I OSK 1136/23

I OSK 1136/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Wr 77/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-11-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 124 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Marzena Piotrowska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 77/22 w sprawie ze skargi M.F. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 17 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 77/22 oddalił skargę M.F. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 17 listopada 2021 r. nr NRŚ-OR.7536.34.2020.KMa w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Skargę kasacyjną wniosła M.F., zarzucając:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne jego zastosowanie, nieuwzględniające interesu skarżącej, chronionego przez art. 2 Konstytucji RP, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi, w sytuacji, gdy decyzja Wojewody Dolnośląskiego została wydana z naruszeniem art. 8 i art. 9 k.p.a., uzasadniającym jej uchylenie, ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez Wojewodę Dolnośląskiego stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W związku z powyższym, skarżąca kasacyjnie wniosła o:
1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu;
2) zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Jednoczenie M.F. wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania [...] S.A. [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dodatkowo podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Niezależnie od wymogu sporządzenia jej przez fachowego pełnomocnika, powinna ona - w świetle art. 176 p.p.s.a. - czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania powinna wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez Sąd I instancji ze wskazaniem, na czym zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez Sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Stąd też taki istotne jest prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej zarówno tych opartych o podstawę naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) jak i tych opartych o podstawę naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a), a formułując zarzuty należy mieć na uwadze przedmiot sprawy administracyjnej i regulację prawną dotyczącą tego przedmiotu.
Powyższe uwagi poczynione zostały w szerszym niż zazwyczaj zakresie, a to z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, które wyznaczają granicę w jakich Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać sprawę.
W zarzutach skargi kasacyjnej sformułowano zarzuty dotyczący naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
W zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 124 u.g.n. poprzez błędne jego zastosowanie, nieuwzględniające interesu skarżącej, chronionego przez art. 2 Konstytucji RP. Odnosząc się do powyższego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest bezzasadny. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na sposób sformułowania tego zarzutu, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Nadto w przypadku gdy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy przepisu składającego się z szeregu mniejszych jednostek redakcyjnych (art. 124 u.g.n. składa się z dziesięciu ustępów), w których uregulowane są różne zagadnienia dotyczące danej instytucji (w tym przypadku instytucji ograniczenia sposobu korzystania nieruchomości), a więc zarówno zagadnienia materialnoprawne, jak i zagadnienia procesowe dotyczące możliwości wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania, jak również szereg innych zagadnień związanych z tą instytucją, formułując zarzut skargi kasacyjnej nie można się ograniczyć do ogólnego wskazania art. 124 u.g.n. bez szczegółowego doprecyzowania, które z rozwiązań zawartych w art. 124 u.g.n. (czyli wskazanie art. 124 i właściwego ustępu/ ustępów) jest przedmiotem skargi.
Instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest w polskim porządku prawnym rozwiązaniem nowym. Instrumenty o zbliżonym charakterze obecne były we wszystkich, uprzednio obowiązujących, ustawach regulujących problematykę wywłaszczeń. Wywłaszczenie dopuszcza również Konstytucja RP, zgodnie z art. 21 ust. 2 wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Natomiast powołany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 2 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Artykuł 2 Konstytucji wyraża trzy zasady konstytucyjne, tj. zasadę państwa demokratycznego, zasadę państwa prawnego i zasadę sprawiedliwości społecznej, które są ze sobą powiązane funkcjonalnie i materialnie. Nie ma możliwości kompleksowego scharakteryzowania żadnej z nich bez uwzględnienia pozostałych. Zasady te są źródłem innych zasad ustrojowych, które również mają status zasad konstytucyjnych, choć w Konstytucji nie zostały expressis verbis uregulowane. Z uzasadniania skargi kasacyjnej nie wynika na czym polega naruszenie art. 124 u.g.n. w zw. z art. 2 Konstytucji RP.
Zaznaczyć jeszcze należy, że art. 124 ust. 1 u.g.n. wyznacza przedmiotowy zakres zastosowania instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a mianowicie wskazuje, jakich elementów infrastruktury przesyłowej oraz rodzajów robót budowlanych może dotyczyć decyzja wydana na tej podstawie. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca odwołując się do obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XVII/133/11 Rady Miasta [...] z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]) w poz. 8 zatytułowanej "Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz budowy "w pkt 9 zapisano" w przypadku skablowania napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia L-577, pas technologiczny przestaje obowiązywać". Zdaniem skarżącej takie sformułowanie dowodzi, niezbicie, że skablowanie linii elektroenergetycznej, przebiegającej przez nieruchomość skarżącej, wyeliminowałoby problem stawiania słupów energetycznych na tej nieruchomości, a wariant skablowania został odrzucony. Odnosząc się do tej argumentacji należy wyraźnie wskazać i zaznaczyć, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące przebudowy linii L-577, która jest linią średniego napięcia, przewidywaną do ewentualnego skablowania w określonych miejscach ze względów bezpieczeństwa. W planie w pkt 9 wskazano konkretny numer linii, tj. L-577, którą przewidziano do skablowania, natomiast w planie nie przewidziano do skablowania linii S-318, która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Stąd też podnoszona w uzasadnieniu skargi argumentacja jest błędna, przedmiot niniejszego postępowania nie dotyczy skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale zbadania, czy wydana decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jest zgodna z obowiązującym planem, a w planie linia S-318 nie jest przewidziana do skablowania.
Mając na uwadze wszystkie sformułowane wyżej powody, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 124 u.g.n. w zw. z art. 2 Konstytucji RP jest oczywiście niezasadny.
Z kolei w zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy decyzja Wojewody Dolnośląskiego została wydana z naruszeniem art. 8 i art. 9 k.p.a., ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego. Odnosząc się do tego zarzutu, to przede wszystkim przypomnieć należy, że powołany art. 8 k.p.a. wyraża zasadę zaufania do władzy publicznej, a powołany art. 9 k.p.a. wyraża zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak dodatkowo ponadto podnosi się w orzecznictwie sądowym celem art. 9 k.p.a. jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, dodatkowo należy zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości musi być poprzedzone rokowaniami, tym samym w dacie wszczęcia tego postępowania strony posiadają już pewne informacje o przedmiocie tego postępowania.
Natomiast postępowanie dowodowe uregulowane jest w rozdziale 4 k.p.a. zatytułowanym Dowody, obejmującym artykuły od art. 75 do art. 88a k.p.a., a także przepisy szczególne dotyczące danego przedmiotu sprawy, w tym przypadku przepisy dotyczące postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami. To postępowanie dowodowe i zasady tego postępowania służą do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Stąd też brak zarzutów dotyczących naruszenia postępowania dowodowego powoduje, że ustalony przez organ stan faktyczny sprawy, skontrolowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie został podważony. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne i dlatego nie mogły być uwzględnione.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ żaden przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak też żaden przepis szczególny nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę.
Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie). Jak wynika z tego przepisu uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA.