I OSK 1170/09

I OSK 1170/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-08-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Kulig - Maciszewska
Małgorzata Borowiec /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II SA/Wr 612/08 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2009-04-30
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
w zw. z art. 2 i art. 32
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Ziębicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 612/08 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ziębicach z dnia 26 czerwca 2008 r. nr XXII/146/08 w przedmiocie zmiany uchwały nr XV/71/07 Rady Miejskiej w Ziębicach z dnia 25 października 2007 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości oraz wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009r. sygn. akt II SA/Wa 612/08 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] października 2007r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości oraz wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego stwierdził: nieważność zaskarżonej uchwały (pkt 1), że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu (pkt 2) oraz. zasądził od Gminy Miejskiej w Z. na rzecz Wojewody D. kwotę 240zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego (pkt 3).
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Rada Miejska w Z. uchwałą z dnia [...] października 2007 r. nr [...] określiła zasady gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości oraz wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego. W § 23 postanowiono, że "Sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały, lecz nie zakończone ostatecznie podlegają załatwieniu na podstawie przepisów niniejszej uchwały". Zgodnie z § 24 z dniem wejścia w życie przywołanej uchwały utraciła moc uchwała Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie zasad zbywania nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości oraz wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego (winno być: w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami...- przyp. Sądu).
Następnie Rada Miejska w Z. uchwałą z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] postanowiła o zmianie uchwały z dnia [...] października 2007 nr [...] r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości oraz wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego. W § 1 przywołanej uchwały wprowadzono zmianę w uchwale z dnia [...] października 2007 r. nr [...] nadając § 23 następujące brzmienie: "Sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały, lecz nie zakończone ostatecznie podlegają załatwieniu na podstawie przepisów uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] stycznia 2005 roku w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości oraz wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego z późniejszymi zmianami".
Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Wojewody D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Wojewoda powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) zarzucił jej naruszenie: art. 5 w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449) oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Miejskiej w Z. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi przytoczył treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Wojewoda analizując przywołane wyżej przepisy prawne doszedł do wniosku, że nadawanie mocy wstecznej obowiązywania aktowi prawnemu jest absolutnym wyjątkiem. Zgodność takiego zabiegu legislacyjnego z zasadami demokratycznego państwa prawnego objawia się poprzez niepogarszanie sytuacji prawnej adresatów norm prawnych, w wyniku między innymi nałożenia na nich bardziej uciążliwych obowiązków, czy też pozbawienie ich określonych uprawnień.
W konkluzji organ nadzoru porównując uchwały (aktualnie obowiązujące) z uchwałą nr [...] (uchylona) stwierdził, że postanowienia aktualnie obowiązującej uchwały są korzystniejsze dla adresatów niż postanowienia uchwały obowiązującej wcześniej. Na poparcie tego twierdzenia wskazał na przypadki uregulowane w § 8, § 11 pkt 1 lit. c , § 15 ust. 1 i ust. 5 obu uchwał.
Według § 8 uchwały uchylonej Burmistrz może wyrazić zgodę na zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym w czasie trwania stosunku najmu, natomiast w uchwale obowiązującej możliwości tej został pozbawiony, gdyż brak jest stosownego uregulowania. Z kolei przepis § 11 pkt 1 lit. c uchwały uchylonej, przyznaje pierwszeństwo w nabyciu lokali użytkowych ich najemcom, gdy lokale te położone są w budynkach, w których zostały sprzedane już wszystkie lokale mieszkalne. Natomiast analogiczny § 11 ust. 1 pkt 1 lit. c uchwały obowiązującej, nie wprowadza żadnych dodatkowych wymogów dla skorzystania z prawa pierwszeństwa przez najemców lokali użytkowych. W § 15 ust. 1 uchwały uchylonej, wprowadzono bonifikaty od ceny lokalu mieszkalnego w przypadku jednorazowej spłaty należności w wysokości odpowiednio: 50%, 70% i 80% w zależności od wieku i stanu budynku w którym dany lokal się znajduje. W uchwale obowiązującej wysokość bonifikaty przy niezmienionych kryteriach jej udzielania wynosi odpowiednio: 30%, 50% i 70%. Również w przypadku rozłożenia ceny sprzedaży na raty, bonifikata według zapisów uchwały uchylonej wynosi odpowiednio: 30%, 50% i 70% a według uchwały obowiązującej - 40%,60% i 80%.
Poza tym, w § 15 ust. 5 uchwały uchylonej, wprowadzono bonifikatę 50% przy sprzedaży nieruchomości gruntowej lub jej części w związku z uwzględnieniem roszczeń z art. 209 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W analogicznej sytuacji w uchwale obowiązującej ustanowiono stawkę 60 % ceny nieruchomości.
W konsekwencji Wojewoda D. stwierdził, że w wyniku ustanowienia powołanych przepisów sytuacja prawna niektórych grup adresatów - poprzez konieczność zastosowania niższej bonifikaty lub dodatkowych warunków dla skorzystania z pierwszeństwa - może ulec znacznemu pogorszeniu.
Przede wszystkim jednak organ nadzoru zwrócił uwagę na konieczność przestrzegania przy nadawaniu przepisom mocy wstecznej warunku zgodności z zasadami demokratycznego państwa prawnego zawartego w art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W tej sprawie trudno mówić o zgodności zaskarżonej uchwały z tymi zasadami, skoro od momentu podjęcia uchwały z dnia 25 października 2007 r. i od dnia wejścia jej w życie (13 lutego 2008 r.) Rada Miejska nagle po upływie 4 miesięcy (w dniu [...] czerwca 2008r.) zmienia przepis § 23 i nakazuje stosować do spraw "wszczętych" przed dniem wejścia w życie uchwały z dnia [...] października 2007 r. (aktualnie obowiązującej) przepisy uchwały uchylonej. Zdaniem Wojewody jest to sprzeczne z zasadą zaufania adresatów do organów administracji publicznej, gdyż przez okres wspomnianych 4 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały z [...] października 2007 r. jej § 23 nakazywał stosować przepisy tej uchwały do spraw "wszczętych" przed dniem wejścia jej w życie. Wojewoda podniósł, że przepisy retroaktywne nie mogą doprowadzać do przyznania adresatom uprawnień mniej korzystnych. Nawet w przypadku nadania mocy wstecznej przepisom korzystniejszym, ze względu na wyjątkowość tego zabiegu, należy mieć na uwadze interes wszystkich podmiotów działających w obrocie.
W ocenie Wojewody § 1 zaskarżonej uchwały (nowelizujący § 23 uchwały z [...] października 2007 r.) nie może być uznany za legalny również w kontekście samego art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, gdyż przepis ten zezwala na nadanie mocy wstecznej aktowi prawnemu obowiązującemu i będącemu źródłem praw i obowiązków. Natomiast po nowelizacji § 23 uchwały z 2007 r. nakazuje on w określonych sytuacjach stosować akt prawny prawomocnie uchylony, niebędący już źródłem praw i obowiązków. Z tego też względu zmiana dokonana przez organ stanowiący gminy narusza przepis art. 5. ww. ustawy.
Konkludując Wojewoda zauważył, że Rada chcąc aby określona grupa podmiotów poddana była regulacji zawartej w uchylonej uchwale z dnia 28 stycznia 2005 r., mogła wydłużyć okres vacatio legis nowego aktu, pozwalając tym samym na załatwienie wspomnianych spraw według starych zasad. Biorąc zaś pod uwagę kompetencje Rady do dokonywania zmian aktów prawa miejscowego, to chcąc ponownie wprowadzić uchylone przepisy w życie Rada powinna przepisy te wprost zawrzeć w treści zmienianej uchwały.
Rada Miejska w Z. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Do odpowiedzi załączono uchwałę z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w sprawie nieuwzględnienia skargi Wojewody, w uzasadnieniu której wskazano, "że jednym z powodów niezałatwienia spraw związanych z nabyciem nieruchomości rolnych przez zainteresowanych było brak w Urzędzie Miejskim rzeczoznawcy majątkowego, którego zadaniem jest wycena nieruchomości. W związku z tym, nie jest winą potencjalnych nabywców, że formalności związane z zakupem nie zostały załatwione zgodnie z obowiązującą w tym zakresie uchwałą".
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zmiana przepisu § 23 uchwały z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości oraz wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego, polegająca na wprowadzeniu obowiązku stosowania do stosunków prawnych, które powstały przed dniem wejścia w życie tej uchwały i nadal trwały - określonych przez organ gminy jako "sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie tej uchwały i niezakończone ostatecznie" - przepisów uchwały z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] - a więc aktu prawnego, który w chwili dokonywanej nowelizacji już nieobowiązywał, jest naruszeniem prawa powodującym stwierdzenie nieważności takiej uchwały.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, kontrola zaskarżonego aktu wymaga uwzględniania norm konstytucyjnych, ale również problematyki prawa międzyczasowego tj. obowiązywania norm w czasie. Stosowanie przepisów międzyczasowych było przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego można wyodrębnić trzy konstrukcje. Po pierwsze zasada bezpośredniego działania prawa (nowe prawo obowiązuje od momentu wejścia w życie aktu prawnego i reguluje także wszelkie zdarzenia z przeszłości) - zasada ta dotyczy uregulowania "sytuacji w toku" przez prawo nowe od daty wejścia w życie nowego prawa; po drugie - zasada dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą, prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości - zasada ta oznacza kontynuowanie dla "sytuacji w toku" działanie dawnego już nieobowiązującego prawa; po trzecie wreszcie - zasada wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom. Zasady prawidłowej legislacji wymają od legislatora wyboru jednej z tych reguł.
W rozpoznawanej sprawie dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana przepisu
§ 23 uchwały z dnia [...] października 2007 r., sprowadzała się do zmiany konstrukcji zastosowanej reguły intertemporalnej - z zasady bezpośredniego działania nowego prawa na zasadę obowiązywania dalszego prawa. Jednak dla dokonanej nowelizacji istotne jest - na co trafnie zwrócił uwagę Wojewoda - że zmianę tę organ stanowiący gminy dokonuje po upływie czterech miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały z dnia [...] października 2007 r. i po upływie czterech miesięcy obowiązywania, przyjętej w tej uchwale, zasady obowiązywania nowego prawa wobec stosunków i zdarzeń powstałych przed dniem jej wejścia życie.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu normatywna ocena powyższej czynności prowadzi do wniosku, że Rada Miejska w Z. dokonując zmiany przepisów przejściowych w przedstawionych wyżej okolicznościach, podjęła w istocie próbę reaktywowania nieobowiązujących już przepisów uchwały z dnia [...] stycznia 2005 r. - próbę na gruncie obowiązującego prawa niedopuszczalną. Do stosunków i zdarzeń prawnych, które zaistniały przed dniem wejścia w życie uchwały z dnia [...] października 2007 r. (spraw "wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały") wobec których postanowieniami tej uchwały w okresie owych czterech miesięcy miały już zastosowanie przepisy nowej uchwały (teoretycznie mogły być zawarte umowy na nowych zasadach), Rada nakazała stosować rozwiązanie prawne w chwili dokonywanej nowelizacji już nieobowiązujące - "prawomocnie uchylone". W ocenie Sądu pierwszej instancji, taka regulacja jest niedopuszczalna i sprzeczna z zasadami technik legislacyjnych. Nie odpowiada ona istocie przepisów przejściowych, w których reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy (aktu) albo ustaw dotychczasowych, istniejące i trwające w dniu wejścia w życie nowego aktu. Zastosowanie jednej ze wskazanych wcześniej konstrukcji prowadzi albo do kontynuacji prawa dotychczasowego albo do jej przerwania przez objęcie tych zdarzeń i stosunków nowym prawem. W niniejszej sprawie uregulowano już wpływ nowej uchwały na powstałe wcześniej zdarzenia obejmując je działaniem nowego prawa od momentu jego wejścia w życie. Zmiana dokonana zaskarżoną uchwałą nie mogła więc odnieść zamierzonego celu, gdyż nie prowadziła do kontynuacji dotychczasowego prawa (uchwały z 2005 r.) wobec zdarzeń i stosunków prawnych powstałych przed dniem 13 lutego 2008 r. (data wejścia w życie uchwały z dnia [...] października 2007r.). Kontynuacja ta dla spraw "będących w toku" przed dniem [...] lutego 2008 r. została już przerwana przez przyjęcie zasady działania nowego prawa zawartego w uchwale z dnia [...] października 2007 r. Od daty wejścia w życie tej uchwały reżim prawny "sytuacji w toku" determinowany był przez jej przepisy. Oznacza to, że Rada próbowała nieobowiązujące już prawo reaktywować.
Sąd pierwszej instancji uznał, że zabieg legislacyjny zastosowany w zaskarżonej uchwale narusza art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyrażający zasadę, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej, w którym obywatele mają poczucie stabilności i zaufania do państwa oraz art. 7 Konstytucji wyrażającego zasadę, że organy władzy publicznej działają ma podstawie i w granicach prawa. W sposób nieprzewidziany w systemie prawa, próbuje bowiem nadać moc prawną uchylonym i nieobowiązującym przepisom. Podzielił stanowisko Wojewody, że gdyby Rada chciała wprowadzić zasady takie jak w przepisach uchylonych, powinna uczynić to wprost, przez wprowadzenie ich jako treści uchwały zmieniającej.
Ponadto, Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ocenie zaskarżonej uchwały nie można również pominąć analizy skutków jakie wywołuje ona wobec adresatów do których jest skierowana. Uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej opublikowania (§ 4). Zakwestionowany przez Wojewodę przepis - prowadzący do reaktywowania nieobowiązujących już zasad gospodarowania nieruchomościami - powoduje w istocie konieczność stosowania do "spraw w toku" - powstałych i istniejących przed dniem [...] lutego 2008 r. (a więc i przed dniem wejścia w życie uchwały z dnia [...] czerwca 2008 r.) innych regulacji prawnych niż wynikające z uchwały z 2007 r. (np. w zakresie bonifikat). Oznacza to, że mimo, iż uchwała zmieniająca wchodzi w życie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego to dokonana nią zmiana nakazująca wobec "spraw wszczętych" przed dniem [...] lutego 2008 r. stosować normy uchwały poprzednio obowiązującej - a więc inne normy - powoduje, że "nowe regulacje" powinny być stosowane do sytuacji powstałych przed dniem wejścia jej w życie. W istocie zatem przepisom tym nadano moc wsteczną.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonego w przywołanym już art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz, choć nie została wprost wyrażona w ustawie zasadniczej stanowi podstawową zasadę porządku prawnego. Zakazuje ona stanowienia norm prawnych znajdujących zastosowanie do stosunków prawnych i sytuacji, które istniały przed wejściem w życie tych norm. Zasada niedziałania prawa wstecz nie ma charakteru bezwzględnego i dopuszczalne są od niej wyjątki jednak, trzeba mieć na uwadze, że zakaz ten odnosi się bezwzględnie do takich wypadków, w których nowy akt normatywny, miałaby pogorszyć dotychczasową, korzystniejszą dla adresata normy sytuację. Sprzeczne z tą zasadą jest w szczególności nakładanie na podmiot nieistniejącego dotychczas po jego stronie obowiązku, jak też pozbawianie go dotychczasowych uprawnień z mocą wsteczną. Zasada zaufania obywatela do państwa wymaga bowiem, by mocy wstecznej nie nadawać przepisom, które regulują prawa i obowiązki obywateli i pogarszają ich sytuację prawną. Jeżeli więc akt prawny pogarsza dotychczasową pozycję prawną podmiotu jest to dostateczna podstawa do wykluczenia wstecznego działania takiej normy.
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że wykazane w skardze skutki prawne jakie wywołuje zaskarżona uchwała uzasadniają stanowisko, że narusza ona zasadę nieretroakcji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepisy uchwały z dnia [...] października 2007 r w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości oraz wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego zawierają w stosunku do pewnej grupy adresatów rozwiązania korzystniejsze, niż analogiczne przepisy uchwały z dnia [...] stycznia 2005 r. Niewątpliwie przesądziło to, iż w uchwale podjętej w dniu [...] października 2007 r. Rada wprowadziła zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Konsekwencją wprowadzenia takiej regulacji było to, że nowe normy prawne znalazły zastosowanie do wszelkich stosunków prawnych - a więc tych które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed dniem wejścia w życie tej uchwały i trwały nadal w chwili wejścia jej w życie. Taka regulacja teoretycznie pozwalała na zastosowanie korzystniejszych postanowień - np. wyższej bonifikaty - zarówno wobec tych podmiotów, które dopiero po wejściu w życie uchwały ubiegałby się o nabycie nieruchomości jak i wobec tych, które czynności takie podjęły już wcześniej, jednak nie zdążyły jeszcze zawrzeć umowy.
W ocenie Sądu pierwszej instancji regulacja zawarta w znowelizowanym § 23 uchwały z dnia [...] października 2007r. narusza również konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada równości nakazuje jednakowe traktowanie podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, według jednakowej miary - zarówno bez zróżnicowań dyskryminujących jak i faworyzujących. Zaskarżona uchwała takie zróżnicowanie wprowadza wobec grupy osób, których "sprawy wszczęto przed dniem wejścia w życie uchwały" i które na mocy § 23 obowiązującego w brzmieniu przed jego nowelizacją objęte zostały działaniem nowego prawa, nakazując stosować wobec nich rozwiązania prawne z poprzedniej uchwały - mniej korzystne. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że odstępstwo od zasady równości nie zawsze musi oznaczać naruszenie zasady równości. Jest ono dopuszczalne, jeżeli kryterium zróżnicowania dokonywane jest na podstawie cechy istotnej. Tymczasem w zaskarżonej uchwale kryterium zróżnicowania określono w sposób niejasny. Zróżnicowanie dotyczy bowiem osób, których "sprawy wszczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały (z dnia [...] października 2007 r.), lecz nie zakończono ostatecznie". Podkreślić należy, że w tej dokonano nowelizacji w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości oraz wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego, a więc uchwały normującej zagadnienia dotyczące sfery stosunków cywilnoprawnych, a nie administracyjnoprawnych. Zastosowane przez Radę kryterium "sprawa wszczęta i nie zakończona ostatecznie", czytelne na gruncie stosunków administracyjnoprawnych nie jest zrozumiałe i jasne w stosunkach cywilnoprawnych. Rada nie wyjaśniła przy tym, czy "wszczęcie sprawy" następuje z chwilą np. złożenia wniosku o nabycie lub wydzierżawienia nieruchomości, czy też z chwilą umieszczenia nieruchomości na wykazie. Nie wiadomo również co oznacza "ostateczne zakończenie sprawy" np. czy jest to moment podpisania protokołu z przetargu lub rokowań czy np. zawarcie umowy. Kryterium zróżnicowania stanowi więc okoliczność przypadkową i w istocie uzależnioną od dowolnej oceny i interpretacji organu. Nie jest to kryterium, które uzasadniałoby odrębne traktowanie podmiotów a jego zastosowanie jest niezgodne z art. 32 Konstytucji.
Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, iż z akt sprawy wynika, że powodem podjęcia przez Radę zaskarżonej uchwały była okoliczność, iż część osób które złożyły wnioski o nabycie nieruchomości przed wejściem w życie uchwały z 2007 r., nie mając dostatecznej wiedzy o projektowanych korzystniejszych regulacjach, zawarły umowy przed wejściem w życie tej uchwały, natomiast grupa osób ze względu na czynności związane z przygotowaniem nieruchomości do sprzedaży, przed wejściem w życie tej uchwały, nie zdążyła zawrzeć umów i objęta została regulacjami nowego aktu uzyskując wyższą bonifikatę. Z tych względów radni uważali taką sytuację za sprzeczną z zasadą równości i wskazali na konieczność dokonania zmiany § 23 uchwały tak, aby wszystkie sprawy rozpoczęte przed wejściem w życie uchwały z 2007 r. były załatwione według tych samych zasad - a zatem niższych bonifikat.
Odnosząc się do powyższego stanowiska Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wynika ono z odmiennej interpretacji konstytucyjnej zasady równości. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 maja 2001 r. K 5/01, OTK 4/2001 poz. 87 – podał, że zasada ta nie powinna być w szczególności rozumiana jako sposób, który uniemożliwiłby ustawodawcy wprowadzenie rozwiązań korzystniejszych dla podmiotów stosunków prawnych z uwagi na to, że pewna kategoria osób dostosowała swoje działania do regulacji mniej korzystnych lub poniosła pewne negatywne konsekwencje tej regulacji. Założenie takie prowadziłoby do nadmiernej petryfikacji porządku prawnego, konieczności utrzymania pewnych regulacji bardziej ingerujących w prawa i wolności obywatelskie, które nie byłyby już uzasadnione, tylko z uwagi na rzekomą konieczność analogicznego traktowania w nieograniczonej czasowo przyszłości osób w podobnej sytuacji faktycznej.
Sąd pierwszej instancji wskazał również, że stanowienie przepisów przejściowych w uchwale musi obejmować wszystkie sytuacje, jakie mogą pojawić się na tle unormowań i nie może pominąć ochrony praw jakiejkolwiek grupy podmiotów, nawet jeżeli jest znikoma liczebnie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2000 sygn. akt. SK 7/00, OTK z 2000/7/256).
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że zaskarżona uchwała w istotny sposób narusza przywołane wyżej regulacje konstytucyjne i na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miejska w Z. i zaskarżając go w całości zarzuciła:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001, Nr 142, poz..1591 ze zm.) w zw. z art. 5 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. 2007, Nr 68, poz. 449 ze zm.) w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 32 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie niezgodności z prawem skarżonej uchwały mimo, że uchwała z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] nie uchybiała zakazowi retroakcji, ani innym normom prawa, jak również nie godziła w zasadę równości i zakazu dyskryminacji;
2) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, uwzględnienie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] i stwierdzenie jej nieważności, mimo że wydana została zgodnie z prawem i nie narusza prawa w sposób oczywisty;
3) naruszeniu prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 193 Konstytucji RP przez uchybienie obowiązkowi przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją i orzeczenie w tej materii, stanowiącej kognicję Trybunału co do istoty poprzez uznanie aktu prawa miejscowego in abstracto za niezgodny z Konstytucją.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Kasator wskazał, że zgodnie z art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Stosownie do art. 5 w/w ustawy, przepis art. 4 nie wyłącza możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Retroakcja aktu prawnego jest zatem dopuszczalna, jeżeli da się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawnego.
W ocenie Gminy, Sąd pierwszej instancji czyni zarzut naruszenia przez zaskarżoną uchwałę zasady lex retro non agit. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w przypadku skarżonej uchwały, ocena jej prawidłowości w świetle zakazu retroakcji, jest chybiona. Zasada nieretroakcji oznacza bowiem, że nowego prawa nie stosuje się do oceny zdarzeń prawnych i ich skutków, jeżeli miały one miejsce i skończyły się przed wejściem w życie nowego prawa. Zatem chodzi o sytuację, w której obowiązywanie normy prawnej rozciągane jest na stan faktyczny i prawny, które zaistniały przed wejściem w życie tej normy, i jeszcze przed wejściem w życie uległy ukształtowaniu. Natomiast, gdy sytuacja prawna powstała pod rządami dawnego prawa, (którą ocenić trzeba po wejściu w życie nowego prawa), składa się nie z jednego zdarzenia, lecz z kilku zdarzeń, spośród których jedne nastąpiły w okresie obowiązywania dawnego prawa, a inne po wejściu w życie nowego prawa, lub jeśli zdarzenie prawne ma charakter ciągły, obejmujący okres działania starego i nowego prawa, to zasada lex retro non agit nie daje wskazówki, jakie prawo należy stosować do oceny zdarzeń lub skutków powstałych w czasie obowiązywania już nowego prawa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2008 r. IV CSK 196/08, Lex nr 466004).
W tej sprawie przedmiotem sporu są sprawy w toku - zdarzenia, które zaistniały pod rządami starej uchwały, a które nie zakończyły się przed wejściem w życie nowych przepisów. Natomiast analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, pozwala na wyodrębnienie trzech konstrukcji przepisów międzyczasowych tj. zasady działania nowego prawa, które obejmuje swoim działaniem także "sytuacje w toku"; zasadę zastosowania do "sytuacji w toku" starego prawa i zasadę wyboru prawa (wybór reżimu przez zainteresowany podmiot). Przy czym, wszystkie trzy konstrukcje intertemporalne nie są wadliwe z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji.
Zaskarżona uchwała dotyczyła nowelizacji § 23 uchwały z dnia [...] października 2007 r. nr [...], a więc przepisu zawierającego normę intertemporalną. W pierwotnym brzmieniu przepis ten nakazywał do "sytuacji w toku" (sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały, lecz nie zakończone ostatecznie) stosować przepisy nowej uchwały regulującej zasady gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości oraz wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Natomiast, uchwałą dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Rada Miejska w Z. zmieniła brzmienie intertemporalnego przepisu § 23, stanowiąc o stosowaniu do "spraw w toku" jednak starej uchwały. Zatem w jej ocenie, nie sposób zgodzić się z tezą, że organ w ten naruszył zasadę zakazu retroakcji. Uchwała nie zmierzała do rozciągnięcia jej na stany faktyczne i prawne powstałe i zakończone pod rządami starej uchwały, nowego prawa. Konsekwencją jej uchwalenia było objęcie "spraw w toku" przepisami prawa, jakie obowiązywały w okresie, kiedy zaistniały zdarzenia faktyczne i prawne, których skutki podlegać mają ocenie prawnej. Doszło zatem do zastąpienia jednej konstrukcji intertemporalnej, drugą konstrukcją intertemporalną. Jeżeli zatem skarżona uchwała nie zmierzała do objęcia przepisami prawa stanów faktycznych i prawnych, jakie powstały przed datą wejścia w życie tych przepisów, nie można czynić jej zarzutu naruszenia zakazu retroakcji.
Reguła prawa intertemporalnego "lex retro non agit" oznacza zakaz wstecznego działania nowego prawa - przepisów o charakterze materialnym, do stanów faktycznych powstałych przed datą wejścia życie nowego prawa. A zatem teza, że z uwagi na ww. zasadę do stanów faktycznych powstałych przed datą wejście w życie nowego prawa, nie można stosować starego prawa, jeżeli wcześniej zastosowanie znajdowały nowe przepisy, wydaje się zbyt daleko idąca. To pierwotne brzmienie § 23 mogłoby być przedmiotem analizy w świetle dopuszczalnej retroakcji, albowiem prawodawca nakazał w pierwotnym brzmieniu § 23 uchwały z dnia [...] października 2007 r. nr [...] określone fakty prawnie relatywne zaistniałe przed wejściem w życie nowych przepisów oceniać według nowych przepisów.
Odnosząc się do zastrzeżeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, iż zaskarżona uchwała zawiera w stosunku do pewnej grupy adresatów rozwiązania korzystniejsze, niż analogiczne przepisy uchwały z dnia [...] stycznia 2005 r., oraz, że skorzystali oni na fakcie zastosowania wobec nich nowej ustawy poprzez fakt zmiany przepisu § 23 i "przywrócenia" ich reżimowi starej uchwały, a ich sytuacja prawna uległa jakoby pogorszeniu, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że tak sformułowany zarzut nie stanowi podstawy do badania sprawy w świetle zasady lex retro non agit i uchybienia regułom prawidłowej legislacji, lecz ewentualnie zasady ochrony praw słusznie nabytych. Zasada ochrony praw słusznie nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom występującym w obrocie prawnym (por. wyrok Trybunał Konstytucyjnego z dnia 22 czerwca 1999 r. K5/99). Zasada ta chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Natomiast ocena uchybienia tej zasadzie wymagałaby analizy każdego indywidualnego przypadku, albowiem skarżona uchwała sama w sobie nie znosi żadnych uprawnień. Zdaniem Gminy nowe regulacje prawne niekonieczne we wszystkich aspektach są korzystniejsze względem starych przepisów.
Wskazując na art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kasator podniósł, że nieważność uchwały może być skutkiem sprzeczności z prawem. Ma to miejsce, gdy sprzeczność dotyczy aktów prawa powszechnie obowiązującego i jest wyraźna. Skarżona uchwała nie uchybia zasadom intertemporalnym, a więc nie pozostaje w wyraźnej i oczywiście sprzeczności
z przepisami dotyczącymi zasad uchwalania tego rodzaju aktów i podjęta została
w granicach prawotwórczej kompetencji rady gminy.
Z kolei ewentualny zarzut naruszenia praw słusznie nabytych wymagałby dla oceny jego trafności analizy i oceny każdego przypadku indywidualnie, albowiem uchwała nie znosi żadnych praw w ogólności. Natomiast badanie sytuacji prawnej adresatów oznaczałoby wejście w materię, która pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych jako materia cywilnoprawna dotycząca zasad nabywania lokali komunalnych i gospodarki komunalnej. A zatem nawet przyjmując, że nastąpiło pogorszenie sytuacji podmiotów w sferze ich uprawnień cywilnoprawnych to dochodzeniu ich praw nie służyć będzie stwierdzenie nieważności uchwały w trybie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym.
W stosunku do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji, autor skargi kasacyjnej wskazał, że dyskryminacja o, której mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku musi mieć charakter realny, a nie hipotetyczny. Tymczasem, Sąd pierwszej instancji jako spełnienie tej przesłanki potraktował niebezpieczeństwo ewentualnej dowolnej interpretacji przepisów przez organ. W ocenie skarżącej jest to sprawa z zakresu prawidłowej legislacji lub stosowania prawa, a nie zasady równości. W związku z czym, hipotetyczność jej niewłaściwego zastosowania, nie oznacza, iż jest wyraźnie sprzeczna z prawem, a zatem nie było podstaw do rozstrzygnięcia o jej nieważności.
Poza tym, wątpliwości kasatora budzi kwestia kompetencji sądów administracyjnych do orzekania o niekonstytucyjności aktów prawa miejscowego. Jego zdaniem, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu eliminując z porządku prawnego zaskarżony akt prawa miejscowego z uwagi na jego sprzeczność z ustawą zasadniczą, tym samym naruszył kompetencje Trybunału Konstytucyjnego.
Na tle niniejszej sprawy pojawia się bowiem, zagadnienie stosowania Konstytucji przez sądy administracyjne oraz kwestia kolizji norm konstytucyjnych z normami niższego rzędu, którymi w tym wypadku są normy prawa miejscowego. W ocenie Gminy sprawą dyskusyjną jest nakładanie się kompetencji sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako organów kontroli konstytucyjności prawa miejscowego, ponieważ w obu przypadkach jest ona zasadniczo odmienna. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, o ile Trybunał eliminuje akt niezgodny z Konstytucją z obrotu prawnego, to sąd administracyjny odmawia tylko jego zastosowania. Zatem w jego ocenie, należy przyjąć, że na podstawie art. 188 ust. 1 Konstytucji RP, wyłączona jest możliwość orzekania przez sądy administracyjne o niekonstytucyjności aktów prawa miejscowego.
W konkluzji, kasator podkreśla, że wątpliwości na tle zgodności norm prawa miejscowego z normami konstytucyjnymi, powinny być rozwiązane przez Sąd pierwszej instancji z pomocą pytania prawnego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji RP.
Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Organ nadzoru podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w niniejszej sprawie stwierdził, że próba przywrócenia mocy obowiązującej uchylonym wcześniej przepisom jest na gruncie obowiązującego prawa niedopuszczalna. W ocenie Wojewody, jeżeli Rada Miejska, chciała zachować moc obowiązującą przepisów uchylonej wcześniej uchwały powinna wprowadzić je do treści aktualnie obowiązującej uchwały, albo zastosować w trakcie uchwalania tej uchwały zasadę tzw. "dalszego obowiązywania dawnego prawa".
Zdaniem Wojewody, zastosowanie w treści uchwały nr [...] pierwotnie zasady obowiązywania nowego prawa w stosunku do zdarzeń prawnych powstałych i niezakończonych przed dniem wejścia życie tej uchwały, a następnie, po 4 miesiącach jej funkcjonowania w obrocie prawnym dokonanie w drodze zaskarżonej uchwały zmiany polegającej na stosowaniu do wspomnianych zdarzeń uchylonych już przepisów uchwały nr [...] należy uznać za sprzeczne z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych niektórych innych aktów prawnych (t.i Dz. U. z 2007 r. , nr 68, poz. 449 ). Przepis ten bowiem, umożliwia nadanie mocy wstecznej aktowi już obowiązującemu tylko w wyjątkowych wypadkach, lecz nie daje podstaw do reaktywowania mocy obowiązującej uprzednio uchylonych przepisów.
Organ nadzoru z aprobatą odniósł się również do stanowiska wyrażonego w przedmiotowym wyroku, iż zabieg legislacyjny polegający na zastosowaniu do zdarzeń prawnych powstałych i zakończonych przed dniem wejścia w życie obowiązującej uchwały przepisów uchwały uchylonej, pomimo wyrażonego pierwotnie nakazu stosowania do tych zdarzeń przepisów (nowej) uchwały, należy uznać za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Autor odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał w tym zakresie zwłaszcza na naruszenie gwarantowanej mocą tego przepisu stabilności i zaufania do organów władzy publicznej, gdyż w wyniku przedmiotowej zmiany przepisów międzyczasowych powstaje chaos w stosunkach prawnych regulowanych przez uchwałę nr [...], związany z tym, że pewne czynności prawne (np. udzielenie bonifikaty w określonej wysokości) będzie legalne w okresie 4 miesięcy po wejściu w życie tej uchwały, natomiast po zmianie dokonanej przez uchwałę nr [...] strącą one przymiot legalności. Zastrzeżenie budzi także nieostre i podatne na szeroką interpretację pojęcie "spraw wszczętych i ostatecznie nie zakończonych" jakim operuje się w zaskarżonej uchwale. W związku z powyższym, nie znajdują akceptacji zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące niewłaściwego zastosowania art. 2 ustawy zasadniczej.
Dodatkowo Wojewoda D. wskazał na nałożony na organy gminy obowiązek tworzenia przepisów przejściowych i dostosowujących w sposób nieuciążliwy dla adresatów i pozostawiający im możliwość dostosowania się ich do nowej regulacji. Zdaniem Wojewody trudno uznać za nieuciążliwy zabieg legislacyjny wprowadzający konieczność stosowania dawnego prawa (uchylonego), w sytuacji gdy nowe prawo przewiduje konieczność stosowania tylko i wyłącznie nowych przepisów, funkcjonuje w obrocie już od dłuższego czasu oraz co ważne zawiera uregulowania korzystniejsze dla adresatów. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ nadzoru prezentuje stanowisko, że nie musi to być ocena indywidualnych (poszczególnych adresatów), bowiem uchwała jako akt generalny i abstrakcyjny musi być oceniana względem zgodności z powszechnie obowiązującym prawem w odniesieniu do nieoznaczonego kręgu podmiotów, a nie, jak w przypadku aktu indywidualnego w odniesieniu do konkretnego adresata.
Odnosząc się natomiast do twierdzenia zawartego w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji orzekając o konstytucyjności tego aktu naruszył kompetencje Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie, uznał, iż nie jest ono trafne. Wojewoda wskazał, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, w tym także Konstytucji. Zakres działania Trybunału Konstytucyjnego określa art. 188 Konstytucji oraz potwierdza art. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1997 r. Nr 102, poz.643 ze zm.). Natomiast zakres kognicji sądów administracyjnych determinuje art. 184 Konstytucji oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 powołanej ustawy w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Wskazane przez skarżącego podstawy skargi kasacyjne obejmują zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie prawa procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności ocenie podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogły podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa wątpliwości.
Przechodząc do rozważenia zarzutu naruszenia 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 5 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, przypomnieć należy, iż stosownie do treści w/w przepisu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Zauważyć należy, że art. 91 ustawy o samorządzie gminny pozwala na rozróżnienie dwóch wadliwości uchwał organu gminy: a) nieistotnych naruszeń prawa, b) naruszeń prawa o charakterze kwalifikowanym (istotne, rażące). W doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się tylko przykładowe kryteria, za pomocą których można ocenić stopień naruszenia prawa przez konkretną uchwałę. Na tle okoliczności niniejszej sprawy podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 1996 r., I SA/Wr 627/97 (pub. "Wspólnota" 1997, nr 21) uznał za rażące naruszenie prawa, wprowadzenie przez radę gminy nowych stawek podatku z mocą wsteczną, tj. za okres poprzedzający ogłoszenie uchwały. Ponadto, w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r., III SA/397/00 (ONSA 2001, nr 3, poz. 117) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że aby orzec o sprzeczności uchwały z prawem na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym należy w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które - w jego ocenie - zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy). Przy czym, podstawę do uznania danego aktu za sprzeczny z prawem stanowi każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowy, proceduralny czy też materialnoprawny charakter oraz bez względu na to, czy naruszenie będzie odnosiło do norm ustawowych czy też do norm konstytucyjnych.
Ponieważ skarżący odniósł, naruszenie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym m.in. do art. 5 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, przypomnieć należy, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że dany akt określa termin dłuższy (art. 4 ust. 1), a w uzasadnionych wypadkach mogą wchodzić w życie w terminie krótszym, jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie tego aktu i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ten wyjątek nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego (nie mógł mieć zatem zastosowania w przypadku niniejszej uchwały), gdyż ze swej istoty mają one charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym tj. interesie danej jednostki samorządu terytorialnego. Ważny interes państwa nie jest więc przesłanką, która mogła by uzasadniać ich wprowadzenie w terminie określonym w art. 4 ust.2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Natomiast, stosowanie do treści art. 5 powołanej ustawy, nie wyłącza się możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Po pierwsze zauważyć należy, że w ogóle trudno dopuścić ażeby w/w przepis mógł mieć zastosowanie w praktyce wprowadzania w życie aktów prawa miejscowego, gdyż podważa on i poddaje w wątpliwość sens całej ustawy jak i fundamentalną zasadę prawa – lex retro non agit. W literaturze prawniczej podkreśla się, że dewaluuje on zasady samej ustawy i przeczy istocie demokratycznego państwa prawnego, pozostając w sprzeczności w Konstytucją RP (vide: art. 88 Konstytucji RP), która nie przewiduje, w żadnej sytuacji wstecznego działania prawa (por. R. Prażmo-Nowomiejska, Radca Prawny 2001 Nr 6).
Przypomnieć należy, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego klauzula demokratycznego państwa pranego zawarta art. 2 Konstytucji RP traktowana jest jako zbiorczy wyraz szeregu zasad i reguł o bardziej szczegółowym charakterze, które nie są wprawdzie wyraźnie zapisane w ustawie zasadniczej, ale z niej wynikają w sposób pośredni. W orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, że nieodzownym elementem tej metaklauzuli systemowej są zasady stanowienia prawa, określane jako zasady przyzwoitej legislacji (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2001 r., sygn. akt. OPS 14/00, ONSA 2001, Nr 3).
W ramach tej zasady ogólnej, Trybunał Konstytucyjny sformułował m.in. szereg konkretnych zasad stanowienia prawa, które muszą być przestrzegane w demokratycznym państwie prawnym: zakaz stosowania prawa wstecz, nakaz zachowania odpowiedniego vacatio legis, zasadę ochrony praw nabytych, zasadę proporcjonalności oraz zasadę określoności prawa.
Zasada niedziałania prawa wstecz, oznaczająca zakaz stanowienia przepisów prawnych, które obowiązywałyby z mocą wsteczną stanowi, kanon podstawowych dyrektyw państwa prawnego (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1997 r. III CZP 61/97, OSNC z 1998 Nr 5 poz. 75).
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro § 23 zaskarżonej uchwały nakazuje stosowanie do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej uchwały, lecz niezakończonych ostatecznie przepisów uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości oraz wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego z późniejszymi zmianami, to Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że prowadzi to w istocie do stosowania do tych spraw innych regulacji prawnych niż obowiązujące w dacie je uchwalenia tj. uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w sprawie zasad gospodarowania nieruchomości wchodzącycmi w skład gminnego zasobu nieruchomości oraz wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach tej sprawy naruszenie zasady nie działania prawa wstecz polega na niedopuszczalnym nakazie stosowania przepisów reaktywowanej uchwały do spraw wszczętych przed dniem 13 lutego 2008 r., ale wówczas już nie obowiązującej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew stanowisku kasatora Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona uchwała narusza również art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim nakłada on na organy władzy publicznej obowiązek poszanowania zasady określoności prawa tj. żeby przepisy prawne były formułowane w sposób na tyle jasny, aby adresat mógł bez trudności określić prawne konsekwencje swego postępowania. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 września 2001 r. sygn. akt. SK/11 wskazał, że niedopuszczalne jest stanowienie przepisów niejasnych i niejednoznacznych, które powodują niepewność jego adresatów co do ich praw i obowiązków, a przekroczenie poziomu niejasności przepisów prawnych może stanowić samodzielną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z art. 2 Konstytucji RP.
Stwierdzić należy, iż przyjęta przez Radę Miejską w Z. technika legislacyjna mająca określić przepisy międzyczasowe, jest nieprawidłowa. Rada Miejska w Z. nie wybrała bowiem, żadnej z dopuszczalnych w świetle obowiązujących przepisów konstrukcji tj. zasady bezpośredniego działania nowego prawa, zasady dalszego działania dawnego prawa bądź zasady wyboru prawa przez podmiot zainteresowany. A zatem skoro na mocy § 23 zaskarżonej uchwały nakazano stosować regulacje prawne, które w chwili nowelizacji już nieobowiązywały, to Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, ten zabieg za niedopuszczalny i sprzeczny z zasadami prawidłowej techniki legislacyjnej. Dodatkowo przypomnieć należy, że konstrukcja przyjęta w tej uchwale nie jest powtórzeniem rozwiązań uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład gminnego zasobu nieruchomości oraz wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego z późniejszymi zmianami, ale odesłaniem do rozwiązań jakie zawarte zostały w w/w uchwale. W związku z powyższym przyjęta metoda regulacji przepisów międzyczasowych naruszała zasadę określoności i jasności prawa, przez odesłanie do treści nie obowiązującego już aktu normatywnego, który został przez właściwą radę gminy uchylony i w całości zastąpiony innym rozwiązaniem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka technika "powrotu do wcześniejszych rozwiązań prawnych" prowadzi do stanu niepewności adresatów norm tej uchwały co do treści obowiązującego prawa, prowadzącą do podważenia poczucia bezpieczeństwa prawnego obywateli i stanowi niedopuszczalną próbę reaktywowania uchylonych przepisów, przy braku określania treści tych przepisów w obowiązujących regulacjach.
W związku z powyższym skoro zaskarżona uchwała naruszała zarówno zasadę niedziałania prawa wstecz jak i zasadę określoności prawa, to zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 Konstytucji RP nie zasługuje na uwzględnienie.
Natomiast odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 32 Konstytucji RP, przypomnieć należy, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa stanowi nakaz równego traktowania przez organy władzy publicznej podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. W związku z tym, wyjaśnić należy, że nie każde zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów stanowi naruszenie zasady równości. W piśmiennictwie podkreśla się dopuszczalność takiego zróżnicowania, zwłaszcza gdy służy ono ważnym celom społecznym i gospodarczym (por. A. Surówka, glosa do wyroku WSA z dnia 21 stycznia 2004 r. I SA/Łd 128/03, Przegląd Sejmowy 2005/2/155). Z kolei w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że zasada równości nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna, bowiem zasady wyrażone w art. 32 Konstytucji RP konkretyzowane są przez przepisy szczegółowe, i dopiero wspólnie z kryteriami w nich zawartymi, mogą stanowić łącznie kryterium oceny równego traktowania i to niezależnie od tego, czy mamy do czynienia ze stosowaniem czy tworzeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt. I OSK 1902/06 LEX nr 443897 wyjaśnił, że zasada równości wobec prawa określona w art. 32 Konstytucji RP, ma charakter klauzuli generalnej i jako taka nie może stanowić samodzielnej, materialnoprawnej podstawy do dochodzenia roszczeń (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt. II SA/Lu 685/07,LEX nr 486518; wyrom WSA w Warszawie z dnia 5 września 2006 r. sygn. akt. II SA/Wa 782/06 LEX nr 265507). Z drugiej strony art. 32 Konstytucji RP zawiera dyrektywę równego traktowania skierowaną przed wszystkim do prawodawcy. Przy czym w judykaturze wskazuje się, że dyrektywa ta zakazuje nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej osób pozostających w podobnej sytuacji.
Z uwagi na powyższe konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana jako zasada absolutna, jej granice wyznaczają bowiem, inne zasady
i przepisy konstytucyjne. O naruszeniu tej zasady można mówić wówczas, gdy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki bez uzasadnienia opartego o inne normy konstytucyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt. I OSK 67/06 LEX nr 198281). A zatem wszelkie podmioty charakteryzujące się w tym samym stopniu daną cechą powinny być traktowane wedle jednej miary, bez zróżnicowań faworyzujących bądź dyskryminujących, przy czym dopuszczalne jest kryterium różnicowania na podstawie cechy istotnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego różnicowanie sytuacji podmiotów jakiego dokonano na podstawie zaskarżonej uchwały, nie może zasługiwać na aprobatę. Przyjęte kryterium, poza tym, że oparte jest niejasnych pojęciach "sprawy wszczętej" i "nie zakończonej ostatecznie", przede wszystkim pozbawione jest jakiegokolwiek uzasadnienia, które pozwalałoby na zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów. W okolicznościach niniejszej sprawie zmiana § 23 uchwały z 2007 r. zmierzał do odjęcia wyższej bonifikaty tym z zainteresowanych podmiotów, które przed wejściem w życie uchwały z 2007 r. złożyły wniosek, ale nie zawarły umów dotyczących sprzedaży nieruchomości, gdyż uchwała z 2007 r. wprowadzała, rozwiązania korzystniejsze tj. wyższą bonifikatę względem tych, które przysługiwały na podstawie przepisów dotychczasowych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność, iż w/w uchwała zmierzała do "równania w dół" sytuacji podmiotów zainteresowanych nabyciem nieruchomości gminnych, nie może być uznane za usprawiedliwienie dla przyjętej w niej konstrukcji normatywnej. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, nie wymaga bowiem, aby ustawodawca rezygnował z rozwiązań korzystniejszych tylko dlatego, że grupa podmiotów dostosowała się do wcześniejszych, a zarazem mniej korzystnych regulacji prawnych. W przedmiotowej sprawie za nieuzasadnioną należy bowiem, uznać konieczność odebrania możliwości korzystania z wyższej bonifikaty, pewnej grupie podmiotów zainteresowanych nabyciem w/w nieruchomości, tylko z tego względu, iż złożyli oni wnioski o ich nabycie w określonym czasie tj. przed wejściem w życie tej uchwały.
Z tych względów, również zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 32 Konstytucji RP, nie zasługiwał na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 93 ust. 1 i art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzić należy, że jest on nieuzasadniony. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem i stwierdził jej nieważność.
Oceniając zasadność zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 193 Konstytucji RP przez uchybienie obowiązkowi przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją i orzeczenie przez sąd administracyjny o niegodności aktu prawa miejscowego z Konstytucją, przede wszystkim wyjaśnić należy, iż instytucja pytania prawnego przewidziana w/w przepisie nie daje skarżącemu uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP. Zatem wyłącznie wątpliwości Sądu mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego dotyczącego konstytucyjności aktu normatywnego. Taką konstrukcję przedmiotowej instytucji podkreśla także treść art. 193 Konstytucji RP w myśl, którego sąd "może" przedstawić pytanie prawne, a więc jest to uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Powyższe stanowisko jest powszechnie aprobowane zarówno w judykaturze jak i piśmiennictwie prawniczym (por. wyrok SN z dnia 29 lutego 2008 r. II CSK 463/07 nr LEX 463366; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. OSK 971/04 nr LEX 236849; M. Niedośpial glosa do wyroku sądu apelacyjnego z dnia 26 czerwca 2003 r. III AUa 232/02 publ. OSA 2004/12/67).
Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska autora skargi kasacyjnej, iż badanie przez sąd administracyjny zgodności aktu prawa miejscowego z Konstytucja jest niezgodne art. 193 Konstytucji RP i stanowi naruszenie wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.
Podkreślenia wymaga, że kognicja sądu administracyjnego w sferze kontroli działalności administracji obejmuje również działalność prawotwórczą organów administracji publicznej, ale oparta jest na ścisłym rozgraniczeniu funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przynależnej sądom (art. 175 ust. 1 Konstytucji) i funkcji kontroli konstytucyjności prawa, która należy do Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 Konstytucji). Uprawnienie dla sądów do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z normami wyższego rzędu wyprowadza się z art. 178 ust. 1 Konstytucji stanowiącego, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji oraz ustawom. W razie stwierdzenia ich niezgodności, uprawnieniem sądu jest odmowa ich zastosowania w konkretnej sprawie i traktowania jako nieistniejących (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 31-33). W wyroku podjętym w składzie siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r. sygn. I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na gruncie art. 8, art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji nie uległa wątpliwości istnienie kompetencji sądów do incydentalnej kontroli konstytucyjności przepisu rangi podustawowej w sprawie indywidualnej, w której przepis ten może być zastosowany. To uprawnienie sądów musi być jednak w sposób zasadniczy odróżnione od orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności z normami wyższego rzędu aktów podustawowych w zakresie pełnym, ze skutkiem erga omnes (art. 188 pkt 3 Konstytucji). W powołanym wyroku stwierdzono, że uprawnienie to w żadnym stopniu nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP powołany jest do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami, przy czym Trybunał w/w zakresie pełni funkcje negatywnego prawodawcy.
Stanowisko to jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. II OSK 1403/05).
Zauważyć jednak należy, że w przypadku sądu administracyjnego jego uprawnienie do badania konstytucyjności aktu podstawowego ma bardziej złożoną podstawę. Kompetencja ta wynika bowiem, nie tylko z art. 8 Konstytucji RP zgodnie, z którym Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej oraz 178 ust. 1 ustawy zasadniczej konstytuującego zasadę niezawisłości sędziów i ich podległości tylko Konstytucji i ustawom, ale także z art. 184 Konstytucji RP. Stosowanie do treści tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. W związku z tym podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa.
Konstytucja przypisała zatem sądom administracyjnym w zakresie kontroli prawodawstwa lokalnego znamię działalności negatywnego prawodawcy. Przy czym kontrola do badania przez sąd administracyjny uchwał organów samorządu terytorialnego (oraz aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej) ma charakter kontroli abstrakcyjnej. W piśmiennictwie dotyczącym instytucji pytania prawnego, o którym mowa w art. 193 Konstytucji zwraca się bowiem, uwagę że pojęcie aktu normatywnego jakim operuje ten przepis stanowi zbiorcze określenie aktów władzy publicznej wymienionych w art. 188 pkt 1-3 Konstytucji RP tj. ustaw, umów międzynarodowych i przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe. Niesporne jest więc, że przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego nie mogą być akty organów terenowych, bowiem w tym zakresie odpowiednie kompetencje zostały przyznane sądom administracyjnym (por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Wyd. 12, Warszawa 2008). Ponadto, podkreślić należy, że dla porządku prawnego, a w szczególności dla praworządnego działania organów władzy publicznej i ochrony praw obywateli, bardziej pożądane jest eliminowanie z systemu prawnego aktów normatywnych niezgodnych z Konstytucją i ustawą, aniżeli poprzestanie na odmowie zastosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro Sąd pierwszej instancji powziął wątpliwości co do zgodności zaskarżonej uchwały z przepisami Konstytucji RP, to jego obowiązkiem było merytoryczne orzeczenie w tym zakresie, gdyż kontrola konstytucyjności aktów prawa miejscowego pozostaje poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego.
Z tych względów, zarzut naruszenia art. 193 Konstytucji RP uznać należało jako bezzasadny.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega w oparciu o art. 184 ustawy –Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddaleniu.