I OSK 119/20

I OSK 119/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Iwona Bogucka
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 295/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-07-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 1137
art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 140a
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 155
art. 125 pkt 16, art. 136
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami
Dz.U. 2018 poz 957
art. 14
Ustawa z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 295/19 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2018 r., nr KOC/5283/Ru/18 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 295/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.B. (dalej również: "odwołujący się", "skarżący", "strona skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej również: "SKO", "Kolegium", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z 6 grudnia 2018 r., nr KOC/5283/Ru/18 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 21 czerwca 2013 r. Komendant Stołeczny Policji w Warszawie (dalej również: "Komendant") wystąpił o skierowanie M.B. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z otrzymaniem przez ww. łącznie 26 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
Prezydent m. st. Warszawy (dalej również: "organ I instancji", "Prezydent") decyzją z 29 lipca 2014 r., nr 541, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, dalej: "ustawa", "ustawa zmieniana", "prd") w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155, dalej: "ukp"), orzekł o skierowaniu skarżącego do Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego (dalej: "WORD"), w celu kontrolnego, sprawdzenia kwalifikacji, obejmującego część teoretyczną i praktyczną z zakresu kat. A i B prawa jazdy. Skarżącego pouczono, że zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a prd w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Zdaniem Kolegium, terminem wystarczającym do złożenia egzaminu kontrolnego był termin trzech miesięcy.
Decyzją z 2 lutego 2015 r., nr KOC/4899/Ru/14 SKO utrzymało w mocy powyższą decyzję Prezydenta. Akt ten zaskarżono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 30 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 827/15 oddalił skargę. Następnie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od ww. wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny 5 stycznia 2018 r., I OSK 918/16 oddalił wniesiony środek zaskarżenia.
Pismem z 2 lipca 2018 r., Prezydent zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia mu uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie kat. A prawa jazdy. Organ pouczył o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia stanowiska w sprawie.
Decyzją z 1 sierpnia 2018 r., nr 491 organ I instancji orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kat. A. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 25 kwietnia 2018 r. skarżący zadeklarował przystąpienie do egzaminu kontrolnego do 25 czerwca 2018 r. - wobec braku informacji w tym zakresie, Prezydent orzekł o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący. Wskazał, że akt organu I instancji opierał się na uchylonym art. 114 prd, a także nieobowiązującym już rozporządzeniu rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. z 2012 r., poz. 488, dalej: "rozporządzenie z 25 kwietnia 2012 r.").
Kolegium, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z 6 grudnia 2018 r., nr KOC/5283/Ru/18 utrzymało w mocy akt Prezydenta. W uzasadnieniu powołało się na art. 99 ust. 1 pkt 1 ukp i wskazało, że decyzja o skierowaniu danego kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, z uwagi na uzasadnione zastrzeżenia w tym zakresie, ma charakter związany, co oznacza, że właściwy organ (starosta) nie ma wyboru co do możliwości skierowania, czy odstąpienia od niego w przypadku złożenia wniosku przez właściwego komendanta Policji. W procedowanej sprawie Komendant Stołeczny Policji, w ramach posiadanych uprawnień, wnioskiem z 21 czerwca 2013 r. zwrócił się do Prezydenta o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami, w związku z wielokrotnym naruszaniem przez niego przepisów ruchu drogowego, w okresie od 28 sierpnia 2011 r. do 1 lutego 2012 r. i otrzymaniem w związku z tym 26 punktów karnych. Zdaniem organu odwoławczego, zaistniały wątpliwości co do kwalifikacji kierowcy, a tym samym i przesłanki do skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Decyzją z 29 lipca 2014 r., nr 541, Prezydent orzekł o skierowaniu odwołującego się do WORD w celu kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. SKO powołało się na art. 14 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 957, dalej "ustawa o zmianie", "ustawa zmieniająca z 9 maja 2018 r."), zgodnie z którym do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych, umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq prd w art. 1, w brzmieniu nadanym ww. ustawą, przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 43 ust. 2 pkt 4, art. 44 ust. 3 pkt 2, art. 67 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. c, art. 98, art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. c i pkt 4 oraz ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3, art. 102 ust. 1b, art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2, art. 124 ust. 7, art. 125 pkt 10 lit. g i pkt 16 oraz przepisów rozdziału 14 ustawy zmienianej w art. 2 nie stosuje się. Kolegium wskazało również na art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a prd, który stanowi, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzygnięcie sprawy oparte o art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a prd wymaga ustalenia, czy decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ma walor ostateczności oraz czy skarżący takiemu kontrolnemu badaniu kwalifikacji się poddał i w jakim zakresie. SKO podkreśliło, że decyzja o skierowaniu na sprawdzenie kwalifikacji, wydana w sprawie, ma walor ostateczności (wyrok NSA z 5 stycznia 2018 r., I OSK 918/16). W tej sytuacji obowiązkiem skarżącego było wykonanie obowiązków wynikających z tego rozstrzygnięcia tj. złożenie odpowiedniego egzaminu. Kolegium wskazało też, że art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a prd nie określa terminu na sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, a tym samym nie precyzuje, po jakim czasie od skierowania na egzamin, starosta może zastosować ww. sankcję. Właściwy do orzekania w trybie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy - starosta każdorazowo jest zobowiązany ocenić, czy w okolicznościach konkretnej sprawy można mówić o niewykonaniu przedmiotowego obowiązku, a w konsekwencji spełnienia przesłanek wydać decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Strona zaś powinna obowiązek, który na nią nałożono, wykonać w możliwie najszybszym terminie. SKO podało, że odwołujący się nie przystąpił do egzaminu kontrolnego, jak również w sprawie nie wystąpiły przeszkody uniemożliwiające jego przeprowadzenie. Organ odwoławczy podkreślił, że w decyzji z 29 lipca 2014 r., orzekającej o skierowaniu skarżącego do WORD w celu kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, Prezydent pouczył stronę, że zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. W ocenie Prezydenta, terminem wystarczającym do złożenia egzaminu kontrolnego sprawdzającego kwalifikację kierowcy był termin trzech miesięcy. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji obowiązany był w tej sytuacji do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w kategoriach, w których odwołujący się zaniechał poddania się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje. Zawarte w art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a prd sformułowanie: "starosta wydaje decyzję" wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu. Wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami nie zostało więc pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie. Niewykonanie przez kierowcę nałożonego na niego obowiązku obliguje zatem organ do uruchomienia odrębnego postępowania, niezależnego od wcześniej prowadzonego postępowania w sprawie sprawdzenia kwalifikacji. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że w postępowaniu w sprawie cofnięcia uprawnień czynności sprawdzające ograniczone są tylko do zbadania: czy kierowca został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, czy decyzja taka jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, oraz czy kierowca poddał się takiemu sprawdzeniu kwalifikacji. Ustalenia te są konieczne i wystarczające do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.
Powyższa decyzja SKO została zakwestionowana skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący podniósł, że akt ten wydano z naruszeniem prawa i podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta z 1 sierpnia 2018 r., a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Zarzucił również, że Kolegium pominęło fakt wydania przez organ I instancji decyzji na podstawie uchylonych przepisów prawa, tj. art. 114 prd oraz rozporządzenia z 25 kwietnia 2012 r., oraz że akt organu odwoławczego nie został, jego zdaniem, prawidłowo podpisany przez skład orzekający.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stwierdzając, że decyzje organów obu instancji nie zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa.
Sąd I instancji ocenił stan faktyczny sprawy jako prawidłowo ustalony przez organy i w konsekwencji przyjął ustalenia w tym zakresie, dokonane w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 1 ukp, w przypadku gdy naruszenia przepisów ruchu drogowego popełnione przed dniem określonym w komunikacie, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej, skutkowały przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, a w przypadku kierowców, którzy dopuścili się tych naruszeń w okresie jednego roku od wydania po raz pierwszy prawa jazdy - liczby 20 punktów, stosuje się tryb postępowania oraz skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów. W tym celu Policja może przetwarzać dane zgromadzone w trybie art. 130 prd.
Zauważył również, że z 4 czerwca 2018 r. weszła w życie zmiana ukp, dokonana ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1273, dalej "ustawa z 24 lipca 2015 r."), która w sposób wyraźny (w art. 125 pkt 16 ukp) uchyliła art. 140 i 140 prd z 4 czerwca 2018 r. (art. 18). Również z 4 czerwca 2018 r. weszła w życie nowelizacja dokonana ustawą zmieniającą z 9 maja 2018 r. Z jej przepisów wynika, że "Do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 43 ust. 2 pkt 4, art. 44 ust. 3 pkt 2, art. 67 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. c, art. 98, art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. c i pkt 4 oraz ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3, art. 102 ust. 1b, art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2, art. 124 ust. 7, art. 125 pkt 10 lit. g i pkt 16 oraz przepisów rozdziału 14 ustawy zmienianej w art. 2 nie stosuje się" (art. 14 ust. 1). W ust. 2 przewidziano, że "Minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust. 1. Komunikat ogłasza się w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie". Dalej WSA podał, że stosowny komunikat wydano na stronie internetowej Ministra Cyfryzacji i zgodnie z jego brzmieniem opisywany wyżej termin stanowi 1 października 2018 r. Z powyższego, zdaniem Sądu I instancji wynika, że do dnia wdrożenia wskazywanych rozwiązań technicznych (czyli do 1 października 2018 r.) nie stosuje się m.in. przepisu art. 125 pkt 16 ukp, uchylającego przepis art. 140 i 140a prd. Konsekwencją powyższego jest zaś, że w dacie orzekania przez organ I instancji jak też SKO art. 140 prd mógł mieć zastosowanie i mógł stanowić podstawę prawną decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, pomimo niewdrożenia rozwiązań, o których mowa w art. 14 ust. 2 ustawy zmieniającej.
Sąd meriti wskazał, że w myśl art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a prd (w brzmieniu obowiązującym w dacie popełnienia przez skarżącego naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów tj. na 1 lutego 2012 r.), starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 prd. WSA zgodził się z organami orzekającymi w sprawie, że sformułowanie "starosta wydaje decyzję" (z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy) oznacza, że akt wydawany na podstawie tego przepisu nie został pozostawiony swobodnemu uznaniu organu administracyjnego, lecz ma charakter rozstrzygnięcia związanego - w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie starosta jest zobowiązany wydać decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym. WSA zauważył, że skarżący nie poddał się sprawdzeniu kwalifikacji, na które został skierowany ostateczną decyzją SKO z 2 lutego 2015 r., nr KOC/4899/Ru/14, wydaną w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prd, a więc zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy.
Sąd I instancji, wskazując, że ustawa zawiera jedynie wymóg umieszczenia podpisu na dokumencie decyzji, uznał za bezpodstawny zarzut jej nieprawidłowego podpisania. Ocenił również, że wydane w sprawie decyzje zawierają wszelkie określone prawem elementy, organy w sposób wystarczający wyjaśniły ich motywy, a uzasadnienia spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "kpa").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, kwestionując wyrok WSA w całości. Na podstawie art. 174 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę wyroku: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej: "ppsa") zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 ppsa, poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia się o całość akt sprawy, a także poprzez uzasadnienie wyroku nie odnoszące się do wszystkich zarzutów skargi, co uniemożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia; - art. 134 § 1 ppsa poprzez nierozpoznanie sprawy w aspekcie zgłoszonych zarzutów. Naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: - art. 140 i 140a prd, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu przepisów uchylonych; - art. 107 § 1 kpa, poprzez błędna wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu że ww. przepis dopuszcza podpisywanie decyzji bez wymogu oddzielnego podpisania decyzji pod orzeczeniem i pod jej uzasadnieniem.
Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Jednocześnie złożył wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Zarządzeniem z 15 listopada 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., dalej: "uCOVID-19"), Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ppsa, nie zachodzą. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w środku zaskarżenia podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do podniesionych przez autora środka zaskarżenia zarzutów naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 ppsa, i art. 134 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił je jako bezzasadne.
Art. 141 § 4 ppsa stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 ppsa można naruszyć w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Na przykład, okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 ppsa tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 ppsa). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 ppsa nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego kwestionowania stanowiska sądu co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.
Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 ppsa. Uzasadnienie kwestionowanego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA podejmując zaskarżone orzeczenie. Sam fakt, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu I instancji - nie stanowi skutecznej argumentacji dla uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa.
Podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, nie został skonkretyzowany, skarga kasacyjna ogranicza się do arbitralnie postawionej tezy, że sprawa została rozpoznana "(...) bez oparcia się o całość akt sprawy, a także poprzez uzasadnienie wyroku nie odnoszące się do wszystkich zarzutów skargi, co uniemożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia." Twierdzenia te nie znajdują odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Zarzut braku oparcia się przez Sąd meriti o całość akt sprawy powinien być podnoszony, co do zasady, w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 ppsa. W środku zaskarżenia nie wskazano zaś konkretnie jakie zarzuty skargi nie znalazły odzwierciedlenia w treści uzasadnienia WSA. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, rozpoznaje sprawę w jej całokształcie i pozwala na kontrolę instancyjną.
Z tych samych przyczyn zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa, jest pozbawiony podstaw. Art. 134 § 1 ppsa, określa granice orzekania przez WSA, Sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Już sama treść powyższej normy wskazuje na bezzasadność podniesionego naruszenia. Zdaniem Sądu kasacyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bez wątpienia orzekł w granicach sprawy, dokonując oceny wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, tym samym rozpoznając istotę sprawy.
Sąd kasacyjny nie podziela również wskazanych w środku zaskarżenia zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że obowiązek związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podniesionymi w jej ramach zarzutami oznacza skorelowany z tym obowiązek po stronie wnoszącego skargę kasacyjną precyzyjnego wskazywania regulacji prawnych, których naruszenia doszukuje się w działaniu Sądu I instancji. Zarzut naruszenia określonych przepisów musi być postawiony wyraźnie, z wyszczególnieniem każdej jednostki redakcyjnej przytaczanej normy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny przy braku wskazania naruszenia konkretnego przepisu nie może zgadywać na podstawie argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej intencji strony, zaś przy braku uzasadnienia konkretnego przepisu, nie może domniemywać, w jakim zakresie i dlaczego zdaniem strony doszło do naruszenia tego przepisu. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia art. 140 i art. 140a prd, bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej, której to naruszenie dotyczy. Mimo to, Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się uchwałą pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, rozpoznał ten zarzut. Sąd kasacyjny uznał, że w sposób oczywisty chodziło w tym wypadku o błąd w wykładni prawa materialnego polegający na uznaniu, że art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 140a prd obowiązywały w dacie wydania kwestionowanych aktów administracyjnych.
Wbrew przeciwnym twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, art. 140 i art. 140a prd były elementem obowiązującego porządku prawnego i mogły stanowić podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy tak przez organ I instancji, jak i Kolegium.
Zauważenia wymaga, że z 4 czerwca 2018 r. weszła w życie ukp – w brzmieniu ustalonym ustawą z 24 lipca 2015 r. – która w art. 125 pkt 16 ukp uchyliła normy art. 140 i art. 140a prd z dniem 4 czerwca 2018 r. (art. 18). W tej samej dacie zaczęła obowiązywać w porządku prawnym również nowelizacja dokonana ustawą zmieniającą z 9 maja 2018 r. Art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej z 9 maja 2018 r. wyłączył stosowanie art. 125 pkt 16 ukp, co ustawodawca wyraził poprzez wskazanie, że przepisu art. 125 pkt 16 ukp "nie stosuje się" do czasu wdrożenia określonych rozwiązań. W art. 14 ust. 2 ustawy zmieniającej z 9 maja 2018 r. określono, że Minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust. 1. Komunikat ogłasza się w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie. Ustalenie skutku opisywanego wyłączenia stosowania ww. przepisów wymaga rozważenia charakteru art. 125 pkt 16 ukp. Norma ta jest przepisem II stopnia, zawierającym regulację dotyczącą obowiązywania innego przepisu, a przewidziany w nim skutek polegać miał na uchyleniu art. 140 i art. 140a prd. "Przepisy II stopnia nie regulują zachowań swoich adresatów, nie określają ich skutków, lecz dotyczą obowiązywania i stosowania innych przepisów. Wyłączenie ich stosowania może zatem oddziaływać wyłącznie na sferę obowiązywania i stosowania tych przepisów, do których się odnoszą. Skoro art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi, że do czasu wdrożenia stosownych rozwiązań technicznych, nie stosuje się m.in. art. 125 pkt 16 ukp, a przepis ten uchyla art. 140 i art. 140a prd, to wstrzymanie jego stosowania oznacza, że skutek uchylenia został wyłączony i nie nastąpił. Wyłączenie stosowania art. 125 pkt 16 ukp nastąpiło z dniem 4 czerwca 2018 r., z tą datą przepis ten nie mógł wywrzeć przewidzianego w nim skutku pod postacią utraty mocy art. 140 i art. 140a prd, utrata mocy obowiązującej przez te przepisy została przesunięta w czasie" (vide m. in.: wyrok NSA z 9 lipca 2020 r., I OSK 16/20).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie pogląd powyższy w pełni aprobuje.
Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że komunikatu, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy zmieniającej, na daty orzekania organów obu instancji, nie wydano. Zauważenia jednak wymaga, że komunikat, na który powołał się w uzasadnieniu Sąd meriti – został wydany przez Ministra Cyfryzacji i ogłoszony w odpowiednim Dzienniku Urzędowym Ministra Cyfryzacji, jednakże nastąpiło to na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej z 9 maja 2018 r. Nie jest to więc komunikat dotyczący wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w art. 14 ust. 2 ustawy zmieniającej z 9 maja 2018 r., z którym ustawodawca powiązał stosowanie art. 125 pkt 16 ukp. Pomimo powyższego uchybienia Sądu I instancji, w datach orzekania przez organy administracyjne (1 sierpnia 2018 r. i 6 grudnia 2018 r.), art. 140 prd obowiązywał w porządku prawnym, a więc mógł mieć zastosowanie i stanowić podstawę prawną decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 107 § 1 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa, jednym z elementów konstytutywnych decyzji administracyjnej jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Norma ta nie przesądza w sposób bezwzględny czy podpis powinien być umieszczony już pod treścią samego rozstrzygnięcia, czy dopiero lub także pod jego uzasadnieniem. Jednakże w chronologicznym ujęciu analizowanego przepisu w aspekcie składników decyzji podpis, jako element konieczny, wymieniony jest na przedostatnim miejscu, a więc po rozstrzygnięciu jak i po uzasadnieniu faktycznym i prawnym. Tak przyjęta przez ustawodawcę chronologia składników decyzji administracyjnej przemawia za uznaniem za wystarczającą formy podpisania decyzji wyłącznie pod jej uzasadnieniem, jeżeli decyzja takowe zawiera. Zarzut skargi kasacyjnej stawiający tezę, że niewystarczające jest podpisanie decyzji pod samym uzasadnieniem jest zarzutem dowolnym, oderwanym od treści art. 107 § 1 kpa, a zatem nie może zostać oceniony jako zasadny (vide: wyrok NSA z 5 czerwca 2008 r., I OSK 834/07).
Wadliwości opartej na art. 107 § 1 kpa, przyjętej przez Sąd meriti oceny aktu Kolegium z 6 grudnia 2018 r., skarżący kasacyjnie upatruje w braku odrębnego podpisu składu orzekającego pod rozstrzygnięciem i uzasadnieniem. Sąd kasacyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, że rozstrzygnięcie, jako jeden z obligatoryjnych elementów decyzji, nie wymaga oddzielnego podpisania, w sytuacji złożenia prawidłowych podpisów pod uzasadnieniem wydanego aktu. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że ustawa zawiera jedynie wymóg umieszczenia stosownych podpisów na dokumencie decyzji (art. 107 § 1 pkt 8 kpa). Zauważenia wymaga, że przywołana przez autora skargi kasacyjnej uchwała Sądu Najwyższego z 13 marca 2002 r., III CZP 12/02, dotyczy zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Krakowie postanowieniem z dnia 31 stycznia 2002 r.: "Czy postanowienie co do istoty sprawy wydane na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu nieprocesowym jest orzeczeniem istniejącym w sytuacji, gdy Przewodniczący sporządzając jednocześnie z sentencją uzasadnienie złożył podpis jedynie pod tym uzasadnieniem a nie podpisał sentencji?" – a więc postanowienia wydanego przez sąd powszechny (opartego o przepisy ustawy z dnia z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. z 2021 r., poz. 1805, ze zm., dalej: "kpa"), które nie stanowi decyzji administracyjnej, a więc nie ma żadnego przełożenia na wymogi stosowane w postępowaniu administracyjnym, na podstawie kpa.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.