I OSK 1195/23

I OSK 1195/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Mariola Kowalska
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 822/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-21
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii~Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1474
art. 18
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 121
art. 150 ust. 2 i 3, art. 157 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E. D., R. D. i M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 822/19 w sprawie ze skarg E. D., R. D. i M. D. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1) oddala skargi kasacyjne; 2) zasądza od M. D. na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 4.050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 822/19 oddalił skargi R.D., M.D. i E.D. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 18 października 2018 r. nr DLI-VI.4615.57.2018.MZ w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Wojewoda [...] decyzją z dnia 29 marca 2018 r., na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, 4g i 5, art. 18 ust. 1, 1a, 1c, 1e pkt 1, art. 22 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm., dalej: specustawa drogowa), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej: u.g.n.), art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2251, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej: k.p.a.),
W punkcie 1. ustalił odszkodowanie w kwocie 2.476.495 zł na rzecz R.D. i E.D, we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej za utracone prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...]/17 o powierzchni 3,0535ha i nr [...]/18 o powierzchni 0,0153ha, położonej w O., wpisanej do księgi wieczystej nr [...], która została objęta decyzją Wojewody [...]z 24 sierpnia 2017 r. nr 13/2017, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Projekt i budowa drogi ekspresowej [...]na odcinku [...]granica województwa [...] i [...]. Część 1 - Projekt i budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła [...] (z węzłem) do węzła [...] (z węzłem) o długości około 14,7 km-Etap II od kilometra 0+000 do km 6+171", zwaną dalej decyzją ZRID.
W punkcie 2 decyzji Wojewoda ustalił odszkodowanie w kwocie 5.164 zł na rzecz M.D., córki R. i E. za wygasłe ograniczone prawo rzeczowe - służebność gruntową ustanowione na nieruchomości opisanej w pkt 1.
W punkcie 3. ustalone w pkt 1 odszkodowanie na rzecz R.D. i E.D. organ pomniejszył o kwotę 5.164,00 zł za ograniczone prawo rzeczowe na rzecz M.D.
W punkcie 4 ustalił odszkodowanie w kwocie 2.471.331 zł na rzecz Wielkopolskiego Banku Spółdzielczego z siedzibą w Poznaniu z tytułu wygasłych hipotek ustanowionych na nieruchomości opisanej w pkt. 1. Ustalone odszkodowanie zaliczył na spłatę świadczenia głównego wierzytelności wraz z odsetkami.
W punkcie 5 decyzji Wojewoda, ustalone w pkt 1 odszkodowanie na rzecz R.D. i E.D., pomniejszone o wskazaną w pkt. 2 kwotę odszkodowania za wygasłą służebność gruntową, pomniejszył o kwotę 2.471.331 zł za wygasłe hipoteki ustanowione na rzecz Wielkopolskiego Banku Spółdzielczego z siedzibą w Poznaniu.
W punkcie 6 orzekł o niepowiększeniu odszkodowania o kwotę 5% wartości nieruchomości ze względu na jej niewydanie w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.
W punkcie 7 zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w kwocie 2.476.495 zł, w tym na rzecz: - M.D. w kwocie 5.164,00 zł za wygasłe ograniczone prawo rzeczowe; - Wielkopolskiego Banku Spółdzielczego z siedzibą w Poznaniu w kwocie 2.471.331,00 zł za wygasłe hipoteki; jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, ze środków finansowych pozostających w dyspozycji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.
Minister Inwestycji i Rozwoju zaskarżoną decyzją z dnia 18 października 2018 r. po rozpoznaniu jednobrzmiących odwołań R.D., E.D. i M.D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 29 marca 2018 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił jednobrzmiące skargi.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2018 r. zostały wniesione trzy skargi kasacyjne. Skargi kasacyjne wnieśli: E.D., R.D., M.D., wszystkie skargi kasacyjne sporządził ten sam pełnomocnik radca prawny I.W. Wszystkie skargi kasacyjne zawierają tożsame zarzuty, wskazują na naruszenie tych samych przepisów, zawierają tożsame uzasadnienie i tożsame wnioski (jedyna różnica dotyczy skargi kasacyjnej M.D., która zawiera dodatkowy zarzut w pkt 4 lit. c dotyczący naruszenia prawa materialnego, a którego nie ma w pozostałych skargach kasacyjnych, o czym dalej) stąd też, aby trzykrotnie nie powtarzać tej samej treści przedstawiona zostanie skarga kasacyjna wniesiona przez E.D. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy wskazane w art. 174 p.p.s.a., a więc naruszenie przepisów prawa materialnego art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i naruszenie przepisów postępowania art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą w pkt 3 naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił skargę, pomimo iż: organ odwoławczy ani organ I instancji, wyraźnego kwestionowania przez skarżącą operatu szacunkowego, nie przeprowadził dowodu uzupełniającej lub ponownego operatu, czym naruszył zasadę podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, tj. wyczerpującego zbierania i oceny dowodów, a w konsekwencji dokonanie oceny i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego, przy jednoczesnym zaistnieniu daleko idących wątpliwości (które były organom zgłaszane), z uwagi na które organy administracji publicznej powinny z urzędu podjąć wszelkie niezbędne czynności celem wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zaś obciążać skarżącą uchybieniami organów administracyjnych w zakresie przeprowadzenia dowodów oraz przy pominięciu okoliczności, na którą powoływała się skarżąca już w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż skarżąca nie miał możliwości zlecenia kontroperatu, z uwagi na wydanie map geodezyjnych, bez których operat nie mógł zostać sporządzony;
b. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. polegające na tym, że pomimo iż Sąd wprost wskazał, że skarżąca błędnie nie przedłożyła dowodu w postaci kontroperatu ani też opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, to w sposób wadliwy przeprowadził w tym zakresie kontrolę legalności działalności administracji publicznej i oddalił skargę i pominął, że organ odwoławczy ani organ I instancji jako podmioty profesjonalne nie wezwały ani nie poinformowały skarżącej - występującego w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika - wobec zgłaszanych zastrzeżeń w zakresie prawidłowości treści operatu szacunkowego, o konieczności przedłożenia kontroperatu lub opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, co w konsekwencji doprowadziło do obciążenia wyłącznie skarżącą negatywnymi skutkami wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego w zakresie gromadzenia dowodów i ich oceny, pomimo iż to organy administracji publicznej powinny pokierować działaniami proceduralnymi skarżącej lub z urzędu zebrać materiał dowodowy w taki sposób, aby materiał ten został zebrany w sposób wyczerpujący;
c. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił skargę, pomimo że organy administracji publicznej nie zawiesiły postępowania z uwagi na wystąpienia okoliczności uzasadniającej obligatoryjne zawieszenie postępowania - toczące się postępowanie z powództwa o pozbawienie wykonalności tytułu wykonawczego, które w dalszym ciągu toczy się - aktualnie przed Sądem Okręgowym [...]Wydziałem Cywilnym pod sygn. akt: [...], pomimo że jego wynik będzie mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
W pkt 4 naruszenia przepisów prawa materialnego, których uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy:
a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił skargę, pomimo iż zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy wydając swoje decyzje w przedmiotowej sprawie ustaliły wysokość odszkodowanie w sposób sprzeczny z zasadą słuszności – w wysokości znacznie zaniżonej;
b. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 150 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm., dalej u.g.n.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił skargę, pomimo iż organ odwoławczy i organ I instancji oparły swoją decyzję na operacie szacunkowym, w którym wyceniono działkę poprzez przyjęcie w sposób nieuzasadniony jako podstawy wartości odtworzeniowej, nie zaś na podstawie wartości rynkowej, stanowiącej podstawową zasadę wyceny nieruchomości.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Ponadto wniosła o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.
Minister Rozwoju i Technologii wniósł odpowiedź tylko na skargę kasacyjną M.D., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Natomiast Wielkopolski Bank Spółdzielczy z siedzibą w Poznaniu wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną R.D. oraz drugą odpowiedź na skargę kasacyjną M.D. W obu odpowiedziach na skargę kasacyjną wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz Banku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargi kasacyjne w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw.
Ze skarg kasacyjnych wynika, że postawione w nich zarzuty zostały oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należałoby odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, że możliwa jest jego subsumpcja pod odpowiednią normę prawną. Jednak w niniejszej sprawie należało rozważyć w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego bowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi procesową konsekwencję zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego .
W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego sformułowanych w pkt 4 zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, których uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: lit. a art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo, że organy wydając swoje decyzje ustaliły odszkodowanie w sposób sprzeczny z zasadą słuszności; lit. b art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 150 ust. 2 i 3 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, ze Sąd niewłaściwie dokonał kontroli i oddalił skargę, pomimo, ze organy oparły swoje decyzji na operacie szacunkowym w którym wyceniono działkę poprzez przyjęcie wartości odtworzeniowej, nie zaś wartości rynkowej.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są niezasadne.
Powołany art. 21 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z kolei powołany art. 150 ust. 2 i ust. 3 ma następującą treść. Ust. 2 wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu, ust. 3 wartość odtworzeniową określa się dla nieruchomości, które ze względu na rodzaj, obecne użytkowanie lub przeznaczenie nie są lub nie mogą być przedmiotem obrotu rynkowego, a także jeżeli wymagają tego przepisy szczególne. Wobec tak sformułowanych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, należy w pierwszej kolejności wskazać stan prawny, który miała zastosowanie w sprawie a następnie odnieść się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
Podstawę materialnoprawną rozpoznawanej sprawy stanowią: art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, dalej: "specustawa drogowa"), oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.), a także przepisy obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Podkreślić należy, że zakres stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wyznaczony jest charakterem odesłania. W niniejszej sprawie oznacza to, że przy stosowaniu przepisów u.g.n. należy uwzględniać w pierwszej kolejności regulacje zawarte w specustawie drogowej, zaś w zakresie nieuregulowanym w niej, przepisy o gospodarce nieruchomościami, w tym o randze wykonawczej, a kolejno przepisy rozporządzenia dotyczącego wyceny nieruchomości. Przepisy u.g.n. w całości i bez żadnych modyfikacji znajdą zastosowanie do ustalenia i wypłaty odszkodowania wyłącznie w sytuacji, kiedy kwestie te nie zostały uregulowane odmiennie przez przepisy odnoszące się do przejęcia nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego w trybie specustawy drogowej. Zwrócenie uwagi na przepisy specustawy drogowej ma istotne znaczenie, albowiem to właśnie ta ustawa jest podstawą prawną ustalenia odszkodowania. Specustawa drogowa nie reguluje jednak kompleksowo problematyki odszkodowania za przejętą nieruchomość, stąd też odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami. Odesłanie zawarte w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej ma dwie istotne cechy: po pierwsze jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania, a nie wprost, a po drugie jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami (a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami), a więc zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zwrócenie uwagi na treść art. 12 ust. 5 specustawy drogowej i wynikający z niego zakres odesłania jest istotne, jeżeli weźmie się pod uwagę, że specustawa zawiera jeszcze drugie odesłanie w art. 23, który stanowi, że "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami". Odesłanie zawarte w art. 23 specustawy drogowej odsyła do stosowania wprost (a nie odpowiednio) przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (a nie przepisów o gospodarce nieruchomościami). Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalając stan prawny, który powinien mieć zastosowanie dla ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość na podstawie specustawy, nie można pomijać relacji prawnej, jaka zachodzi pomiędzy specustawą drogową a ustawą o gospodarce nieruchomościami, wyznaczonej przez art. 12 ust. 5 specustawy drogowej.
Drugim istotnym zagadnieniem, jakie pojawia się przy określeniu stanu prawnego, który powinien mieć zastosowanie przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie specustawy drogowej, jest kwestia relacji, jaka zachodzi pomiędzy art. 134 ust. 4 u.g.n. a § 36 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia. Powołany art. 134 ust. 4 u.g.n. stanowi, że "Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia". Powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. statuuje "zasadę korzyści", a zasada ta ma charakter ogólny, tak jak ogólny charakter mają zasady wynikające z art. 134 u.g.n., dotyczące podstaw ustalenia odszkodowania. Natomiast § 36 rozporządzenia dotyczy ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, czyli specustawy drogowej. Dla ustalenia relacji miedzy tymi przepisami niezbędne jest odwołanie się do art. 159 u.g.n., w którym zawarta jest delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia, a szczególnie do zakresu tej delegacji, aby móc zbadać, czy nie doszło do przekroczenia zakresu delegacji. Powołany art. 159 u.g.n. stanowi, że Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając: pkt 1 do pkt 7.
Natomiast w zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 150 ust. 2 i ust. 3 u.g.n. podnosząc, że w operacie szacunkowym wyceniono działkę poprzez przyjęcie wartości odtworzeniowej, nie zaś rynkowej. Zarzut ten jest niezasadny, należy bowiem zwrócić uwagę, że będąca przedmiotem ustalenia odszkodowania działka nr 30/17 miała mieszany charakter i zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr X/99/2015 Rady Gminy [...] z dnia 17 listopada 2015 r. przeznaczona była w części (11.080m²) pod drogę ekspresową, w części (17.100m²) pod zabudowę gospodarczą i w części (2.354m²) na cele rolne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolując zaskarżoną decyzje, odniósł się szczegółowo do sporządzonego operatu szacunkowego, wskazując między innymi, że dla określenia wartości rynkowej gruntu biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę porównania parami. Natomiast dla wartość budynku i składników budowlanych określono jako kwotę równą kosztom ich odtworzenia lub zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części składowych. Stąd tez zarzut dotyczący naruszenia art. 150 ust. 2 i ust. 3 u.g.n. należy uznać za niezasadny.
Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez zaakceptowanie określenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, które nie jest słuszne, tj. zaniżone, wskazać należy, że na temat pojęcia "słusznego" odszkodowania w rozumieniu tego przepisu ustawy zasadniczej wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02, Trybunał stwierdził, że "art. 21 ust. 2 Konstytucji uzależnia dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania, co m.in. odróżnia wywłaszczenie od innych ograniczeń praw majątkowych, które nie zawsze wymagają kompensacji. Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Znamienne jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. (...) Wywłaszczenie następuje wszakże na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Racjonalność działania nie pozwala ustawodawcy na dokonywanie wywłaszczenia w taki sposób, który ze względu na deklarowane cele publiczne zagrażałby ich osiągnięciu powodując skutki trudne do udźwignięcia przez budżet państwa. W świetle postanowień Konstytucji pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. Z tego punktu widzenia odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie "słuszne"." Wymaga podkreślenia, że odszkodowanie za wywłaszczenie nie ma nic wspólnego z odszkodowaniem w rozumieniu prawa cywilnego, gdyż pozbawione jest normatywnych atrybutów odszkodowania cywilnoprawnego. Brak jest bowiem elementu ekwiwalentności w rozumieniu cywilnoprawnym, tzn. rekompensującym wyrządzoną wywłaszczeniem szkodę legalną, ponieważ odszkodowanie to nie wynagradza szkody rzeczywistej i utraconych korzyści (art. 361 § 2 k.c.).
Jak sygnalizowano wcześniej w skardze kasacyjnej M.D. w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego sformułowany został dodatkowy zarzut polegający na naruszeniu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji, poprzez oddalenie skargi pomimo, że zarówno organ I jak i II instancji wydając decyzje w przedmiotowej sprawie nie ustalił odszkodowania za wywłaszczenie działki nr [...]/9 której właścicielem jest skarżąca. Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie odszkodowania za wywłaszczone prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...]/17 i [...]/18, która to nieruchomość stanowiła własność we wspólności ustawowej małżonków E.D. i R.D. Natomiast ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie innych nieruchomości, będących własnością innych podmiotów następuje w odrębnych postępowaniach. Stąd też zarzut ten jest niezasadny. Natomiast z urzędu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadome jest, że Wojewoda [...] decyzją z dnia 13 grudnia 2018 r. ustalił odszkodowanie na rzecz M.D. za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną w ewidencji jako działka nr [...]/9.
Mając powyższe na uwadze, w tym sposób i zakres sformułowanych zarzutów, wskazanych przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego są niezasadne.
Natomiast w zarzutach skarg kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w pkt 3 lit. a i lit. b zarzucono naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., a także art. 9 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. albowiem pomimo, że skarżący kwestionował operat szacunkowy, organy nie przeprowadziły dowodu z opinii uzupełniającej lub ponownego operatu, jak również nie wezwały ani nie poinformowały skarżącego o konieczności przedłożenia kontroperatu lub opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców. Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy, że ustalenie odszkodowania jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego ustawodawca w art. 146 ust. 1a u.g.n. powierzył szacowanie wartości nieruchomości rzeczoznawcom majątkowym. Jednocześnie jednak operat szacunkowy jest dowodem w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód (zob. np.: wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1930/11; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15). Z tego względu do oceny operatu szacunkowego ma zastosowanie art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z uwagi na szczególny charakter dowodu jakim jest operat szacunkowy, w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Niezależnie od powyższego, zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne rozpoznające skargi na decyzje tych organów w sprawach dotyczących odszkodowania mają obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Tak więc organ ma obowiązek oceny operatu pod względem formalnym, która obejmuje badanie, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2025 r. sygn. akt I OSK 634/22). Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolując zaskarżoną decyzję w wskazanym zakresie prawidło dokonał kontroli operatu szacunkowego.
Natomiast zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. – merytoryczna ocena prawidłowości operatu należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, ww. przepis nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Natomiast, nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro, w ich ocenie, operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości. Organy administracji nie są również zobligowane do uwzględnienia stanowiska strony skarżącej o weryfikację operatu szacunkowego. Jeśli zaś strona skarżąca ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona jest właśnie na mocy art. 157 u.g.n. Tak więc to na stronę przechodzi wówczas ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. O potrzebie dokonania przez organ zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. ustawy, nie decyduje żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Zatem, jeżeli organ nie ma, jak w niniejszej sprawie, wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego, to nie można mu zarzucać, że naruszył art. 157 ust. 1 u.g.n. nie występując o weryfikację operatu. Skorzystanie z możliwości weryfikacji operatu szacunkowego w trybie określonym w art. 157 u.g.n. zależy wówczas od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Z tych względów niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów wskazanych w pkt 3 lit. a i lit. b skargi kasacyjnej.
W zarzutach skarg kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania w pkt 3 lit. c sformułowano zarzut dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organy nie zawiesiły postępowania z uwagi na toczące się przed Sądem Okręgowym postępowanie z powództwa R.D. i M.D. przeciwko Wielkopolskiemu Bankowi Spółdzielczemu w Poznaniu o pozbawienie tytułu wykonawczego wykonalności. Zarzut ten podnoszony był już w skardze i trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że jest niezasadny wskazując na wydane wówczas orzeczenia sądów powszechnych. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że na wywłaszczonej nieruchomości były ustanowione hipoteki na rzecz Banku, co wynikało z wpisu w księdze wieczystej, a domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych wynikające z art. 3 ust.1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. nie zostało obalone. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1c specustawy drogowej, jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Powyższe wskazuje, że nie zachodziła przesłanka o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniająca zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, stąd tez zarzut ten jest niezasadny.
Mając powyższe na uwadze, zarzuty skarg kasacyjnych są niezasadne i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.
Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postepowania kasacyjnego na rzecz uczestnika z uwagi na brak podstawy prawnej. Stosownie bowiem do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania.
Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w zw. z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA.