Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

I OSK 1187/23

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

I OSK 1187/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Przejęcie mienia
Sygn. powiązane
I SA/Wa 334/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-12
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77, art. 80, art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 77 ust. 1 i 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. i B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 334/22 w sprawie ze skargi A. A. i B. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 stycznia 2022 r. nr DN.gn.625.124.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 334/22 oddalił skargę A. A. i B. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 stycznia 2022 r. nr DN.gn.625.124.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. A. i B. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca" w związku z art. 2 oraz art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego w trakcie jego merytorycznego rozpatrywania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 cytowanej ustawy, który to przepis nie powinien znaleźć zastosowania ze względu na jego sprzeczność – w stanie faktycznym i prawnym sprawy – z art. 2 oraz art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom drogę do dochodzenia przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej;
b) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez brak uwzględnienia naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, to jest art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez błędne ustalenie, że od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 15 września 1951 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w miejscowości [A], upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R (Dz. U. Nr 37, poz. 271), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 1948 r.", i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku, według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zmiany wprowadzone w K.p.a. wykraczają daleko poza to, co stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Na skutek nowelizacji, toczące się nieraz od długiego czasu (nawet 20 lat) postępowania administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, zostały nagle umorzone z mocy prawa, a osoby uprawnione straciły możliwość uzyskania prejudykatu do dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym. Obecnie, wnoszący skargę kasacyjną są karani za to, że organy administracji państwowej nie zdołały przez prawie 1,5 roku rozpoznać ostatecznie złożonego wniosku i załatwić sprawy administracyjnej, co jawnie narusza zawartą w Konstytucji RP zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
W opinii wnoszących skargę kasacyjną, art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 a także art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej narusza przede wszystkim konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, gdyż wprowadza obowiązek umarzania z mocy prawa spraw administracyjnych w toku, wszczętych w porządku prawnym, który pozwalał na prowadzenie takich spraw i ich merytoryczne rozpoznanie. Wnoszący skargę kasacyjną nie mieli realnego wpływu na długość postępowania i datę jego zakończenia. Mieli za to prawo oczekiwać, że ich wniosek zostanie merytorycznie rozpatrzony, a rozstrzygnięcie będzie mogło zostać poddane kontroli sądowej.
Umorzenie postępowania na podstawie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej narusza również wywodzące się z zasady ochrony zaufania do państwa i prawa: zasadę ochrony interesów w toku, zasadę lex retro non agit, a także zasadę przyzwoitej legislacji. Wnoszący skargę kasacyjną mieli prawo oczekiwać, że wprowadzane zmiany przepisów prawa będą miały zastosowanie do spraw wszczynanych po wejściu w życie przepisów ustawy nowelizującej, a nie do spraw będących w toku.
Przez wprowadzenie regulacji umarzającej z mocy prawa wszczęte a niezakończone postępowanie, wnoszący skargę kasacyjną zostali w sposób nagły pozbawieni możliwości wynagrodzenia szkody, jakiej doznała w przeszłości ich poprzedniczka prawna, za niezgodne z prawem pozbawienie jej własności nieruchomości.
Umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o pozbawieniu własności na rzecz Skarbu Państwa uniemożliwia wnoszącym skargę kasacyjną dochodzenie odszkodowania przed sądem cywilnym. Przepis art. 4171 § 2 zd. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.) nakłada obowiązek uzyskania prejudykatu potwierdzającego bezprawność orzeczenia lub decyzji wywołujących szkodę, przed wystąpieniem do sądu cywilnego o naprawienie szkody. W odniesieniu do decyzji administracyjnych, prejudykatem jest stwierdzenie nieważności decyzji lub też stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zatem, przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej pozbawia w sposób pośredni wnoszących skargę kasacyjną drogi sądowej do dochodzenia odszkodowania za mienie utracone przez ich poprzedniczkę prawną.
Ponadto, wnoszący skargę kasacyjną podkreślili, że nie sposób oczekiwać, że w okresie PRL mogli podjąć skuteczne starania o wzruszenie orzeczenia o przejęciu mienia. Z tego względu nie jest zasadny oderwany od stanu faktycznego i faktów historycznych zarzut Sądu I instancji, że wnoszący skargę kasacyjną czekali przez ponad 60 lat od ogłoszenia orzeczenia i nic nie stało na przeszkodzie, aby wcześniej podjęli działania zmierzające do wzruszenia orzeczenia o przejęciu mienia. Przywołując orzecznictwo wyjaśnili, że z perspektywy historycznej, uzasadniona jest ocena, że moment ustania przeszkód do działania należało wiązać z wyborami z czerwca 1989 r.
Przywołując orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Plechanov p. Polsce, wnoszący skargę kasacyjną wskazali, że umorzenie postępowania administracyjnego będącego w toku należy traktować jako naruszenie przez Polskę art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.
Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczyli również, że sąd administracyjny jest uprawniony do stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej i odmowy zastosowania go przy wydawaniu rozstrzygnięcia (tak NSA w wyroku z 4 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2140/18).
Wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnili, że decyzja Ministra narusza także art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że od daty doręczenia orzeczenia z 15 września 1951 r. upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa. Tymczasem, Minister nie zdołał ustalić daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób był przewidziany w rozporządzeniu z 1948 r. (§ 4 i § 5 tego rozporządzenia). Zatem, mając na uwadze materię, której dotyczyło orzeczenie, nie można opierać się na domniemanej dacie doręczenia tego orzeczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniami Ministra, że datą doręczenia omawianego orzeczenia z 15 września 1951 r. jest najpóźniej 5 kwietnia 1958 r., kiedy to zostały wydane decyzje tymczasowe o objęciu w użytkowanie gruntów i zabudowań wobec części osób będących właścicielami nieruchomości przed przejęciem ich na własność Skarbu Państwa. Aby to orzeczenie mogło uzyskać status ostateczności, to powinno zostać należycie ogłoszone. Skoro nie zostało to wykazane, to należy uznać, że orzeczenie to dotąd nie jest ostateczne, gdyż nie zostało ogłoszone (doręczone).
W odpowiedzi, Prokurator Prokuratury Okręgowej w Katowicach wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podzielając stanowisko Sądu I instancji zawarte w wyroku z 12 stycznia 2023 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, wnioskiem z 25 marca 2020 r. A. A. i B. B. wystąpili do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 15 września 1951 r. nr L.R.II/4/14/13/51, orzekającego o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów położonych w gromadzie [A] o powierzchni 1472 ha, pozostałych po osobach przesiedlonych do ZSRR, nieznajdujących się w faktycznym władaniu właścicieli przesiedlonych na Ziemie Zachodnie oraz niewiadomych z miejsca pobytu, w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości od C. C. (wymienionej pod pozycją [...] orzeczenia).
Wojewoda Małopolski decyzją z 14 października 2021 r. nr WS-III.7515.2.2.2020.RW stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 15 września 1951 r. zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania A. A. i B. B., decyzją z 5 stycznia 2022 r. nr DN.gn.625.124.2021 utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 14 października 2021 r.
Minister wyjaśnił, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa nowelizująca. W myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Jak wskazał organ II instancji wskazał, z orzeczenia z 15 września 1951 r. wynika, że miało ono być podane do wiadomości przez wyłożenie do publicznego wglądu w Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach, w Prezydium Gminnej Rady Narodowej w Uściu Gorlickim oraz u sołtysa gromady [A] w ciągu 7 dni od dnia powiadomienia zainteresowanych o terminie wyłożenia przez ogłoszenie na tablicy urzędowej w PPRN w Gorlicach, PGRN w Uściu Gorlickim oraz przez publiczne ogłoszenie w gromadzie. Zgodnie z orzeczeniem, w ciągu 14 dni od dnia następnego po ukończeniu terminu wyłożenia orzeczenia do wglądu, stronom służyło prawo wniesienia odwołania do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie za pośrednictwem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach.
Minister podkreślił, że wśród zachowanych akt archiwalnych brak jest dokumentacji potwierdzającej, w jakim okresie orzeczenie PPRN w Gorlicach z 15 września 1951 r. było podane do publicznego wglądu oraz kiedy było publicznie ogłoszone w gromadzie. Zaznaczył, że od wydania kwestionowanego orzeczenia minęło kilkadziesiąt lat.
Zdaniem Ministra, pomimo tego, że nie udało się odnaleźć dokumentu potwierdzającego ogłoszenie orzeczenia, to nie można uznać, że orzeczenie z 15 września 1951 r. nie zostało doręczone (ogłoszone). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że ogłoszenie to musiało być doręczone (ogłoszone). Jak zaznaczył Minister, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach decyzją z 9 lipca 1969 r. nr PZR.19.Vg/238,239,324/57 uchyliło orzeczenie PPRN w Gorlicach z 15 września 1951 r. nr R.L.II/4/14/13/51 w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od kilku ówczesnych właścicieli, którzy w latach 1956-57 powrócili do wsi [A] i na podstawie decyzji tymczasowych objęli w użytkowanie do 5 kwietnia 1958 r. grunty i zabudowania będące ich własnością przed przejęciem na Skarb Państwa. Minister wyjaśnił, że z sygnatury decyzji PPRN w Gorlicach z 9 lipca 1969 r. wynika, że postępowanie zostało wszczęte w 1957 r. Oznacza to, że wówczas osoby których dotyczy decyzja, musiały się zapoznać z jej treścią. Z lektury tej decyzji wynika, że wymienione w niej osoby objęły w użytkowanie grunty na podstawie decyzji tymczasowych do 5 kwietnia 1958 r. Zatem, Minister uznał, że uwzględniając całokształt okoliczności sprawy, doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia z 15 września 1951 r. nastąpiło najpóźniej 5 kwietnia 1958 r.
Ustalając datę wszczęcia postępowania administracyjnego, Minister wziął pod uwagę art. 61 § 3 K.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Skoro wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 15 września 1951 r. wpłynął do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego 30 marca 2020 r. (stosownie do prezentaty wpływu na wniosku), to ten dzień Minister uznał za dzień wszczęcia postępowania.
Podsumowując, Minister uznał, że skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 15 września 1951 r. nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanego orzeczenia, to postępowanie administracyjne podlega umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy przez wydanie merytorycznej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. A. i B. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 stycznia 2022 r.
Sąd I instancji nie podzielił poglądu skarżących, że umorzenie postępowania w tej sprawie skutkuje naruszeniem art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Jak wskazał, istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie K.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych.
Jak stwierdził Sąd I instancji, przywołując stanowisko Trybunału, ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową, uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze, przewidzianym w Kodeksie cywilnym.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że co najmniej od daty wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku o sygn. akt P 46/13, każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok przez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega między innymi zasada zaufania do organów.
Zdaniem Sądu I instancji, nie ma racjonalnego wytłumaczenia powodów, dla których następcy prawni osób, którym odebrano własność, czekali ponad 60 lat żeby wzruszyć orzeczenie. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim czasie organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli, ale i oczywiście organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem. Prawodawca wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego, choć z 6-letnim opóźnieniem.
Jak wyjaśnił Sąd I instancji, ustawodawca miał prawo, i uczynił to ustawą, ograniczyć możliwość stwierdzania nieważności z uwagi na upływ czasu. Nie ma tu konfliktu pomiędzy Konstytucją RP a ustawą, a tylko w takiej sytuacji Sąd mógłby powołać się wprost na przepisy Konstytucji, która w systemie źródeł prawa stoi nad ustawami.
Następnie, Sąd I instancji podzielił ocenę organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie, skutek doręczenia orzeczenia z 15 września 1951 r. nastąpił najpóźniej w kwietniu 1958 r. Z kolei, wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia wpłynął 30 marca 2020 r., a więc po ponad 60 latach.
Jak wskazał Sąd I instancji, z kwestionowanego orzeczenia wynika, że miało ono być podane do wiadomości przez wyłożenie do publicznego wglądu w Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach, w Prezydium Gminnej Rady Narodowej w Uściu Gorlickim oraz u sołtysa gromady [A] w ciągu 7 dni od dnia powiadomienia zainteresowanych o terminie wyłożenia przez ogłoszenie na tablicy urzędowej w PPRN w Gorlicach, PGRN w Uściu Gorlickim oraz przez publiczne ogłoszenie w gromadzie. W ciągu 14 dni od dnia następnego po ukończeniu terminu wyłożenia orzeczenia do wglądu stronom służyło prawo wniesienia odwołania do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie za pośrednictwem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach. Jak podniósł Minister, wśród zachowanych akt archiwalnych brak jest dokumentacji potwierdzającej w jakim okresie orzeczenie z 15 września 1951 r. było podane do publicznego wglądu oraz kiedy było publicznie ogłoszone w gromadzie. Jednak, w opinii Sądu I instancji, organ słusznie zauważył, że od wydania kwestionowanego orzeczenia minęło kilkadziesiąt lat. W tym czasie zmieniały się: ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Wymienione okoliczności, zdaniem Sądu I instancji, sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Ponadto, tylko część dokumentów urzędowych ma wartość historyczną i jest przechowywana wieczyście. Pozostałe materiały po upływie określonego czasu podlegają natomiast zniszczeniu (brakowaniu). Przy czy, Sąd I instancji zauważył, że okoliczność skutecznego wniesienia odwołań przez inne osoby świadczy o tym, iż orzeczenie zostało ogłoszone. Ponadto, nie jest kwestionowane, że weszło ono do obrotu prawnego.
Sąd I instancji wyjaśnił, że skoro przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. akt K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.
W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie wskazano wyłącznie na zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej oraz w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (pierwszy zarzut skargi kasacyjnej) oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit . c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. (drugi zarzut skargi kasacyjnej).
Z punktu widzenia formalnego należy zwrócić uwagę, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest przepisem prawa materialnego a nie procesowego, jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej. O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (wyroki NSA z 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 1356/05, z 16 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 733/06, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r. sygn. akt II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II FSK 1603/06).
Zważywszy jednak, że wskazane uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie.
Odnosząc się więc do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, należy wskazać, że nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że Sąd I instancji aprobując zastosowanie przez organy przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w stanie faktycznym i prawnym sprawy, naruszył art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sądy administracyjne orzekają wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a.; J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 344). Wyjątkiem są tu sprawy ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w których sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy, albo stan z daty wniesienia skargi (patrz: J. P. Tarno, op. cit., s. 343-344 uw. 1; postanowienie NSA z 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, uzasadnienie uchwały NSA z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08).
Co do zasady zatem, Sąd ma obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, ma obowiązek ocenić jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II FSK 72/06; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 133, https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-09-06).
Nie jest kwestionowane, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (to jest dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje z kolei na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości.
Z powyższego wynika, że stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia stanowi obligatoryjną przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego.
Wskazać trzeba, że celem opisanego rozwiązania prawnego, na co wskazano wprost w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej, było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Powołanym orzeczeniem Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W motywach powyższego orzeczenia Trybunał podniósł, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie wskazał, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście sąd konstytucyjny zaznaczył, że określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania ustawodawca powinien wziąć pod uwagę całość zasad mieszczących się w klauzuli państwa prawnego, którą przewiduje art. 2 Konstytucji RP. Z kolei, odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których należy również możliwość stwierdzenia nieważności decyzji), nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał dostrzegł również, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, obowiązkiem ustawodawcy jest wręcz kształtowanie regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu, wraz z upływem czasu, stanu niepewności. Niezbędne jest zatem, zdaniem sądu trybunalskiego, ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka zaś pozorność wystąpiłaby nie tylko wtedy, gdyby ustawodawca nie przewidział ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale także wówczas gdyby ograniczenia te nie były wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej przewidywać nieograniczoną w czasie możliwość wzruszania aktu, na podstawie którego strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Te właśnie przyczyny stały się podstawą przyjętej przez ustawodawcę regulacji, którą w art. 156 § 3 K.p.a. wprowadzono cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. W konsekwencji, nie ma obecnie możliwości zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem spraw o stwierdzenie nieważności będących w toku. Niemożność ta wynika wyraźnie z zawartego w ustawie nowelizującej art. 2 ust. 2, który zakłada umorzenie z mocy prawa wszystkich postępowań wszczętych po upływie 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wypowiadał się na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ustawy nowelizującej (por. np. wyroki z: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23).
Wskazać też warto, że czasowe ograniczenia w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu, nie są novum - przewidziano je również w systemie prawa cywilnego czy karnego. Przykładowo, system prawa cywilnego zna instytucję zasiedzenia, które następuje odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego, czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 K.c.). Kolejnym przykładem przyjętych przez ustawodawcę w systemie prawa cywilnego ograniczeń czasowych jest przedawnienie roszczeń przeciwko użytkownikowi wieczystemu o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, a także roszczenie użytkownika wieczystego o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 K.c.), czy przedawnienie roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 K.c.). Wszystkie powołane regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny termin przedawnienia (dochodzenia) roszczeń na 30 lat.
Dodać trzeba, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie ma żadnych uprawnień do badania prawidłowości uchwalenia określonych przepisów prawa. Jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), a nie ocena procesu legislacyjnego, w którym podstawa prawna decyzji została uchwalona.
Zasada powyższa dotyczy również sądów administracyjnych, a wyjątek ma miejsce tylko i wyłącznie w sytuacji, w której po wniesieniu skargi bądź skargi kasacyjnej przez stronę, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Wówczas sądy administracyjne powinny zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie pozostaje wówczas związany treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. (uchwała składu 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 183, https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-09-06).
Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.
W sytuacji uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, strona, której postępowanie nieważnościowe zostało zakończone umorzeniem postępowania, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, będzie mogła żądać wznowienia postępowania, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie art. 145a K.p.a.
Niezasadny również okazał się, sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzut dotyczący niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Według skarżących – jak wyżej wspomniano - poprzez wprowadzenie regulacji umarzającej - z mocy prawa - niezakończone postępowanie nadzorcze, prowadzone z ich wniosku, zostali oni pozbawieni możliwości uzyskania prejudykatu, w oparciu o który w przyszłym postępowaniu cywilnym mogliby ubiegać się o zasądzenie na ich rzecz odszkodowania z tytułu szkody, jakiej doznała w 1951 r. ich poprzedniczka prawna za niezgodnie z prawem pozbawienie go własności nieruchomości.
Wyjaśnić zatem należy, że art. 1 Protokołu nr 1 do ww. Konwencji, u którego podstaw leżą zasady praworządności i zasady legalizmu, wszedł w życie w stosunku do Polski z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 178). W myśl zaś postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7 października 2008 r. nr 47550/06 Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym (które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji). Ponadto, przepis art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym, chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia, a nie prawo do jego uzyskiwania czy nabywania (por. wyrok NSA z 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22).
Nie można było również uznać za zasadny drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez brak uwzględnienia naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a. konieczne jest zauważenie, że został on skonstruowany niedokładnie, ponieważ jego struktura jest złożona – składa się z czterech jednostek redakcyjnych (paragrafów) o zróżnicowanej treści normatywnej. Obowiązek wskazania naruszonego przepisu oznacza wskazanie konkretnie naruszonej normy prawnej. Ogólne odwołanie się do przepisu zawierającego kilka różnych norm nie spełnia tego warunku i zarzut tak postawiony nie poddaje się weryfikacji.
Skarżący kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania uznali, że błędnie ustalono w postępowaniu administracyjnym, że od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 15 września 1951 r. nr L.R.II/4/14/13/51 upłynęło ponad 30 lat, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu z 15 lipca 1948 r. Zdaniem skarżących kasacyjnie, nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego, czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej. To znaczy, nie można było uznać, że datą doręczenia orzeczenia jest najpóźniej 5 kwietnia 1958 r., "kiedy to zostały wydane decyzje tymczasowe o objęciu w użytkowanie gruntów i zabudowań części osób będących właścicielami nieruchomości przed przejęciem ich na własność Skarbu Państwa".
Odnosząc się do tego zarzutu, należy przypomnieć, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na rzecz Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318) oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Kwestionowane orzeczenie podlegało więc ogłoszeniu w trybie przepisów rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416). Uregulowania zawarte w tych rozporządzeniach przewidywały, że władza, która wydała orzeczenie o przejściu mienia na własność Państwa, ogłaszała je w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wywieszała równocześnie w swoim lokalu urzędowym i – w przypadku pierwszego rozporządzenia - w lokalu zarządu gminy, w której mienie było położone, a w przypadku drugiego rozporządzenia - w lokalu prezydium gminnej rady narodowej tej gminy, w której nieruchomość jest położona. Za datę doręczenia orzeczenia uważało się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia.
Faktem bezspornym w sprawie jest brak ustalenia przez Ministra daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie. Sąd I instancji przyjął za organami administracyjnymi jako datę doręczenia przedmiotowego orzeczenia najpóźniej dzień 5 kwietnia 1958 r. Ustalenia powyższe, zaaprobowane następnie przez Sąd I instancji, zostały poczynione na podstawie następujących okoliczności.
Jak wskazał Minister, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach decyzją z 9 lipca 1969 r. nr PZR.19.Vg/238,239,324/57 uchyliło orzeczenie PPRN w Gorlicach z 15 września 1951 r. nr R.L.II/4/14/13/51 w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od kilku ówczesnych właścicieli, którzy w latach 1956/57 powrócili do wsi [A] i na podstawie decyzji tymczasowych do 5 kwietnia 1958 r. objęli w użytkowanie grunty i zabudowania będące ich własnością przed przejęciem na Skarb Państwa. Z sygnatury decyzji PPRN w Gorlicach z 9 lipca 1969 r. wynika, że postępowanie zostało wszczęte w 1957 r. Oznacza to, że wówczas osoby, których dotyczy decyzja musiały się zapoznać z jej treścią. Z lektury tej decyzji wynika, że wymienione w niej osoby objęły w użytkowanie grunty na podstawie decyzji tymczasowych do dnia 5 kwietnia 1958 r. Zatem, uwzględniając całokształt okoliczności sprawy Minister zasadnie uznał, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia PPRN w Gorlicach z 15 września 1951 r. nastąpiło najpóźniej 5 kwietnia 1958 r., a Sąd I instancji te ustalenia zaaprobował.
Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie wniosek wpłynął do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 30 marca 2020 r. (co wynika z prezentaty wpływu na wniosku) i ten dzień został uznany za dzień wszczęcia postępowania.
Przy czym, nie jest kwestionowane, że organ administracyjny w postępowaniu wyjaśniającym podjął czynności w celu ustalenia daty ogłoszenia orzeczenia, a także że od daty ogłoszenia kwestionowanego orzeczenia nastąpił znaczny upływ czasu. Niesporna pozostaje również okoliczność, że orzeczenie z 15 września 1951 r. weszło do obrotu prawnego i zostało wykonane. Nie jest kwestionowane również, że datą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności był dzień 30 marca 2020 r. Wobec tego, uzasadnione pozostaje stanowisko Sądu I instancji, że z porównania powyższych dat wynika, że biorąc pod uwagę datę 5 kwietnia 1958 r., upłynęło już ponad 60 lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) tego orzeczenia. W konsekwencji, zastosowanie w sprawie znalazł w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., obligujący organ do umorzenia postępowania.
Powyższe wskazuje, że ustalenia faktyczne w kontrolowanej sprawie zostały poczynione z uwzględnieniem konstrukcji domniemania faktycznego, mimo że organy obu instancji i Sąd I instancji nie wskazują, że oparły się na tej instytucji. Za dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 663/22; art. 231 K.p.c.; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 223, uw. 5b; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 158, uw. 9). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, powszechnie dostrzega się konieczność stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 14 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1078/08; z 22 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 38-41). Przykładowo, w sprawach dotyczących rewindykacji nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., za stosowaniem domniemania faktycznego co do wydania opinii organu wojewódzkiego opowiedział się M. Gdesz, wskazując, że jeżeli w zezwoleniu PKPG była wzmianka o wydaniu opinii przez organ wojewódzki, to należy domniemywać, że taka opinia została wydana (M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z 26 kwietnia 1949 r., Pal. 2003/9-10/s.36, akapit 2).
Fakt domniemany nie wymaga dowodu, wymagają go natomiast fakty składające się na podstawę faktyczną domniemania (art. 231 K.p.c.; wyrok SN z 12 października 1999 r. sygn. akt III CKN 436/98, aprobowany przez J. Gudowskiego - op. cit., s. 727). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów, ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Sąd zmuszony byłby stosować tę metodę, nawet gdyby nie było przepisu (art. 241 dawnego K.p.c.) w ustawie. Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 426-427, uw. 15 do Rozdziału 4 Dowody).
Należało zgodzić się z Sądem I instancji, że przy ocenie wątpliwości dotyczących ogłoszenia kwestionowanego orzeczenia, wobec nieustalenia daty jego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie można abstrahować od faktu znacznego upływu czasu, to jest upływu ponad 60 lat od daty wydania kwestionowanego orzeczenia i wynikającej stąd całkowitej racjonalności zakładania, że dowody ogłoszenia orzeczenia uległy w międzyczasie zaginięciu lub rozproszeniu.
Uprawnione wobec tego pozostaje stanowisko Sądu I instancji, że całokształt zebranej w sprawie dokumentacji w dostateczny sposób potwierdza fakt ogłoszenia (doręczenia) kwestionowanego orzeczenia. Skoro z okoliczności powyższych wynika, że orzeczenie PPRN w Gorlicach z 15 września 1951 r. w sprawie przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości ziemskich w gromadzie [A] zostało podane do powszechnej wiadomości zainteresowanym gromady [A], a przeprowadzenie dowodu na okoliczność ogłoszenia orzeczenia okazało się niemożliwe ze względu na upływ czasu, pomimo przeprowadzonych czynności wyjaśniających, to - wobec braku dowodów przeciwnych - na podstawie art. 75 § 1 K.p.a. w związku z art. 231 K.p.c. - prawidłowo organ ustalił, że orzeczenie zostało doręczone najpóźniej 5 kwietnia 1958 r.
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na tryb, w którym toczyło się postępowanie w niniejszej sprawie. Mianowicie w postępowaniu nieważnościowym w sposób bezsporny muszą zostać wykazane okoliczności istotne i niezbędne do domagania się weryfikacji kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji administracyjnej. Jest to wymóg wynikający z obowiązującej w procedurze administracyjnej zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.). Równocześnie, w tym postępowaniu nie mogły podlegać ocenie kwestie związane z prawidłowością ogłoszenia tego orzeczenia zgodnie z przepisami wyżej wymienionych rozporządzeń.
W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo przyjął stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznające, że orzeczenie z 1951 r. zostało doręczone ponad trzydzieści lat temu, a wobec wszczęcia postępowania nieważnościowego w dniu 30 marca 2020 r., organ I instancji zasadnie zastosował art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w związku z art. 105 § 1 K.p.a. i w formie decyzji administracyjnej stwierdził, że postępowanie nieważnościowe, w części objętej wnioskiem z 25 marca 2020 r., zostało umorzone z mocy prawa.
Wobec powyższego, należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.