Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

I OSK 1138/23

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

I OSK 1138/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Ol 708/22 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2023-01-19
I OZ 583/22 - Postanowienie NSA z 2022-12-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 2, art. 7, art. 77 par. 1 oraz art. 80, art. 107 par. 1 pkt 3, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 124 ust. 1 i ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1360
art. 305 i art. 305 i art. 49 par. 1
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 64
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184 w zw. z art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 708/22 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 17 sierpnia 2022 r., nr WIN-III.7581.71.2022.MJ w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 708/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi P. K. (dalej również: "strona", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "Wojewoda") z 17 sierpnia 2022 r., nr WIN-III.7581.71.2022.MJ, w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P. K., kwestionując go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa"), wskazał następujące podstawy kasacyjne:
I. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie:
a) art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: "ugn"), poprzez błędne określenie zakresu ograniczenia własności, a także nie zakreślenie zakresu terytorialnego ograniczenia oraz drogi dojazdowej umożliwiającej dojazd do przebudowanych urządzeń,
b) "art. 3051 i art. 3052" (powinno być: art. 3051 i art. 3052) ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm., dalej: "kc"), poprzez nieuwzględnienie faktu, że na należącej do skarżących działce nie została ustanowiona służebność przesyłu na rzecz firmy energetycznej;
II. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
c) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa"), poprzez niewszechstronne ustalenie okoliczności sprawy i brak przeprowadzenia całościowej oceny materiału dowodowego poprzez:
- brak wskazania drogi dojazdowej przez nieruchomość do projektowanych urządzeń,
- niedostrzeżenie, że załącznik do decyzji z 8 czerwca 2022 r., określa, że planowana przebudowa i prace przechodzić będą przez działkę oznaczoną numerem porządkowym [..], w sytuacji gdy działka nr [...] nie należy do skarżącego,
- brak wyszczególnienia osób reprezentowanych w oświadczeniu strony i woli podczas nadesłania wzoru umowy przez [..] S.A. (dalej: "inwestor", "[..]", "spółka"),
- dostarczenie błędnej dokumentacji i wskazanie, że urządzenia elektroenergetyczne - podlegające modernizacji dotyczą słupów w ilości sztuk 4, w sytuacji gdy w legendzie mapy ze stycznia 2021 r. widnieją w ilości 5,
- bezprawne zmuszenie skarżącego do szafki pomiarowej nr 143,
- błędne uznanie, że na działce nr [..] powinna być wieża,
- nieprawidłowo ustalony zakres szczegółowych uprawnień przysługujących spółce, celem posadowienia urządzeń przesyłowych na nieruchomości, a także pominięcia w treści decyzji konieczności posadowienia urządzeń w postaci światłowodu ADSS, wymienionego jako element przebudowy linii elektroenergetycznej, zgodnie z treścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
d) art. 8 § 1 i art. 9 kpa, poprzez dopuszczenie się przez Starostę O. (dalej: "Starosta", "organ I instancji") i Wojewodę naruszeń przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, skutkujących podważeniem zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, a w szczególności uzasadnionego oczekiwania rzetelnego i merytorycznego rozpatrzenia sprawy;
e) art. 7 w związku z art. 107 § 3 kpa, poprzez zaniechanie rzetelnego odniesienia się przez "organy samorządowe" do argumentów i zarzutów podnoszonych w sprawie przez skarżącego (poprzez ich pozytywną, bądź negatywną weryfikację), przez co w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji nie zostały zawarte motywy ich nieuwzględnienia;
f) art. 107 § 1 pkt 3 kpa, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji administracyjnej, tj. "decyzji Starostwa Powiatowego" z 8 czerwca 2022r., i decyzji Wojewody z 17 sierpnia 2022 r., niezawierającej oznaczeń strony, do której są skierowane;
g) art. 8 kpa, w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja", "Konstytucja RP", "Ustawa Zasadnicza"), poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, która jako - zasada tworzenia prawa - musi być respektowana w demokratycznym państwie prawnym, co sprowadza się do stosowania środków założonych przez ustawodawcę adekwatnie do proporcjonalności jego celu, co oznacza, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie pozostaje w proporcji do ciężarów nakładanych do obywateli w postaci zniweczenia ich wysiłków podejmowanych zgodnie z prawem;
h) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 kpa poprzez naruszenie zasady ochrony interesów w toku, co przedłożyło się na fakt, że skarżący jako strona postępowania poniesie, działając w dobrej wierze i zgodnie z obowiązującym prawem, znaczne szkody, jak również wartość jego nieruchomości zostanie znacząco obniżona, w tym z części swojego gruntu zostanie w sposób bezpośredni wywłaszczony, co stoi w sprzeczności z zasadą ochrony zaufania do państwa i prawa, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego.
Zarzucono również naruszenie:
i) art. 64 Konstytucji, poprzez naruszenie zasady równej dla wszystkich ochrony prawnej własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia co jednoznacznie wskazuje na obowiązek powstrzymania się od przyjmowania regulacji, której prawa majątkowe mogłyby pozbawić ochrony prawnej lub ochronę ograniczać;
j) nieprzeprowadzenie obligatoryjnego postępowania rokowaniowego albowiem spółka jedynie zakomunikowała właścicielowi nieruchomości poprzez indywidualne przygotowanie porozumienie na jakich warunkach ma nastąpić ograniczenie w jego prawie własności, a po otrzymaniu odpowiedzi negatywnej nie przeprowadziła dodatkowych rokowań i znalezienia alternatywnej propozycji, w sytuacji gdy właściciel nie sprzeciwiał się planowanym pracom, lecz jedynie kwestionował propozycję wynagrodzenia, wskazując równocześnie organowi, że "(...) z przedłożonych przez nich dokumentów widnieją oczywiste błędy."
Podnosząc powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem z 28 marca 2023 r., strona złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądały jej przeprowadzenia.
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami, tj.: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej pozbawione są waloru zasadności.
W środku zaskarżenia podniesione zostały zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takim przypadku, pierwszeństwo rozpoznania, co do zasady, przynależy zarzutom obejmującym naruszenie norm postępowania. W tym miejscu zauważyć należy, że wskazane przez skarżącego kasacyjnie naruszenia o charakterze procesowym, a także wadliwości w obrębie podstawy zaskarżenia z art. 174 pkt 1 ppsa, nie zostały prawidłowo skonstruowane i uzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko warunkom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia.
I tak w zakresie wadliwości o charakterze procesowym (art. 174 pkt 2 ppsa), uwzględnienie skargi kasacyjnej następuje jedynie wówczas, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe z kolei determinuje wniosek, że pomiędzy podnoszonym uchybieniem procesowym a zaskarżonym wyrokiem istnieć powinien bezpośredni związek przyczynowy. Opisywana, istotna korelacja naruszenia norm postępowania z wynikiem sprawy, nie może przy tym uzyskać aprobaty Sądu kasacyjnego bez jej stosownego uzasadnienia. Niewystarczającym jest w tym przypadku samo wskazanie uchybienia w odniesieniu do konkretnego przepisu prawa procesowego, koniecznym jest zaś wykazanie, że następstwo podnoszonej wadliwości postępowania bezpośrednio warunkowało treść kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku. Powyższego w analizowanej sprawie autor środka zaskarżenia skutecznie nie dokonał. W uzasadnieniu wywiedzionej skargi kasacyjnej brak jest bowiem argumentacji w zakresie naruszenia przywołanych zasad postępowania administracyjnego. Kasator ogranicza się jedynie do sformułowania zarzutów w petitum środka zaskarżenia (pkt II. c do II. f), następnie wylicza w formie skrótowych tez postulowane przez siebie braki w dokumentacji akt sprawy (często w formie niezrozumiałego stwierdzenia, jak np.: "bezprawne zmuszenie skarżącego do szafki nr 143"), albo przytacza zasady kpa, poprzestając na ogólnikowych stwierdzeniach, bez jednoznacznego określenia zakresu naruszenia (np. jak w pkt II. d – "(...) dopuszczenie się przez Starostę O. i Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego naruszeń przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, skutkujących podważeniem zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, a w szczególności uzasadnionego oczekiwania rzetelnego i merytorycznego rozpatrzenia sprawy"). W części perswazyjnej skargi kasacyjnej, zawarto zaś jedynie stwierdzenie, że organ odwoławczy odniósł się w sposób ogólny do postawionych zarzutów, "nie dokonał wnikliwej analizy zgromadzonych dowodów w postaci załączonych szkiców planowanej przebudowy wraz z legendami, co doprowadziło do sytuacji, iż błędy w dalszym ciągu są powielane". Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że autor skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać, że formułuje środek zaskarżenia wyroku Sądu Wojewódzkiego, nie zaś odwołanie od decyzji organu – co powinno znaleźć odzwierciedlenie tak w treści oraz konstrukcji zarzutów i uzasadnienia, poprzez wskazanie wadliwości obejmujących naruszenia w zakresie ppsa – w analizowanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny tego typu odniesień się nie dopatrzył. Zauważenia również wymaga, że część podnoszonych twierdzeń oraz treści uzasadnienia skargi kasacyjnej stanowi całościowe i dosłowne powtórzenie uzasadnienia zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 20 października 2022 r. (str. 58, od słów: "Planowana inwestycja..." do str. 59 akt sądowych), odmawiającego wstrzymania wykonania kwestionowanej w sprawie decyzji Wojewody. Powyższe jest dla Sądu kasacyjnego zupełnie niezrozumiałe, wobec jakiegokolwiek braku związku tych twierdzeń z zarzutami skargi kasacyjnej. Podobnie brak jest związku pomiędzy podnoszonymi w petitum środka zaskarżenia naruszeniami a twierdzeniami uzasadnienia w zakresie konieczności wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przed aktem zezwolenia jej niezwłocznego zajęcia – sytuacja taka nie miała miejsca w sprawie, w związku z czym opisywanie skutków takiego działania w uzasadnieniu środka zaskarżenia wyroku Sądu I instancji z 19 stycznia 2023 r. było całkowicie pozbawione zasadności i zbędne. Tak skonstruowana, wybrakowana i niepowiązana ze stanem sprawy, argumentacja na poparcie wywodzonych w skardze kasacyjnej też jest – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – niewystarczająca aby uznać jej trafność i może jedynie w ograniczonym stopniu podlegać ocenie.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w analizowanej sprawie, wobec wskazanych powyżej nieprawidłowości konstrukcyjnych oraz realnego braku uzasadnienia podnoszonych zarzutów procesowych, może je rozważyć jedynie w sposób ograniczony. Sąd kasacyjny nie ma bowiem ani obowiązku, ani też uprawnienia by zastępując stronę, samodzielnie formułować argumentację, czy też dokonywać jej "odgadywania" w celu potwierdzenia tez i wniosków zawartych w środku zaskarżenia.
Odnosząc się zatem do zarzutu z pkt II. c) petitum skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez:
- "brak wskazania drogi dojazdowej przez nieruchomość do projektowanych urządzeń" wyjaśnić należy, że żadna norma prawa (w tym również art. 124 ugn) nie formułuje obowiązku określenia w wydanej decyzji, ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, szczegółowego sposobu dojazdu do pasa technologicznego w obrębie objętego tą decyzją gruntu, na czas dokonywania prac. Decyzja taka ma wskazywać jedynie obszar, objęty zajęciem z przeznaczeniem na ściśle określony cel publiczny (określony aktem lokalizacyjnym, bądź miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), na którym zostaną wykonywane przez inwestora konkretne prace, w związku z czym ograniczone zostaje prawo własności właściciela (użytkownika wieczystego) do swobodnego dysponowania wskazaną częścią nieruchomości. Dodatkowo zauważenia wymaga, że skarżący kasacyjnie przepisu prawa zobowiązującego organ do takiego działania nie wskazuje, a więc zarzut pozostaje bez uzasadnienia;
- "niedostrzeżenie, iż załącznik do decyzji z dn. 08.06.2022 r., określa, iż planowana przebudowa i prace przechodzić będą przez działkę oznaczoną numerem porządkowym nr [..], w sytuacji gdy działka nr [..] nie należy do skarżącego" – powyższe jest zgodne z decyzją lokalizacyjną z 30 marca 2021 r., nr 1/2021, gdyż inwestycja dotyczy także działek nr [..] i [..], a załącznik graficzny również te grunty w części obejmuje – co pozostaje bez wpływu na akt ograniczający sposób korzystania z działki nr [..];
- "brak wyszczególnienia osób reprezentowanych w oświadczeniu strony i woli podczas nadesłania wzoru umowy przez [..] S.A." – zarzut ten pozostaje poza oceną Sądu kasacyjnego, wobec jego niedoprecyzowania i braku określenia związku ze sprawą (propozycje zawarcia umowy ze spółką mają charakter cywilnoprawny, a sąd administracyjny nie jest władny, ani zobowiązany do oceny ich treści) – powyższe w efekcie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy;
- "dostarczenie błędnej dokumentacji i wskazanie, że urządzenia elektroenergetyczne - podlegające modernizacji dotyczą słupów w ilości sztuk 4, w sytuacji gdy w legendzie mapy ze stycznia 2021 r. widnieją w ilości 5" – z decyzji organów jasno wynika zezwolenie "(...) na wykonanie prac polegających na przebudowie linii napowietrznej (...) przebudowie 4 słupów nN 0,4 kV...", co obrazuje również dołączony do aktu Starosty załącznik graficzny opatrzony datą: "1.2022", a więc załącznik aktualizowany;
- "bezprawne zmuszenie skarżącego do szafki pomiarowej nr 143" oraz "błędne uznanie, iż na działce nr [..] powinna być wieża" – przytoczone sformułowania mają charakter niedookreślonych stwierdzeń, a ich enigmatyczność oraz brak precyzji wyklucza kontrolę zarzutu przez Sąd kasacyjny;
- "nieprawidłowo ustalony zakres szczegółowych uprawnień przysługujących spółce celem posadowienia urządzeń przesyłowych na nieruchomości, a także pominięcia w treści decyzji konieczność posadowienia urządzeń w postaci światłowodu ADSS wymienionego jako element przebudowy linii elektroenergetycznej zgodnie z treścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego" – również ten zarzut jest niezrozumiały – z przywołanego powyżej tekstu nie wynika bowiem w żaden sposób, jaki "nieprawidłowy" zdaniem skarżącego kasacyjnie zakres szczegółowych uprawnień został spółce przyznany i co właściwie jest powyższą tezą kwestionowane. W odniesieniu zaś do wskazanej konieczności posadowienia światłowodu ADSS, jako elementu przebudowy linii – po pierwsze: trudno stwierdzić czy strona się powyższego domaga, czy też z powyższym polemizuje; po drugie zaś: ani z decyzji ograniczających własność, ani też z treści aktu lokalizacyjnego z 30 marca 2021 r. sytuowanie urządzeń tego typu na nieruchomości nie wynika.
Zarzuty w ramach pkt II. d) i II. e) petitum skargi kasacyjnej stanowią jedynie ogólne stwierdzenia, że organy procedujące w sprawie naruszyły zasady kpa, a w szczególności: art. 8 § 1 kpa (zasada zaufania do władzy publicznej), art. 9 kpa (zasada informowania stron), art. 7 kpa (zasada prawdy obiektywnej; zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli). Nie skonkretyzowano natomiast zakresu podniesionych wadliwości – tak w petitum środka zaskarżenia, jak i w uzasadnieniu. Z analizy zarzutu nie wynika mianowicie jakich konkretnych działań (czy też zaniechań) dopuściły się organy, przez co "podważyły zaufanie uczestników postępowania do organów władzy", ani też w jaki sposób uchybiły obowiązkowi informacyjnemu.
Podobnie za bezzasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał, wskazane w pkt II. e) i II. f), naruszenie art. 107 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 107 § 3 kpa.
Art. 107 kpa, określa elementy "standardowej" decyzji administracyjnej (w § 1) oraz jej uzasadnienia faktycznego (w § 3). Zgodnie z art. 107 § 2 kpa, w przepisach szczególnych mogą być określone także inne składniki, które powinna zawierać decyzja (takiego uchybienia jednak w środku zaskarżenia nie wskazano). Skarżący kasacyjnie wskazuje na brak oznaczenia w decyzji stron, do których została ona skierowana (art. 107 § 1 pkt 3 kpa). Utrzymany w mocy decyzją Wojewody akt Starosty, wydany na wniosek operatora przesyłowego, ogranicza sposób korzystania z określonej w nim nieruchomości stanowiącej własność P. K., poprzez zezwolenie [..] S.A. na wykonanie wyszczególnionych prac dotyczących przebudowy wskazanej linii napowietrznej (co jasno wynika z treści ww. aktów) – decyzja została doręczona tak spółce (inwestorowi) jak i ww. właścicielowi nieruchomości. Autor środka zaskarżenia formułując zarzut nie wskazuje, która ze stron – w jego ocenie – została w decyzji pominięta, bądź jak poprawnie powinny być zredagowane w tym zakresie decyzje. W powyższej sytuacji zarzut został uznany za pozbawiony trafności.
W kwestii prawidłowości uzasadnienia faktycznego decyzji (§ 3), Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że powinno ono w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Istotnymi wadliwościami uzasadnienia decyzji administracyjnej są: "1) niepełność uzasadnienia, 2) pozorność uzasadnienia (także sprzeczność uzasadnienia z obiektywnymi motywami), 3) brak uzasadnienia obligatoryjnego, 4) niepowiązanie uzasadnienia z rozstrzygnięciem decyzji, 5) wady formalne (błędy logiczne, stylistyczne, wady budowy wewnętrznej, wady metodologiczne itp.)" – vide: J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1981, s. 135–147. Zdaniem NSA oceniane w sprawie akty organów, wadliwości powyższych nie zawierają – co zasadnie stwierdził Sąd I instancji.
Zarzuty od II. g) do II. i) petitum środka zaskarżenia oparte zostały o zasady konstytucyjne (art. 2 oraz art. 64 Konstytucji RP) w powiązaniu z art. 8 kpa – bez wyszczególnienia konkretnej jednostki redakcyjnej, na które został on podzielony – w postaci § (zarzut II. g)) oraz art. 2 kpa (normujący postępowanie w sprawie skarg i wniosków – Dział VIII kpa, przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych – postępowania w tym trybie organy w analizowanej sprawie nie prowadziły, a WSA w Olsztynie nie poddawał ocenie). Nie można więc przyznać słuszności ww. wadliwościom, które na gruncie wywiedzionego środka zaskarżenia posiadają jedynie uzasadnienie szczątkowe, bez odniesienia do stanu faktycznego sprawy – ograniczone do ogólnych uwag w zakresie konieczności respektowania ww. zasad w państwie prawa.
Wskazać w tym miejscu należy, że – zgodnie z art. 8 ust. 2 Ustawy Zasadniczej – przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio. Powyższe jest jednak niewystarczające do przyjęcia, że Sąd Wojewódzki w procesie kontroli legalności aktu w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, obowiązany był normy te zastosować, a tym bardziej by je naruszył. Dodatkowego wyjaśnienia wymaga, że wskazane przepisy Konstytucji RP to normy generalne: art. 2 – określa jedną z podstawowych zasad ustroju państwa – zasadę demokratycznego państwa prawnego, która wyznacza kierunki prawodawstwa, sposób przeprowadzania wykładni oraz stosowania norm obowiązującego prawa. Postanowienia ogólnych zasad ustrojowych konkretyzują się zaś w ustawach zwykłych, co oznacza, że ani art. 2 Konstytucji, ani też art. 64 Ustawy Zasadniczej (określający prawo do własności, innych praw majątkowych, prawo dziedziczenia) nie mogą stanowić samoistnej podstawy rozstrzygnięć podejmowanych w procesie stosowania prawa – co już samo w sobie niweczy zasadność podnoszonego zarzutu. Formą bezpośredniego zastosowania ogólnych, konstytucyjnych zasad ustrojowych, jest ich interpretacyjne odniesienie do przepisów ustaw zwykłych. Ma to zaś miejsce w sytuacji, gdy organ stosujący prawo ustala znaczenie normy szczególnej, biorąc pod uwagę zarówno treść tej normy jak i odpowiedni przepis Konstytucji. Art. 64 ust. 3 Ustawy Zasadniczej, dopuszcza ograniczenie prawa własności jedynie w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Nie ma jednak podstaw do uznania, że przebudowa urządzeń przesyłowych nie stanowi realizacji inwestycji celu publicznego (szczególnie, gdy cel taki jasno wynika z aktu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 30 marca 2021 r.).
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ostatni zarzut w obrębie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa – oznaczony w petitum środka zaskarżenia jako: "II. j)", nie wskazuje przepisu prawa, który miałby być jego podstawą i który został, zdaniem skarżącego kasacyjnie, naruszony – wobec oczywistej wadliwości konstrukcyjnej naruszenia, jego ocena nie jest możliwa i nie należy do obowiązku Sądu kasacyjnego.
W konkluzji powyższych rozważań stwierdzić należy, że organy prawidłowo i w sposób możliwie pełny zebrały materiał dowodowy istotny w sprawie oraz na jego podstawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny. Zgodzić się więc trzeba z oceną Sądu I instancji, który uznał, że zarzuty oparte na nieprawidłowym przeprowadzeniu przez organy postępowania pozbawione są podstaw.
Odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów z pkt I. a) i I. b) środka zaskarżenia, opartych na błędnej wykładni wskazanych w nich przepisów prawa materialnego, poprzedzić należy przybliżeniem charakteru tego typu wadliwości.
Błąd wykładni (error contra similem vel rationem legis) – polega na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażającym się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, czego konsekwencją jest wadliwe ustalenie wpisanego w przepis sensu normatywnego. Prawidłowa konstrukcja tego typu naruszenia implikuje więc, po stronie skarżącego kasacyjnie, konieczność wykazania takiej nieprawidłowości w odniesieniu do konkretnego działania organów lub Sądu I instancji oraz wskazania, jak poprawnie powinno się objęte zarzutem przepisy interpretować. Wniesiony w analizowanej sprawie środek zaskarżenia również powyższych warunków nie wypełnia.
W skardze kasacyjnej wskazano na błędną wykładnię art. 124 ust. 1 ugn (pkt I. a)), poprzez "(...) błędne określenie zakresu ograniczenia własności, a także nie zakreślenie zakresu terytorialnego ograniczenia oraz drogi dojazdowej umożliwiającej dojazd do przebudowanych urządzeń." Uzasadnienie naruszenia z petitum skargi powiela więc zarzut dotyczący ustaleń stanu faktycznego sprawy, a część perswazyjna środka zaskarżenia odnosi się jedynie do wadliwości w postaci braku udokumentowania przeprowadzenia rokowań, negując właściwie ich przeprowadzenie – co mogło zostać ewentualnie podniesione w ramach naruszenia art. 124 ust. 3 ugn.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że założeniem skutecznego zarzutu błędnej wykładni powinno być nieprawidłowe odkodowanie przez Sąd I instancji sensu art. 124 ust. 1 ugn – czego skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie dokonał. Uszło uwadze skarżącego, że przy pomocy zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, nie można zwalczać ustaleń i ocen stanu faktycznego – dokonanych przez organ i następnie kontrolowanych przez Sąd pierwszej instancji, na podstawie właściwych przepisów procesowych. Nie stanowi więc uzasadnienia dla podnoszenia zarzutu nieprawidłowej wykładni ww. normy ugn wskazywanie na błąd określenia zakresu terytorialnego ograniczenia, czy brak drogi dojazdowej do wyznaczonego pasa technologicznego, w obrębie którego przeprowadzone mają zostać prace budowlane.
Autor skargi kasacyjnej nie określa bowiem w żaden sposób ani jak – jego zdaniem – Sąd Wojewódzki nieprawidłowo odkodował normę z art. 124 ust. 1 ugn (w myśl której: "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego."), ani też, jak przepis powyższy powinien być prawidłowo rozumiany. Treść uzasadnienia opisywanego zarzutu stanowi jedynie polemikę z ustaleniami stanu faktycznego, nie zaś określenie nieprawidłowości w zakresie wykładni art. 124 ust. 1 ugn. Stan faktyczny sprawy jest zaś wynikiem postępowania dowodowego, czyli stosowania przepisów postępowania. Nie ma w tej sytuacji możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwej wykładni prawa materialnego, czyniąc jego uzasadnieniem kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie.
W tej zaś sytuacji również zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 ugn, pozostaje poza obowiązkiem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Na marginesie jedynie Sąd kasacyjny wskazuje, że decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości to rodzaj decyzji wywłaszczeniowej, polegającej na czasowym ograniczeniu wykonywania prawa własności (lub prawa użytkowania wieczystego) nieruchomości, na której zaistniała potrzeba wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, o charakterze publicznym, wydawana w sytuacji braku zgody właściciela (użytkownika wieczystego) gruntu na przeprowadzenie inwestycji celu publicznego. Przedmiotem takiego aktu organu jest udzielenie zezwolenia na wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej - w zgodzie z dokumentami planistycznymi (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – dalej: "m.p.z.p.", bądź decyzją lokalizacyjną) i wynikającym z nich celem publicznym. Art. 124 ust. 1 ugn daje więc organowi możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, przez udzielenie zgody na faktyczne dysponowanie nieruchomością do celów budowlanych, a więc zakładanie i przeprowadzanie na objętym decyzją (zgodnym z m.p.z.p. lub decyzją lokalizacyjną inwestycji celu publicznego) ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Takie zezwolenie uprawnia inwestora do czasowego zajęcia nieruchomości, w konsekwencji zobowiązując właściciela (użytkownika wieczystego) gruntu do ponoszenia skutków zajęcia. Ponadto efektem decyzji jest realizacja inwestycji celu publicznego, a następnie korzystanie z nieruchomości przez podmiot trzeci, wykorzystujący wykonane urządzenia. Decyzja z art. 124 ust. 1 ugn prowadzi zatem do trwałego ograniczenia prawa do nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel lub użytkownik wieczysty ma obowiązek znoszenia stanu ukształtowanego przebiegiem urządzeń infrastruktury przesyłowej (vide: P.Wojciechowski [w:] P.Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 124).
Ugruntowane jest przy tym stanowisko orzecznictwa, że zakres ograniczenia nie powinien przekraczać minimum, niezbędnego do wykonania danej inwestycji. Z tego też względu musi on zostać ściśle określony w decyzji. Powyższe zaś oznacza, że akt taki powinien jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji i zakres przestrzenny ograniczenia władztwa, niezbędny dla wykonania prac oraz zgodny z rozwiązaniami planistycznymi, przyjętymi w m.p.z.p. lub decyzji lokalizacyjnej. Nie stanowi jednak naruszenia art. 124 ust. 1 ugn samo określenie obszaru pasa technologicznego (w sprawie wskazano pas technologiczny o powierzchni całkowitej 803,8 m2 – lokalizację projektowanych urządzeń i zakres ograniczenia przedstawiono na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji Starosty), wskazującego na dopuszczalny obszar ograniczenia władztwa nad nieruchomością, niezbędny do wykonania przedmiotowej inwestycji i jej dalszego funkcjonowania. Nietrafnym jest zatem zarzucanie organom i Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia w obrębie art. 124 ust. 1 ugn.
Odnosząc się do podnoszonej w ramach zarzutu I. b) petitum skargi kasacyjnej "błędnej wykładni" "art. 3051 i art. 3052" (powinno być: art. 3051 i art. 3052) kc, poprzez nieuwzględnienie faktu, że na należącej do skarżących działce nie została ustanowiona służebność przesyłu na rzecz firmy energetycznej, Sąd kasacyjny wskazuje, że po pierwsze: ww. normy kodeksu cywilnego nie miały zastosowania w analizowanej sprawie, tak więc Sąd Wojewódzki nie dokonywał ich walidacji, a tym bardziej wykładni, co wyklucza zasadność podnoszonej przez autora skargi kasacyjnej wadliwości wyroku WSA; po drugie zaś: ustanowienie służebności przesyłu stanowi w pełni samodzielny, cywilistyczny tryb uzyskania przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, w zakresie posadowienia i lokalizacji niezbędnych urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 kc ( w szczególności są to: urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa). Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że uzyskanie decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie z art. 124 ust. 1 ugn wyłącza możliwość ustanowienia służebności przesyłu (vide: uchwała SN z 6 czerwca 2014 r., III CZP 107/13).
Na marginesie jedynie – wobec braku sformułowania zarzutu naruszenia art. 124 ust. 3 ugn w petitum skargi kasacyjnej, a podnoszenia tej wadliwości w obrębie uzasadnienia – Naczelny Sąd Administracyjny za zasadną uznaje argumentację Sądu I instancji w zakresie udokumentowania i przeprowadzenia rokowań, jako elementu koniecznego przed wydaniem aktu ograniczającego własność. Zgodnie z art. 124 ust. 3 ugn, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Bezspornie, przywołany przepis nie określa ani formy prowadzenia rokowań, ani też dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości. Art. 124 ust. 3 ugn nie nakłada również na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 ugn nie są więc związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, za wyjątkiem obligatoryjnego ich zainicjowania. Ustawodawca nie formalizuje także momentu zakończenia rokowań, wobec czego mogą one zostać zakończone w dowolnym czasie, np. w sytuacji, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron, brak jest szans na zawarcie porozumienia.
Z materiału dowodowego akt administracyjnych sprawy jasno wynika, że przed wydaniem kwestionowanej przed WSA decyzji przeprowadzone zostały wymagane rokowania, ukierunkowane na uzyskanie zgody skarżącego na przeprowadzenie inwestycji. Wynika to m.in. z pism spółki z: 3 lutego 2021 r., 16 marca 2021 r., 23 marca 2021 r., z załączonymi propozycjami: oświadczenia woli o udostępnieniu nieruchomości pod projektowanymi urządzeniami, oświadczenia woli o udostępnieniu nieruchomości w związku z demontażem urządzeń elektroenergetycznych oraz projektem pisma o niewyrażeniu zgody na warunki przedstawione w porozumieniu, zobowiązującego właściciela do notarialnego ustanowienia służebności. Powyższe pisma zostały doręczone właścicielowi przedmiotowej nieruchomości, który nie zajął pisemnego stanowiska. 21 czerwca 2021 r. przedstawiciel inwestora skontaktował się ze skarżącym telefonicznie, otrzymując od niego propozycję porozumienia w kwocie 6000 zł za każdy słup. Pismem z 22 września 2021 r. inwestor ponownie wystąpił do strony, informując, że w przypadku braku odpowiedzi, bądź akceptacji propozycji finansowej, rokowania zostaną uznane za zakończone, a spółka złoży wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Na powyższe również brak było odpowiedzi.
Trafnie więc Sąd I instancji stwierdził brak porozumienia stron, uznając go za wystarczający do stwierdzenia, że złożenie przez inwestora wniosku do Starosty o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, związane z przeprowadzeniem opisywanej inwestycji celu publicznego, zostało poprzedzone etapem nieskutecznych rokowań.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
Uzasadnienie sporządzono stosownie do art. 193 zdanie drugie ppsa.