I OSK 1137/23

I OSK 1137/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Mariola Kowalska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
II SA/Wr 195/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-11-08
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 106 § 3, art. 113 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 195/22 w sprawie ze skargi K.D. i B.D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2022 r. nr GK-ONG.7221.46.2021.BM w przedmiocie aktualizacji danych ewidencyjnych budynków 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od K.D. na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem 8 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 195/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.D. i B.D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z 21 stycznia
2022 r., nr GK-ONG.7221.46.2021.BM w przedmiocie aktualizacji danych ewidencyjnych budynków oddalił skargę w całości.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 21 stycznia 2022 r., uchylono w całości decyzję Starosty Z. z 02 listopada 2021 r. i orzeczono o: 1) umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujawnienia budynków oznaczonych numerami A i B położonych na działce X obręb S.; 2) umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujawnienia budynku oznaczonego numerem C położonego na działce nr Y obręb S.; 3) umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujawnienia "linii podziału budynku nr D i budynku nr E; 4) odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujawnienia "trzykondygnacyjnego budynku gospodarczego przylegającego do budynku mieszkalnego nr F" położonego na działce nr X obręb S.; 5) odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków poprzez uwzględnienie żądania K.D.: "budynek oznaczony numerem na mapie ewidencyjnej G i E (wcześniej w całości E) oraz budynek H -przybudówka - (...) budynek powinien mieć pierwotny numer E jako cały budynek gospodarczy (tak jak na mapie z 1977r.)".
Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z 25 lutego 2018 r. Z treści tego wniosku, jak też pozostałych pism wnoszonych w toku postępowania administracyjnego wynikało, że skarżący domagali się zaktualizowania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr Z, która na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z 22.01.2020 r., sygn. akt [...], została podzielona na działki nr X i Y.
Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę wprowadzania wpisów w ewidencji gruntów i budynków stanowią regulacje ustawy z 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U z 2021 r., poz. 1990 ze zm.) - dalej: u.p.g.k.
Aktualizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej lub decyzji administracyjnej. W drodze czynności materialno-technicznej dokonywana jest na podstawie: a) przepisów prawa; b) wpisów w księgach wieczystych; c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu; d) ostatecznych decyzji administracyjnych; e) aktów notarialnych; ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych; f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu; g) wpisów w innych rejestrach publicznych; h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b (art. 24 ust. 2b pkt 1 u.p.g.k.). W drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach (24 ust. 2b pkt 2 ww. ustawy). Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje natomiast w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2 c u.p.g.k.).
Jak wskazał Sąd I instancji powyższe przepisy wskazują, że istotą ewidencji gruntów jest ewidencjonowanie, czyli spisywanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynków. Wpis w ewidencji gruntów nie kreuje nowego stanu prawnego (np. nie przyznaje prawa własności) lecz jedynie potwierdza istniejący stan prawny. Ewidencja gruntów nie ma charakteru prawotwórczego - nie tworzy nowego stanu prawnego choćby był on zgodny z życzeniem wnioskodawcy, lecz jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów (por. np. NSA w wyroku z 14.04.2015 r., sygn. akt I OSK 1718/15). W konsekwencji rolą ewidencji gruntów i prowadzących je organów nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych a więc tego, komu przysługuje prawo własności a także jaki jest jego zasięg lub jakie są jego ograniczenia. Procedura aktualizacji danych ewidencyjnych ma sformalizowany charakter – przepisy wyraźnie precyzują kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa. Przede wszystkim jest to wymiana (uaktualnienie) danych ewidencyjnych polegająca na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych. W pojęciu aktualizacji mieści się również usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych. Możliwość taką przewiduje art. 24 ust. 2 a pkt 1 lit. d u.p.g.k zgodnie z którym, informacje zawarte w ewidencji gruntów podlegają aktualizacji z urzędu jeżeli zmiany tych informacji wynikają z wykrycia błędnych informacji. Według § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów z 2001 r. aktualizacja operatu ewidencji gruntów następowała poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu wyeliminowania danych błędnych. Przepis ten nie obowiązywał już jednak na dzień orzekania organu odwoławczego gdyż został uchylony rozporządzeniem z 2021r. Nadal obowiązujący pozostał natomiast przepis art. 24 ust. 2 a pkt 1 lit. d ustawy, odnoszący się do błędnych informacji. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega zatem na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencji nowymi lub na ich zmodyfikowaniu. Każdorazowo konieczność dokonania aktualizacji powinna być jednak przez wnioskodawcę udokumentowana. Brak wymaganej prawem dokumentacji prowadzić zaś musi do odmowy wprowadzenia zmian w operacie.
W rozpoznawanej sprawie aktualny stan w ewidencji gruntów i budynków wynika z dokonanej przez Starostę Z. aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, w drodze czynności materialno-technicznej, na podstawie prawomocnej decyzji DWINGiK z 16.04.2019 r. oraz prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z 22.10.2020 r., sygn. akt [...]. Decyzją z 16.04.2019 r. (punkt 1) rozstrzygnięcia, DWINGiK utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Z. z 07.11.2018 r., w której organ pierwszej instancji orzekł co do budynku o numerze ewidencyjnym F - zaktualizować funkcję użytkową z produkcyjnej, usługowej i gospodarczej dla rolnictwa (g) na funkcję mieszkalną (m) oraz uzupełnienie numeracji porządkowej nieruchomości: S. nr [...]. Prawomocnym wyrokiem z 03.12.2019 r., sygn. akt II SA/Wr 362/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K.D. na decyzję DWINGiK z 16.04.2019 r. w części dotyczącej punktu 1) tego rozstrzygnięcia. Z kolei prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z 22.10.2020 r., sygn. akt [...] orzeczono o zniesieniu współwłasności - w drodze fizycznego podziału - nieruchomości rolnej zabudowanej położonej w S. numer [...], stanowiącej działkę numer Z o powierzchni 1.0404 ha, dla której Sąd Rejonowy w Z. prowadził księgę wieczystą o numerze [...], gdzie jako współwłaściciele ujawnieni byli w udziale 2/3 K.W. oraz w udziale 1/3 B.D. i K.D. na prawach wspólności ustawowej. Zgodnie z pkt IA tego postanowienia działka nr Z została podzielona na dwie działki, na podstawie wariantu V projektu podziału, sporządzonego przez biegłego sądowego z zakresu geodezji i kartografii A.Z. Mapa z projektem podziału nieruchomości w skali 1:500 sporządzona w dniu 20 marca 2019r.- karta 573 akt sądowych, stanowi integralną część postanowienia sygn. akt [...]. Zgodnie z nią na wyłączną własność B. i K.D. przyznano wyodrębnioną działkę nr X o powierzchni 0,3468 ha, na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej. Natomiast na wyłączną własność K.W. przyznano wyodrębnioną działkę nr Y o powierzchni 0,6936 ha. Ponadto, zgodnie z treścią pkt IB oraz pkt IC postanowienia dokonano podziału budynku mieszkalnego i gospodarczego, zgodnie z projektami podziału sporządzonymi przez biegłego sądowego z zakresu budownictwa R.M. (karty 494-497 i 499-500 i 555 akt sądowych), stanowiącymi integralną część opisanego wyżej postanowienia. Aktualizacja ewidencji gruntów i budynków w oparciu opisane postanowienie nastąpiła w dniu 03.09.2021r. w części dotyczącej ujawnienia podziału działki nr Z, co potwierdza zawiadomienie o wprowadzonych zmianach w danych ewidencyjnych - nr zmiany 18/2021 w obrębie S. oraz w dniu 14.09.2021r. w części dotyczącej zniesienia współwłasności, co potwierdza zawiadomienie o wprowadzonych zmianach w danych ewidencyjnych - nr zmiany 19/2021 w obrębie S. Z kolei aktualizacja ewidencji gruntów i budynków na podstawie decyzji DWINGiK z dnia 16.04.2019 r. nastąpiła w dniu 28.06.2021 r., co potwierdza zawiadomienie o wprowadzonych zmianach w danych ewidencyjnych - nr zmiany 15/2021 w obrębie S.
Sąd I instancji stwierdził, że aktualizacja ewidencji gruntów i budynków nie może być dokonana na podstawie dokumentu historycznego, a za taki należy uznać mapę sporządzoną przez J.H., która zawiera dane dotyczące położenia budynków na działce nr Z obręb S., według stanu na dzień jej sporządzenia. W tym zakresie Sąd w pełni podzielił stanowisko skarżonego organu, wskazując że aktualizacja ewidencji gruntów i budynków następuje na podstawie odpowiednio opracowanych dokumentów odzwierciedlających aktualny stan na gruncie. W niniejszej sprawie takim dokumentem jest prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z 22.10.2020 r. o sygn. akt [...] w sprawie zniesienia współwłasności.
W konsekwencji organ odwoławczy prawidłowo uwzględnił dokonaną w trakcie prowadzonego postępowania aktualizację ewidencji gruntów i budynków w zakresie o jaki wnioskował K.D. w części dotyczącej budynków oznaczonych numerami A, C i B oraz przebiegu podziału budynków nr D i E stanowiących współwłasność B. i K.D. oraz K.W. Aktualizacja ta nastąpiła poprzez czynność materialno-techniczną na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z 22.10.2020r. sygn. akt [...] o zniesieniu współwłasności i podziale działki nr Z na działki nr X i Y oraz podziale budynku mieszkalnego (we wniosku skarżącego jest to budynek nr D) i budynku gospodarczego (we wniosku skarżącego jest to budynek nr E). Również na podstawie dokumentów stanowiących integralną część ww. postanowienia sądowego zostały w ewidencji ujawnione wskazywane przez skarżącego "linie podziału budynku nr D i budynku nr E". Bezspornym jest również w sprawie to, że w zakresie rozstrzygnięcia utrzymanego w mocy przez DWINGiK decyzją z 16.04.2019 r., Starosta Z. w całości uwzględnił żądanie skarżącego zawarte w wnioskach z 25.02.2018 r. i 11.09.2018 r. W tym zakresie żądanie dotyczące aktualizacji danych ewidencyjnych budynku zostało uwzględnione poprzez zaktualizowanie funkcji użytkowej z produkcyjnej, usługowej i gospodarczej dla rolnictwa (g) na funkcję mieszkalną (m) oraz uzupełnienie numeracji porządkowej nieruchomości na: S. nr [...]. W świetle powyższego organ prawidłowo w zaskarżonym rozstrzygnięciu orzekł o uchyleniu decyzji I instancji i umorzeniu postępowania organu I instancji w części określonej w pkt 1-3.
Prawidłowym było również rozstrzygnięcie DWINGiK, którym orzeczono o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujawnienia "trzykondygnacyjnego budynku gospodarczego przylegającego do budynku mieszkalnego nr F", położonego na działce nr X obręb S. (pkt 4 decyzji) i odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków poprzez uwzględnienie żądania K.D.: "budynek oznaczony numerem na mapie ewidencyjnej G i E (wcześniej w całości E) oraz budynek H - przybudówka - (...) budynek powinien mieć pierwotny numer E jako cały budynek gospodarczy (tak jak na mapie z 1977r.)" (pkt 5 decyzji).
O braku podstaw do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujawnienia w niej "trzykondygnacyjnego budynku gospodarczego przylegającego do budynku mieszkalnego nr F", pomimo wykazania tego budynku na mapie z 1978r., zdecydował fakt, że aktualnie ten budynek nie istnieje (nie stanowi budynku w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego), bowiem stanowi jedynie inny obiekt, nie posiadający cech uprawniających do ujawnienia go w ewidencji gruntów i budynków jako budynku. Ponadto "budynek" ten został również wykazany, jako ruina, na szkicu polowym sporządzonym przez geodetę uprawnionego A.Z. (P.0224.2017.109). Zgodnie załącznikiem nr 1 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych" w operacie ewidencji gruntów i budynków wykazuje się jedynie ruiny o charakterze zabytkowym jako tereny rekreacyjno-wypoczynkowe określane jako "Bz" Jednakże treść mapy ewidencyjnej nie obejmuje ruin budynków.
Sąd I instancji podzielił również stanowisko organu II instancji w kwestii rozstrzygniętej w punkcie 5 zaskarżonej decyzji. O braku możliwości zrealizowania wniosku w tym zakresie zaważył fakt, że wyodrębnienie poszczególnych budynków oznaczonych aktualnie w ewidencji gruntów i budynków nr H, E, i G zatwierdzone zostało postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z 22.10.2020 r., sygn. akt [...] (opinia biegłego sądowego uzupełniająca nr 3 sporządzona przez R.M. w dniu 07.09. 2020r.). Powyższe orzeczenie jest wiążące dla organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków.
Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że uwzględnienie wniosku skarżących nie jest możliwe, gdyż nie przedłożyli oni dokumentacji (wskazanej w przywołanych przepisach ustawy i rozporządzenia) uprawniającej do wprowadzenia zmiany. Aktualizacja ewidencji gruntów i budynków musi bowiem opierać się na dokumentach odzwierciedlających aktualny stan na gruncie a nie stan istniejący w latach minionych. W związku z tym zasadnym było wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem danych wynikających z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z 22.10.2020 r. o sygn. akt [...], bez uwzględniania stanu wynikającego z dokumentacji przyjmowanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w latach minionych, w tym m.in. dokumentacji oznaczonej identyfikatorem P.0224.2012.1528-1556.
Pełny tekst uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji oraz inne orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/)
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K.D., skarżąc wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów o postępowaniu sądowo administracyjnym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3, art. 113 § 1 p.p.s.a., przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącego.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz (w odrębnym piśmie) o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Skarżący wskazał, że pismo zawierające stosowne wnioski dowodowe wpłynęło na Biuro Podawcze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 2 listopada 2022r. Pismo to, zawierające wnioski i istotne dla postępowania fakty, nie zostało wzięte pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co w ocenie skarżącego kasacyjnie, niewątpliwie stanowi o naruszeniu powołanych przepisów procesowych. Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że uwzględnienie pisma skarżącego z 27 października 2022 r. było konieczne, bowiem przeprowadzenie wskazanych przez skarżącego dowodów doprowadziłoby do trafnego zastosowania norm prawa materialnego w niniejszej sprawie. W piśmie tym skarżący wnosił o rozważenie i orzeczenie zmiany 13/2016 z dnia 07.06.2016 r. we wsi S., Starostwa Powiatowego w Z. z 07.06.2016 r., która to ma bezpośredni wpływ na wymienione i ominięte budynki w decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego
i Kartograficznego we Wrocławiu z 21.01.2022r. Nr GK - ONG.7221.46.2021.BM. Wniósł ponadto o ustosunkowanie się co do: "Orzeczenie - Wpis do Ksiąg Wieczystych został ustalony z "naruszeniem prawa". Co więcej, wniósł o wydanie nakazu dla Starostwa Powiatowego w Z. - wydania "Kartoteki budynków" do mapy J.H. wprowadzonej do Państwowych Zasobów dnia 20.05.1978 z 16 budynkami, która to posiadała status mapy aktualnej do dnia 05.06.2017 r., o przekazanie na ręce sprawiedliwości Z.P. oraz E.W. za "poświadczenie nieprawdy" co kwalifikuje się jako przestępstwo oraz o powołanie Najwyższej Izby Kontroli do zbadania działalności dwóch wydziałów i dwóch instancji: a) Nadzoru Budowlanego w okresie 2005 - 2022 r. b) Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w okresie 2011 - 2022 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasadzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W nawiązaniu do wywodów zamieszczonych powyżej należy zauważyć, że skarżący nie podniósł zarzutów naruszenia prawa materialnego – wszystkie zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej zostały oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli. W myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną winien wykazać nie tylko, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, ale również że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przechodząc do rozpoznania skargi stwierdzić należy, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Autor skargi kasacyjnej przedstawiając argumentację na poparcie zarzutów naruszenia przepisów postępowania podkreślił, że zasadniczym naruszeniem przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi było zaniechanie ustalenia w sposób należyty stanu faktycznego. W jego ocenie obowiązkiem Sądu było uzupełnienie materiału dowodowego sprawy na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z wnioskami zawartymi w piśmie skarżącego z 27 października 2022 r. Nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżącego skarżący kasacyjnie powiązał z naruszeniem art. 113 § 1 p.p.s.a.
Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. jest niezasadny. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W zwrocie "dowody uzupełniające" chodzi zatem o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Zauważyć też należy, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, a zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji prowadził takie postępowanie dowodowe oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że postepowanie dowodowe zostało przeprowadzone niezgodnie z regułami w nim określonymi (jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie) lub zastosowane przez ten sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne.
Jak wynika z akt sprawy skarżący kasacyjnie w piśmie z 27 maja 2022 r., traktowanym przez autora skargi kasacyjnej jako pismo zawierające wnioski dowodowe, wniósł o zajęcie stanowiska przez Sąd I instancji w kwestii "rozważenia i orzeczenia zmiany 13/2016 z dnia 7.06.2016 r." Wniosek ten w sposób oczywisty nie ma charakteru dowodowego. Skarżący nie wskazał na jaką okoliczność winien był przeprowadzić Sąd I instancji dowód z tego dokumentu oraz jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miało nieprzeprowadzenie tego dowodu. Również pozostałe punkty powyższego pisma nie mają charakteru wniosków dowodowych. Błąd wpisu w księgach wieczystych, na który powołał się skarżący kasacyjnie, nie mógł być przedmiotem oceny sądu administracyjnego. Sąd administracyjny związany jest wpisem w księdze wieczystej, natomiast skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnego aktu prawa administracyjnego czy też orzeczenia sądu cywilnego, który wpis ten podważałby. Również pkt 3 pisma dotyczący nakazu wydania przez Starostwo Powiatowe w Z. "Kartoteki Budynków" nie wskazuje na czym miałoby polegać przeprowadzenie postępowania dowodowego przez Sąd I instancji i na jaką okoliczność. Zwłaszcza, co wymaga podkreślenia, w sytuacji braku zarzutów skargi kasacyjnej podnoszących błąd co do ustalonego stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę orzekania.
Wyjaśnić należy, że stan faktyczny sprawy administracyjnej ustalany jest przez organy stosownie do wymogów zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przy zastosowaniu art. 80 K.p.a. i to w ramach prawidłowości ich zastosowania sąd administracyjny weryfikuje stan faktyczny sprawy administracyjnej. Jeżeli strona uważa, że Sąd I instancji wadliwie skontrolował jego ustalenia (pominął treści znajdujących się w aktach dokumentów, wskazane przez skarżącego okoliczności, itp.), to powinna zakwestionować to w ramach zarzutu naruszenia właśnie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (jeżeli chodzi o niewyjaśnienie lub wyjaśnienie pewnych okoliczności) i art. 80 K.p.a. (jeżeli chodzi o ocenę zgromadzonych dowodów), w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej. Skoro nie podjęto nawet próby podważenia stanu faktycznego sprawy, to należało uznać, że okoliczności sprawy kształtują się w sposób ustalony przez organy, które następnie zostały skontrolowane i przyjęte przez Sąd I instancji. To z kolei oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć za w pełni miarodajny stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji.
W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 czy też art. 80 K.p.a. w powiązaniu z odpowiednim przepisem p.p.s.a. co oznacza, że stan faktyczny sprawy, również w ocenie skarżącego kasacyjnie, został ustalony prawidłowo. Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast uzupełniać zarzutów skargi kasacyjnej, czy też odmiennie zarzuty skargi uzasadniać.
Pozostałe wnioski zawarte w piśmie dotyczą wszczęcia postępowania przeciwko pracownikom urzędu oraz przekazania sprawy do Najwyższej Izby Kontroli. Nie są zatem wnioskami dowodowymi.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie normuje zagadnienia uzupełnienia materiału dowodowego. Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Tak więc w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje utrwalony pogląd, że przepis ten nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, ani do ustalania stanu faktycznego sprawy przed sądem administracyjnym (zob. np. wyrok NSA z 12 lipca 2023 r., I OSK 890/20). Stwierdza się również, że dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentów ma charakter wyjątkowy. Sąd nie ma obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego, a może to uczynić tylko wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy (wyrok NSA z 12 lipca 2023 r., III OSK 7600/21).
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. zauważyć wypada, że - jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - naruszenie tego przepisu może mieć miejsce, jeśli przewodniczący zamknie rozprawę, gdy w ocenie sądu sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub w ogóle nie zamknie rozprawy, czy też gdy zamknie rozprawę nie udzielając głosu stronom albo gdy strony nie zostały o terminie rozprawy prawidłowo powiadomione lub złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie, bądź w sytuacji, gdy Sąd nie uznał sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia.
Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy, o którym mowa w art. 113 § 1 p.p.s.a., rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpatrywanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przepis ten ma charakter techniczny, "porządkowy". Reguluje on jedynie jedną z kompetencji przewodniczącego, która wynika z jego funkcji. Zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, albowiem dla skutecznego oparcia zarzutu na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) konieczne jest ustalenie, że to naruszenie dotyczyło istotnych przepisów postępowania, gdyż tylko naruszenie takich przepisów może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. zawiera dyspozycję w postaci obowiązku zamknięcia rozprawy, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przepis ten nie stanowi podstawy dla stawiania zarzutu odnoszącego się do ustaleń faktycznych (por. np. wyroki NSA z 12 stycznia 2017 r., I OSK 1788/15 - LEX nr 2230147; z 20 grudnia 2016 r., II OSK 630/15 - LEX nr 2205274; z 17 listopada 2016 r., II OSK 319/15 - LEX nr 2177603; z 30 listopada 2016 r., I GSK 154/15 - LEX nr 2177145; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 323/15 - LEX nr 2227655).
Protokół rozprawy przeprowadzonej przed Sądem I instancji wskazuje, że przewodniczący składu orzekającego zamknął rozprawę po wysłuchaniu stanowiska stron oraz po rozpoznaniu wniosku dowodowego skarżącego. W protokole znajduje się postanowienie Sądu I instancji oddające wnioski dowodowe skarżącego. Zarzut naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. uznać należało za niezasadny.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.