Pełny tekst orzeczenia I OSK 117/24

I OSK 117/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Marek Stojanowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Gl 907/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-10-04
Skarżony organ
Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 37 ust. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2016 poz 283
par. 147 w zw. z par. 131
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 1061
art. 58 par. 1
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184, art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta i Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 907/23 w sprawie ze skargi P.S. na uchwałę Rady Miasta i Gminy w P. z dnia 26 marca 2021 r., nr XXX/190/2021 w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek P.S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 4 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 907/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi P. S. (dalej również: "skarżący", "strona") na uchwałę Rady Miasta i Gminy w P. (dalej również: "organ", "Rada", "skarżąca kasacyjnie") z 26 marca 2021 r., nr XXX/190/2021 w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie w trybie bezprzetargowym nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Gminy P., położonej w D., składającej się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], ujawnionych w księdze wieczystej [...], prowadzoną przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Zawierciu - z przeznaczeniem na poprawienie warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oznaczonej nr działek: [...], [...], [...], [...] (zagospodarowanych przez T. T. ) - stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa (pkt 1.); orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta i Gminy w P., kwestionując go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1. art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344; dalej: "ugn), poprzez uznanie, że skarżąca nie zastosowała go prawidłowo, gdyż sporne działki mogły służyć również zagospodarowaniu innych nieruchomości w tym nieruchomości P. S.;
2. § 147 w zw. z § 131 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej również: "załącznik do rozporządzenia"; "ztp"), poprzez uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały miało charakter lakoniczny;
oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "ppsa"), poprzez błędne uznanie, że zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi, pomimo, że Rada nie naruszyła art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn, oraz że prawidłowo uzasadniła zaskarżoną uchwałę.
Podnosząc jak powyżej wniesiono o cyt.: "1) uchylenie zaskarżonego wyroku przez Sąd I Instancji i oddalenie skargi na uchwałę na podstawie art. 179a ppsa; 2) o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie na podstawie art. 188 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia wniosku wskazanego w pkt 1 powyżej, ewentualnie zaś o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponowne go rozpoznania Sądowi I instancji w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.; 3) zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a." Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przedstawiono argumenty, które - w ocenie autorki środka zaskarżenia - świadczyły o jego zasadności.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną, w rozumieniu art. 179 ppsa, nie wniesiono. Pismem z 15 stycznia 2024 r., P. S. - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - wniósł o oddalenie wniesionego środka zaskarżenia wyroku WSA z 4 października 2023 r. oraz o zasądzenie od Rady na rzecz skarżącego "(...) kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych."
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, że nie posiada ona waloru zasadności.
Środek zaskarżenia wyroku WSA oparty został na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 ppsa. W ramach naruszeń prawa materialnego zarzucono Sądowi I instancji cyt.: "niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn (...), poprzez uznanie, że skarżąca nie zastosowała go prawidłowo..." oraz "niewłaściwe zastosowanie (...) § 143 w zw. z § 131 ust. 1 załącznika do rozporządzenia (...) poprzez uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały miało charakter lakoniczny.". Wadliwości wyroku o charakterze prawnoprocesowym, w zakresie istotnym dla wyniku tej sprawy, Rada upatruje zaś w treści art. 147 § 1 ppsa, poprzez błędne - jej zdaniem - uznanie zaistnienia podstaw do uwzględnienia skargi, pomimo wystąpienia ww. naruszeń prawa materialnego. Analiza treści postawionych zarzutów wskazuje, że skarżąca kasacyjnie w istocie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego. Art. 147 § 1 ppsa, ma brzmienie: "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". Jest to przepis o charakterze wynikowym, określający jedynie przyjęty przez Sąd wojewódzki kierunek rozstrzygnięcia, a zatem jego zastosowanie w sprawie jest konsekwencją procesu decyzyjnego Sądu orzekającego. Trudno więc mówić o jego naruszeniu przez niezastosowanie, gdy wojewódzki sąd administracyjny uwzględnia skargę, a więc zobowiązany jest zastosować ten właśnie przepis. W efekcie skarga kasacyjna nie obejmuje zarzutów w obszarze zebranego i ocenionego przez organy materiału dowodowego. Nie zakwestionowano tym samym stanu faktycznego sprawy, przyjętego za podstawę wyroku Sądu I instancji, co oznacza, że należało uznać go za prawidłowo ustalony. Taki stan sprawy determinuje zaś wniosek, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się kwestią ustalonych okoliczności faktycznych. W konsekwencji oceniając zarzuty błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego Sąd kasacyjny bierze pod uwagę stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania. Również wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia materialnoprawne skonstruowane są nie do końca prawidłowo - do czego Sąd kasacyjny odniesie się poniżej.
Wskazać w tym miejscy należy, że wątpliwości Sądu wojewódzkiego wzbudziła poprawność uzasadnienia ocenianej uchwały, a co za tym idzie prawidłowość zastosowania przez Radę bezprzetargowego trybu zbycia nieruchomości, określonego w art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn.
W tym miejscu przypomnieć należy, że analizowana sprawa dotyczy uchwały Rady Miasta i Gminy w P., w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie wskazanych w niej nieruchomości gminnych. Jak słusznie przyjął Sąd wojewódzki - akt ten nie mieści się w ramach aktów prawa miejscowego. Uchwały rady gminy, czy zarządzenia organu ją reprezentującego - w zakresie sfery dominium (skonkretyzowanych spraw majątkowych), co do zasady, nie mają charakteru generalnego i abstrakcyjnego, a zatem nie stanowią aktów normatywnych (właściwym dla obszaru imperium).
Kontrolowana uchwała podjęta została na skutek wniosku T. T. (dalej również: "beneficjent uchwały", "nabywca") z 26 kwietnia 2019 r., którym zwrócił się on do organu o wyrażenie zgody na zbycie na jego rzecz działek nr ewid.: [...], [...], [...] (na datę składania wniosku oznaczone, jako "dr" - drogi). Potencjalny nabywca wskazał, że graniczą one z jego nieruchomościami o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...].- oraz stanowią dojazd do nich. Podał, że część działki nr ewid. [...] zajmuje posadowiony w 1991 r. budynek gospodarczy, a obszar działki nr [...] został przez niego częściowo ogrodzony i obejmuje on wjazd na posesję (działkę nr [...]). Organ odwołując się do poczynionych przez siebie w sprawie ustaleń, dokonanych w trakcie "wizji lokalnej" nieruchomości wskazał, że: działki nr [...], [...], [...] zostały zagospodarowane przez wnioskodawcę, są wyłącznie przez niego użytkowane oraz mogą poprawić warunki zagospodarowania tylko jego nieruchomości. Na objętym żądaniem terenie Rada nie stwierdziła śladów użytkowania przez inne osoby. Następnie wyjaśniła, że wobec niezgodności stanu faktycznego nieruchomości z zapisami ewidencji gruntów zlecono osobie uprawnionej, przeprowadzenie ich klasyfikacji. Decyzją Starosty Zawierciańskiego z 26 stycznia 2021 r. zatwierdzono zmianę klasyfikacji spornych gruntów, położonych w obrębie Dobra, działki nr: [...], [...], [...] z dróg na użytki. Wobec opisanego powyżej stanu prawnego i faktycznego oraz w braku innych wniosków o nabycie ww. działek podjęto uchwałę z 26 marca 2021 r. Akt Rady zakwestionował P. S., swój interes prawny wywodząc z art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn. Oświadczył, że w jego ocenie sporne działki mogły służyć poprawie warunków zagospodarowania również innych nieruchomości. Zauważył, że uprzednio (przed zmianą klasyfikacji gruntu) stanowiły one drogę dojazdową do działki nr [...], której jest właścicielem. W jego ocenie powyższe powodowało, że zastosowanie trybu bezprzetargowego było niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zaskarżonym wyrokiem stwierdził wydanie uchwały z 26 marca 2021 r. z naruszeniem prawa. Sąd I instancji przyjął, że P. S., jako właściciel działki [...] - przylegającej do zbytych w drodze bezprzetargowej działek, stanowiących dawniej drogi, umocowany był do zakwestionowania uchwały. Co należy uzupełnić - skarżący jest również właścicielem działki nr ewid.: [...] (przylegającej do zbytej działki nr [...]). Skargę wniesiono na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej: "usg"), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dalej WSA doszedł do przekonania, że uchwała narusza art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn, regulujący wyjątki od zasady sprzedaży nieruchomości gminnych w drodze przetargu (art. 37 ust. 1 ugn). W ocenie Sądu wojewódzkiego, skoro tryb bezprzetargowy stanowi wyjątek od przyjętej w ugn zasady zbycia nieruchomości stanowiącej własność gminy w drodze przetargu, to przesłanki jego zastosowania powinny być jasno i rzetelnie wyłożone w uzasadnieniu uchwały. Sąd I instancji wskazał, że należyte umotywowanie aktu w zakresie istnienia przesłanek z art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn jest niezbędne zwłaszcza sytuacji, gdy zbywane działki stanowią drogę dojazdową lub też w sprawie występują strony o sprzecznych interesach. Stwierdził, że akt Rady nie posiadał stosownego uzasadnienia, które obarczone jest brakami w zakresie istotnych dla sprawy motywów, jakimi kierował się organ przy jego podejmowaniu, co następczo uniemożliwiało jego prawidłową kontrolę. Wskazał, że motywy wydania uchwały sformułowane są w sposób lakoniczny w zakresie oceny okoliczności istotnych dla jej podjęcia. Zauważył, że w przypadku, gdy nabyciem może być zainteresowanych kilku właścicieli nieruchomości sąsiednich, należy dokonać oceny przesłanek określonych w ustawie w każdym z przypadków. Powołując się na wyrok NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. I OSK 407/21 wyjaśnił, że sprzedaż bezprzetargowa możliwa będzie bowiem tylko w sytuacji, gdy realizacja zamiaru nabycia może poprawić warunki zagospodarowania tylko jednej z takich nieruchomości sąsiednich. Skonstatował, że organ gminy nie może w tej sytuacji dowolnie wybrać jednego z właścicieli nieruchomości przyległych, nawet jeżeli uważa, że nabycie przez niego nieruchomości poprawiłoby wyłącznie warunki zagospodarowania jego nieruchomości. Wyjaśnił też, że uchwałę zakwestionowano z upływem 2 lat od jej wydania, wobec czego zastosowanie znajduje art. 94 usg, który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z powyższych względów WSA orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (art. 147 § 1 ppsa).
Analizując stan sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - wobec opisanej powyżej nieskuteczności argumentacji skargi kasacyjnej w ramach art. 174 pkt 2 ppsa skutkującej przyjęciem prawidłowości ustaleń stanu faktycznego zaaprobowanych przez Sąd I instancji - ocenił zarzuty prawnomaterialne uznając, że są one pozbawione przymiotu trafności.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ugn, sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 (Przetargi na zbycie nieruchomości) niniejszego działu (Dział II Gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego). W myśl art. 37 ust. 1 ugn, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Generalną zasadą w przypadku sprzedaży i oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego jest zatem stosowanie trybu przetargowego. Art. 37 ust. 2 ugn, w sposób enumeratywny wymienia zaś przypadki przeniesienia praw do nieruchomości, w których może ona być zbyta w drodze bezprzetargowej. Przepis ten reguluje zarówno formę sprzedaży, jak i oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, jako wyjątki od reguły z ust. 1, ale i inne czynności prawne, na skutek których dochodzi do przeniesienia własności, np. w drodze darowizny. Nie ulega przy tym wątpliwości, że bezprzetargowy obrót nieruchomościami publicznymi ma charakter wyjątkowy, a przepisy dopuszczające taką możliwość podlegają ścisłej wykładni. Z przepisów ugn wynika więc, że nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu pod warunkiem zastosowania przez właściwy organ określonego trybu postępowania, w tym przede wszystkim przeprowadzenia przetargu, poprzedzającego zawarcie odpowiednich umów. Umowa zawarta bez zastosowania trybu przetargowego, w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do zastosowania trybu bezprzetargowego, jest umową nieważną i ma do niej zastosowanie art. 58 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm.; dalej: "kc").
Podstawą zastosowania przez Radę w tej sprawie extraordynaryjnego trybu sprzedaży gruntu gminnego był art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn, na mocy którego: nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Dodatkowego podkreślenia wymaga, że wpisane w dyspozycję art. 37 ust. 2 ugn przypadki zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym mają charakter wyjątku od reguły przeprowadzania przetargu (art. 37 ust. 1 ugn) i jako takie nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Omawiany przepis zawiera bowiem zamknięty katalog sytuacji, w których następuje bezprzetargowe zbycie nieruchomości stanowiących własność publiczną (por.: A. Tułodziecki w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 169, nb 1).
Analiza treści art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn prowadzi do wyodrębnienia przesłanek obligujących organ go zbycia nieruchomości: 1. przedmiotem zbycia jest nieruchomość (lub jej część), jeśli może ona poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność (lub oddanej w użytkowanie wieczyste) osoby wnioskującej; 2. nieruchomość lub jej część nie mogą być odrębnie zagospodarowane. Przy czym skorzystanie przez zbywcę (jednostkę samorządu terytorialnego, czy Skarb Państwa) z trybu bezprzetargowego jest wyłączone, w przypadku gdy nabycie działki zmierza do poprawy warunków zagospodarowania nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch. Opisana wyżej możliwość poprawienia warunków zagospodarowania w odniesieniu do większej liczby nieruchomości skutkuje zatem koniecznością przeprowadzenia przetargu, a zawarta w tej sytuacji - bez przetargu - umowa zbycia jest bezwzględnie nieważna (art. 58 kc w zw. z art. 37 ust. 1 ugn) - por. wyrok Sądu Najwyższego z 6 marca 2009 r., III CSK 589/08.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że: 1. działki zbywane przez gminę, oznaczone nr ewid.: 307, 312 i 313 rzeczywiście przylegają do nieruchomości T. T. i mogłyby służyć poprawie warunków ich zagospodarowania. Nie można jednak stwierdzić, że w kwestionowanej uchwale prawidłowo wykazano opisaną w dyspozycji art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn, poprawę warunków zagospodarowania - w odniesieniu do jednej nieruchomości (nie zaś większej liczby nieruchomości przyległych, które mogły pozostawać z objętymi aktem z 26 marca 2021 r. działkami w funkcjonalnym związku). Kontrolą i analizą w omawianym aspekcie objęto bowiem jedynie nieruchomości wnioskującego o wyrażenie zgody na nabycie działek nr: [...], [...] i [...] pomijając ustalenie jakichkolwiek danych w zakresie właścicieli (czy użytkowników wieczystych) pozostałych nieruchomości przylegających. W efekcie nie rozważano możliwości poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości graniczących z ww. działkami gminnymi - objętymi następnie uchwałą, a w szczególności nie ustalono: czy poprawa warunków zagospodarowania wobec nieruchomości przyległych (innych niż własność T. T. ) w ogóle istnieje. Jedynie zaś jednoznaczne wyłączenie takiej możliwości uzasadniałaby zastosowanie trybu bezprzetargowego. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że organ nie ustalił okoliczności istotnych dla podjęcia aktu.
Dodatkowo jedynie i dla przykładu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w tej sprawie zauważa istotne braki w zakresie ustaleń faktycznych: z akt sprawy nie wynika bowiem zakres zajęcia działki nr [...] zabudową oraz istnienie wskazywanego przez organ częściowego jej ogrodzenia przez nabywcę, ukształtowanie tej działki - jako wąwozu - na wysokości granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], ani też przyjęty przez organ fakt użytkowania nieruchomości objętych następnie uchwałą jedynie przez wnioskodawcę. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że twierdzenia w zakresie użytkowania nieruchomości objętych uchwałą Rady, wywodzone przez skarżącą kasacyjnie z tzw. "wizji lokalnej" ocenić należy, jako jedynie gołosłowne. Stosownego protokołu, odzwierciedlającego przebieg przeprowadzonych przez organ oględzin, akta administracyjne tej sprawy nie zawierają. Odnotowania również wymaga, że działka nr [...] graniczy także z działką nr [...] - własności P. S., a działka nr [...] pierwotnie połączona była z działką skarżącego o nr 317 (przedłużenie dawnej drogi dojazdowej). Bez znaczenia w aspekcie bezprzetargowego trybu zbycia nieruchomości w tej sprawie, pozostaje argumentacja podnoszona w obszarze alternatywnych sposobów dojazdu przez P. S. do działki nr [...], gdy np. działka nr [...] mogła w równym stopniu wpływać na poprawę funkcjonowania działek nr [...] i [...]. Istotnym na gruncie poprawy warunków zagospodarowania było wykazanie, że podlegające sprzedaży grunty mogły nieść wymaganą prawem korzyść wyłącznie wobec nieruchomości nabywcy – T. T. - czego Rada w żaden skonkretyzowany sposób w uzasadnieniu uchwały nie uargumentowała. Trudno zatem uznać, że warunek poprawy zagospodarowania nieruchomości przyległych aktualizuje się jedynie wobec działek wnioskującego. Sam fakt współdzielenia granicy działek (ich przylegania) nie kreuje bowiem automatycznie sytuacji funkcjonalnego ich powiązania i nie pozwala organowi na bezrefleksyjne uznanie zaistnienia podstaw sanujących zastosowanie wyjątku z art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko orzecznictwa, że pominięcie trybu przetargowego na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn nie jest dopuszczalne, gdy nieruchomość gminna mogłaby poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych, należących więcej niż do jednego podmiotu (vide: wyrok NSA z 4 stycznia 2022 r., I OSK 1715/20). W takim przypadku zainteresowani i jednocześnie uprawnieni mogą być wszyscy właściciele nieruchomości przyległych, co naturalnie implikować powinno zastosowanie trybu ich zbycia na równych dla wszystkich prawach, którego to gwarantem jest przetarg (art. 37 ust. 1 ugn). Organ gminy nie może zatem dowolnie i w takim przypadku arbitralnie wybrać jednego z właścicieli nieruchomości przyległych, uznając, że jest on jedynym podmiotem, którego nieruchomość skorzysta na nabyciu nieruchomości (jednostki samorządu terytorialnego, czy Skarbu Państwa), bez dokonania oceny, czy w wyniku jej zbycia istnieje możliwość poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości należącej nie tylko do wnioskującego. Nie można tracić z pola widzenia, że tryb bezprzetargowy stanowi odstępstwo od zasady zbywania nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego (czy Skarbu Państwa) w drodze przetargu (art. 37 ust. 1 ugn), a jego zastosowanie w sprawie implikuje po stronie organu administracji publicznej obowiązek przeprowadzenia szczegółowej i wnikliwej analizy stanu faktycznego oraz opisu wypełnienia przesłanek z art. 37 ust. 2 ugn. Alternatywnie należałoby przyjąć, że każdy wniosek złożony w trybie art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn (jak w tej sprawie) mógłby zostać uwzględniony jedynie na podstawie subiektywnej woli organu i dokonania ocen jedynie szczątkowych (ograniczonych do kontroli wypełnienia przesłanek trybu wobec gruntów wnioskującego), co w istocie wyłączałoby wyjątkowy charakter trybu bezprzetargowego, jako odstępstwa od generalnej zasady. Sytuacja zaś taka byłaby niedopuszczalna.
W zakresie aktualizacji przesłanki braku możliwości odrębnego zagospodarowania objętych uchwałą gruntów, wskazać należy, że przed zainicjowaną przez gminę Pilica zmianą ich klasyfikacji stanowiły one drogi, wobec czego ich kształt i powierzchnia, raczej nie pozwalają na samodzielne zagospodarowanie. W tym aspekcie można byłoby uznać zasadność ich zbycia, po przekształceniu kategorii gruntu.
Dalej zauważenia wymaga, że skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji błąd subsumpcji w zakresie przyjętej walidacji zaistnienia podstaw do zastosowania art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn, cyt.: "(...) poprzez uznanie, że skarżąca nie zastosowała go prawidłowo, gdyż sporne działki mogły służyć również zagospodarowaniu innych nieruchomości w tym nieruchomości P. S.". Uszło uwadze Rady, że przy pomocy zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego nie może zwalczać ustaleń i ocen stanu faktycznego, dokonanych przez organ i skontrolowanych przez Sąd I instancji (tu: w zakresie przyjęcia, że w sprawie istnieje możliwość poprawy zagospodarowania również innych nieruchomości przyległych do zbywanych działek). Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane jedynie pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (por. np.: wyrok NSA z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał już powyżej, że stan faktyczny tej sprawy nie został przez skarżącą kasacyjnie skutecznie zakwestionowany. Przyjąć zatem za Sądem I instancji należało, że stanowiące przedmiot zbycia na mocy zaskarżonej uchwały działki nr: 307, 312 i 313 mogły służyć poprawie warunków zagospodarowania również innych, poza należącymi do T. T., nieruchomości przyległych. W konkluzji zaś prawidłowe było stwierdzenie przez WSA, że więcej niż jedna nieruchomość mogła skorzystać na takim nabyciu, co wyłączało zastosowanie przez Radę trybu określonego w art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn.
W odniesieniu do zarzucanego Sądowi wojewódzkiemu naruszenia § 143 ztp (o treści: "Do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej") w zw. z § 131 ust. 1 ("Do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie") załącznika do rozporządzenia, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że autorka skargi kasacyjnej po pierwsze: artykułując błąd subsumpcji w ramach ww. przepisów ztp w rzeczywistości kwestionuje wykładnię ww. przepisów przyjętą przez Sąd I instancji; po drugie zaś: uzasadnieniem ww. zarzutu uczyniła jedynie stwierdzenie, że "(...) skarżąca zaprzecza, iż uzasadnienie uchwały było lakoniczne. Wskazywało ono wprost motywy sprzedaży działek." oraz cytat z wyroku WSA w Białymstoku z 24 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 484/21. Powyższego zarzutu nie można uznać za trafny, gdyż Sąd wojewódzki ww. przepisów nie naruszył.
W obowiązującym porządku prawnym nie wyrażono wprost normatywnej powinności uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego. Niemniej jednak brak takiego uzasadnienia, jak również brak w aktach sprawy skonkretyzowanych informacji w zakresie merytorycznych powodów podjęcia aktu powodują, że uchwała nie poddaje się kontroli organu nadzoru i sądu administracyjnego – co słusznie zauważył Sąd I instancji. W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (również, gdy konieczności takiej nie wyrażono expressis verbis - w ustawie) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45; jak również wyroki NSA z: 15 czerwca 2020 r., I OSK 2106/19; 9 lipca 2024 r., I OSK 428/23). Wagę i istotność sformułowania uzasadnienia uchwał wywodzi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym również z zasady praworządności (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja") stanowiącej, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wiązać ją również należy z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu administracji publicznej, powinno bowiem mieścić się we właściwych dla niego, określonych prawem ramach, eliminując przy tym przejawy arbitralności i umożliwiając dokonanie kontroli aktu. Jasnym jest, że organy związane są obowiązkiem działania na podstawie i w granicach prawa, a zatem muszą respektować zasadę zaufania - co kreuje po ich stronie obowiązek prawidłowego uzasadniania wydawanych aktów. Koniecznością w takim przypadku wydaje się być przywołanie w części perswazyjnej uchwały odpowiednich przepisów prawa wraz z odwołaniem się do istotnych i skorelowanych z zastosowanymi regulacjami elementów stanu faktycznego sprawy. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie – a więc umożliwiające dokonanie kontroli aktu – powinno pozwalać na rekonstrukcję przeprowadzanego przez organ procesu decyzyjnego, a zatem musi ono jasno wskazywać motywy przyjętego rozstrzygnięcia. Kluczowe jest tu nie tylko przytoczenie treści przepisu, a wykazanie aktualizacji objętych jego dyspozycją przesłanek (w tej sprawie z art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn). Jedynie zatem przedstawienie odpowiedniej, a więc czytelnej argumentacji, pozwala na odzwierciedlenie procesu decyzyjnego organu uchwałodawczego – co jest nieodzowne w aspekcie sądowej kontroli uchwały, a także bezpośrednio wpływa na realizację zasady jawności działania władzy publicznej.
W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z zawartej w części perswazyjnej uchwały z 26 marca 2021 r. argumentacji nie wynikają w istocie motywy, jakimi kierowała się Rada przy jej podejmowaniu. W treści uzasadnienia zawarto bowiem jedynie skrótowy stan faktyczny (odnotowano wpływ wniosku i treść żądania ze wskazaniem numerów działek) oraz przywołano treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg oraz art. 37 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ugn – konstatując następnie, że "(...) nieruchomość poprawi warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej oznaczonej numerami działek [...], [...], [...], [...], [...] i jednocześnie nie może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość.". Rację w tej sytuacji należy przyznać Sądowi I instancji, który wskazał na lakoniczność uzasadnienia aktu Rady.
Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że również zgromadzona w sprawie dokumentacja akt administracyjnych nie pozwala na kontrolę prawidłowości przyjętej przez skarżącą kasacyjnie oceny. Zasadnie WSA wskazał na braki uzasadnienia uchwały uniemożliwiające ustalenie istotnych motywów jej podjęcia. Z tej przyczyny NSA zgodził się z Sądem I instancji, że sama treść uchwały jest niewystarczająca dla dokonania walidacji przesłanek, jakimi kierował się organ podejmując uchwałę, skierowaną przecież do adresatów "zewnętrznych" i dotyczącą ich sytuacji prawnej. Jak wskazywano już powyżej, organ wydający akt ma obowiązek sporządzenia stosownego uzasadnienia w związku z koniecznością umożliwienia jego następczej kontroli. Nie było zatem wystarczające ogólnikowe wskazanie, że działki poprawią warunki zagospodarowania nieruchomości wnioskodawcy. Koniecznym było uszczegółowienie, na czym ta poprawa będzie polegała oraz z jakich przyczyn wiązać ją należy jedynie z nieruchomościami T. T., a więc skonkretyzowane wykazanie aktualizacji w tej sprawie warunków zastosowania trybu bezprzetargowego, określonego w art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn. Powyższych warunków akt Rady nie wypełnia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
Uzasadnienie sporządzono stosownie do art. 193 zdanie drugie ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz P. S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, których domagano się w piśmie procesowym z 15 stycznia 2024 r. Stosownie bowiem do art. 179 ppsa, termin na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną wynosi 14 dni od doręczenia stronie odpisu skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie, określonym w ww. przepisie powoduje, że pismo traci przymiot odpowiedzi na skargę kasacyjną i zawarty w nim wniosek o zasądzenie kosztów postępowania jest nieskuteczny. Odpis skargi kasacyjnej pełnomocnik P. S. odebrała 21 grudnia 2024 r., zaś pismo z 15 stycznia 2024 r. z żądaniem "(...) zasądzenia od skarżącego kasacyjnie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania..." nadano 26 stycznia 2024 r. (UP Katowice 25) - a więc po terminie z art. 179 ppsa, co powoduje bezskuteczność wniosku.