wysoką cenę - 54,20 zł/1 m2 (zgodnie z rozporządzeniem wykluczone jest przyjęcie do wyceny transakcji, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie zapłaty w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości, co oznacza że nie mogła być ona również z tego względu wykorzystania w analizie rynku nieruchomości podobnych).
Jeśli chodzi zaś o zarzucane przyjęcie błędnych ustaleń stanu zagospodarowania nieruchomości i jej sąsiedztwa, to należy wskazać, że w operacie majątkowym został szczegółowo opisany stan zagospodarowania otoczenia i sąsiedztwa działki wycenianej według stanu z daty wydania decyzji podziałowej (co znalazło odzwierciedlenie w pkt 1 i pkt 5, a w szczególności w pkt 5.3 operatu), a kolejno stan ten został uwzględniony w przyjętych przez rzeczoznawcę cechach rynkowych (lokalizacja, przeznaczenie terenów przyległych, sąsiedztwo i otoczenie). Ponadto należy zauważyć, że oprócz tego, że jest to materia zarezerwowana dla rzeczoznawcy majątkowego zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., to skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie stanu zagospodarowania sąsiedztwa nieruchomości przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Twierdzenia skarżącej zawarte w uzasadnieniu skargi i skargi kasacyjnej nie są wystarczające do podważenia ustaleń operatu szacunkowego w tym zakresie.
Kolejno, nie ma racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że konieczne było w sprawie powołanie innego biegłego, skoro organ przeanalizował operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego określający wartość działki nr ew. [3], uznając go za kompletny i zgodny z obowiązującymi przepisami. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że tylko w sytuacji, gdy operat budzi wątpliwości organu, a wątpliwości te nie zostaną wyjaśnione w sposób przekonujący przez rzeczoznawcę, organ może podjąć decyzję o powołaniu kolejnego biegłego lub np. o poddaniu operatu ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie miała miejsca, gdyż wszelkie wątpliwości zgłaszane przez organ, jak również te, które zostały zgłoszone przez skarżącą zostały wyjaśnione.
Nie zostało podważone także stanowisko Sądu I instancji co do zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z akt sprawy strona miała możliwość czynnego uczestniczenia w sprawie i z prawa tego korzystała, o czym świadczą znajdujące się w aktach pisma kierowane do organu, zawierające stanowisko strony (np. z 6 stycznia 2021 r., 8 marca 2021 r., 23 kwietnia 2021 r. 7 maja 2021 r., 22 czerwca 2021 r., 27 września 2021 r., 31 grudnia 2021 r.). Na etapie postępowania odwoławczego skarżąca została poinformowana przez organ pismem z 8 marca 2022 r. o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia w sprawie. W piśmie tym poinformowano również skarżącą, że strona kwestionująca wartość nieruchomości i wartość dowodową operatu może przedstawić własny dowód z opinii biegłego lub opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych. Słusznie też Sąd I instancji uznał, że nie może stanowić naruszenia art. 10 § 1–3 K.p.a. treść pisma z 8 marca 2022 r. zawierającego omyłkę co do daty sporządzenia operatu szacunkowego (październik 2021 r. zamiast grudzień 2020 r.).
Wyjaśnienia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (wyroki NSA: z 6 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2905/14, z 18 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05, z 24 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 4/07, z 23 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1614/06). Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy. Takiej argumentacji skarga kasacyjna nie zawiera.
W przypadku niestwierdzenia naruszenia procedury sporządzenia operatu, i stwierdzeniu, że jego ustalenia są spójne, logiczne i kompletne, brak jest podstaw do zakwestionowania ustaleń zawartych w operacie szacunkowym. Obowiązkiem organów obu instancji było ocenienie, czy operat w kontrolowanej sprawie jest należycie uzasadniony, czy jest kompletny, czy odpowiada przepisom prawa, a także dokonanie oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. Obowiązkiem Sądu I instancji było dokonanie oceny, czy operat trafnie został uznany za prawidłowy przez organy.
W świetle powyższego nie były zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz w związku z art. 4 pkt 16 i 17, art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 i art. 175 ust. 1 u.g.n. oraz w związku z przepisami § 4 ust. 1 i 4, § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia, a także przepisami art. 84 i art. 10 § 1-3 K.p.a. w związku z art. 79a i 81 K.p.a.
Nie podlegały uwzględnieniu również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.
Sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy odpowiada powyższym wymaganiom prawnym. Został on sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B.B. (uprawnienia MPiB nr [...]) w dniu 4 grudnia 2020 r. Aktualność operatu została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego przez umieszczenie w operacie stosownej klauzuli z datą 21 lutego 2022 r. i dołączenie analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Ponadto, niezasadność zarzutu sformułowanego w punkcie I.1.3 skargi kasacyjnej rzutuje na brak zasadności zarzutu prawa materialnego art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. w związku z art. 81 K.p.a.
Nie została więc i z tego powodu podważona ocena Sądu i instancji, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy mógł stanowić dowód w postępowaniu na okoliczność oszacowanej wartości tej nieruchomości, zachowywał on bowiem swą aktualność zarówno na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, jak również na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy, dzięki klauzuli aktualizacyjnej. Ponadto, wskazany operat nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie w celu ustalenia wysokości odszkodowania.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez zaniechanie ustalenia odszkodowania odpowiadającego wartości wywłaszczonej nieruchomości należy zauważyć, że szeroko w tym zakresie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 10 października 2016 r. sygn. akt. I SA/Wa 1354/16, od którego skarga kasacyjna A.A. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 830/17. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że słuszne odszkodowanie za wywłaszczenie, m. in. w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., powinno co do zasady być odszkodowaniem pełnym, czyli odpowiadającym wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości. Sąd zwrócił uwagę równocześnie, że Trybunał Konstytucyjny wskazał, że z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika bezwzględny obowiązek zapłaty odszkodowania pełnego. W powołanym przepisie jest bowiem mowa o "słusznym odszkodowaniu". Odszkodowanie to jest wypłacane kosztem całego społeczeństwa i w określonych warunkach dopuszczalne jest, aby było ono niższe niż wartość rynkowa nieruchomości (por. np. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r. Kp 3/15, punkt 5.2.2 in fine). Konsekwentnie należy przyjąć, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie powinno co do zasady przekraczać wartości rynkowej nieruchomości. W przeciwnym razie może dojść do bezpodstawnego wzbogacenia byłego właściciela kosztem ogółu społeczeństwa, co trudno pogodzić z zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP).
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez Wójta Gminy X., gdyż w tej sprawie w postępowaniu sądowym występuje on w charakterze uczestnika, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.) albo skarżącemu lub organowi (art. 204 P.p.s.a.).