I OSK 1123/06

I OSK 1123/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-03-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grażyna Radzicka
Joanna Runge - Lissowska
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6332 Należności  przedemerytalne
Hasła tematyczne
Bezrobocie
Sygn. powiązane
II SA/Rz 851/05 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2006-04-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka Joanna Runge-Lissowska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2006r. sygn. akt II SA/Rz 851/05 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowa przyznania świadczenia przedemerytalnego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2006 r., II SA/Rz 851/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną przez Z. G. decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty Powiatu Dębickiego z dnia [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda Podkarpacki wskazał, że stronie nie może być przyznany zasiłek przedemerytalny, gdyż nie wykazała ona 15 letniego okresu zatrudnienia w warunkach szczególnych przy 30 letnim okresie zatrudnienia, a także nie spełnia kryteriów określonych w art. 37j ust. 1 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. nr 6, poz. 56 ze zm.), gdyż wykazała okres zatrudnienia 30 lat 2 miesiące i 18 dni, podczas, gdy przepis wymaga 35 letniego okresu zatrudnienia. Wojewoda uznał, że praca w warunkach szczególnych może być wykazana tylko na podstawie dokumentacji określonej w przepisach odrębnych, bądź na podstawie prawomocnego wyroku sądowego – nie można jej wykazywać dowodami z przesłuchania świadków.
W skardze do Sądu Z. G. zarzucił decyzji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy przez niedopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność pracy w latach 1975 – 1983 w Przedsiębiorstwie B. w [...] w warunkach szczególnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku uznał, iż odmowa przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków narusza przepisy art. 7 i 77 k.p.a., a w konsekwencji decyzja jako przedwczesna nie może być utrzymana w obrocie prawnym. W ocenie Sądu dla rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie ma przesądzenie na podstawie, jakich przepisów winno być przeprowadzone postępowanie w sprawie. W chwili złożenia wniosku obowiązywał art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r. nr 6, poz. 63), który odsyłał do ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., a więc także jej art. 37j ust. 1a, na który to przepis powołały się organy administracji. Jednak w rozpoznawanej sprawie sytuacja prawna była odmienna, gdyż podstawą orzekania był art. 29 ust. 1 ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. nr 120, poz. 1252). Przepis ten przyjmując zachowanie prawa do zasiłku odsyłał do art. 11 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. nr 154, poz. 1793). W konsekwencji zaś z chwilą wejścia w życie ustawy o świadczeniach przedemerytalnych utracił moc art. 3 ustawy z 20 grudnia 2002 r., a tym samym przestały obowiązywać regulacje art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zgodnie z regułą, iż prawo późniejsze uchyla wcześniejsze, regulujące tą sama materię. Odesłanie w art. 29 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych do art. 11 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2001 r. nie może prowadzić do wniosku, że postępowanie dowodowe w sprawie zasiłku prowadzone ma być według reguł określonych w art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, gdyż właśnie ta nowela uchyliła art. 37j, a art 11 ust. 2 pkt 2 jako przepis przejściowy odsyła tylko do art 37l - 37o. Oznacza to, że ustawodawca w sposób świadomy zrezygnował z art. 37j ust. 1a, zwłaszcza, że w zakresie świadczeń przedemerytalnych nakazuje stosować odpowiednio m.in. art. 24 ustawy o zatrudnieniu, a wiec materię regulowana w art. 37j ustawy. W konsekwencji w sprawie nie ma zastosowania ograniczenie dowodowe z art. 37j ust. 1a.
W skardze kasacyjnej Wojewoda Podkarpacki zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 11 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół, poprzez przyjęcie, że ustawodawca zrezygnował z art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a zatem postępowanie dowodowe nie może być prowadzone według reguł określonych w tym przepisie;
2) naruszenie prawa materialnego przez przyjęcie, że art. 37j ust. 1a nie ma zastosowania w sprawie, a tym samym nie obowiązują ograniczenia dowodowe z tego przepisu;
3) naruszenie prawa procesowego, przez błędne przyjęcie, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia czy skarżący pracował w Przedsiębiorstwie Budostal-9 w warunkach szczególnych;
4) błędne przyjęcie, że decyzje administracyjne zostały wydane w warunkach niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego mającego wpływa na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania odwoławczego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż w dniu 6 lutego 2003 r. w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego wszedł życie przepis art. 3 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługiwało bezrobotnym, którzy do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniali warunki do jego nabycia na zasadach określonych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. W związku z kolejną zmianą przepisów skarżący w dniu 21 lipca 2003 r. wystąpił o przyznanie mu zasiłku przedemerytalnego. Z art. 3 ustawy nowelizującej z 20 grudnia 2002 r. wyraźnie wynika, iż miarodajna jest data 31 grudnia 2001 r. "dla ustalenia stanu prawnego ustawy z dnia 14.2.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu określającej przesłanki konieczne do nabycia zasiłku przedemerytalnego". Data ta jest datą graniczną, w której obowiązywały jeszcze przepisy umożliwiające przyznawanie bezrobotnym prawa do zasiłku przedemerytalnego, gdyż z dniem 1 stycznia 2002 r. utracił moc art. 37j ust. 1a i cały rozdział regulujący przyznawanie zasiłków przedemerytalnych. Sytuacja prawna osób, które spełniały warunki do nabycia tychże zasiłków przed dniem wejścia w życie ustawy i osób pobierających je została uregulowana w art. 11 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2001 r. W ocenie składającego skargę kasacyjną, z przepisu tego wynika, że osoby, które przed wejściem w życie tej ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego nabywają oraz zachowują do niego prawo na dotychczasowych zasadach to znaczy na zasadach określonych w art. 37j, który to przepis jako jedyny określał te warunki. Art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 2001 r. odnosił się wyłącznie do osób posiadających prawo do zasiłku, których status musiał ustawodawca uregulować w związku ze skreśleniem przepisów o zasiłkach przedemerytalnych. Dlatego błędny jest pogląd Sądu, iż ustawodawca świadomie zrezygnował z art. 37j ust. 1a odsyłając do przepisów art. 37l- 37o.
Nie istnieją podstawy do przyjęcia, że w sprawie nie ma zastosowania art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., gdyż wszczęcie postępowania nastąpiło w czasie, gdy ta ustawa obwiązywała. Powołano się na postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 6 lutego 2002 r. III KKO 14/01 zgodnie, z którym w okresie obowiązywania art. 37j ust. 1a nie można prowadzić postępowania dowodowego w zakresie przewidzianym w art. 75 k.p.a.. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjna nie można mówić, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 75, czy też art. 77 k.p.a., gdyż krąg środków dowodowych był zawężony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie, co do zasady odpowiada tym wymogom, jednak zgłoszone w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego, nie dość, że nie wskazują żadnych przepisów, które miałby naruszyć Sąd, to w dodatku nie zostały w żaden sposób uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać intencji skarżącego. Z tego powodu zarzuty naruszenia prawa procesowego nie mogą zostać rozpatrzone.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie posiadają usprawiedliwionych podstaw.
Skarżący w okresie 1 lipiec 1975 r. – 28 luty 1983 r. pracował w Przedsiębiorstwie B. w charakterze spawacza. Osobie takiej przysługiwał zasiłek przedemerytalny, jeżeli miała okres 30 lat pracy, w tym, co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r., nr 6, poz. 56). Zgodnie z wykazem A (dział XIV pkt 12) stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. nr 8, poz. 43 z późn. zm.), prace przy spawaniu i wycinaniu elektrycznym, gazowym, atomowodorowym zostały zaliczone do prac w szczególnych warunkach. Skarżący nie może jednak przedłożyć stosownej dokumentacji, gdyż przedsiębiorstwo B. zostało zlikwidowane, a pozew o ustalenie wykonywania pracy w warunkach szczególnych odrzucony przez Sąd Okręgowy w Krakowie VI Wydział Pracy, sygn. akt VIP 142/03 z powodu braku następcy prawnego tego Przedsiębiorstwa. Obowiązki pracodawcy określone w powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów z 7 lutego 1983 r., polegające na tym, że zakład pracy, na podstawie posiadanej dokumentacji, powinien stwierdzić okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze w specjalnym świadectwie lub w świadectwie pracy (§ 2 ust. 2), nie wykluczały udowodnienia wykonywania takiej pracy innymi dowodami, zwłaszcza, gdy zakład pracy został zlikwidowany. Co prawda, z dniem 12 października 2001 r. weszła w życie ustawa z 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. nr 89, poz. 973), która w art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dodała ust. 1a w brzmieniu "Okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o których mowa w ust. 1, są uwzględnione po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu", ale organy administracji w ogóle nie odniosły się do wymienionego postanowienia Sądu Okręgowego w Krakowie ani do dość szczególnej sytuacji, iż na skutek likwidacji pracodawcy w demokratycznym państwie prawnym skarżący znalazł się w sytuacji bez wyjścia, gdyż przy przyjętej przez organy administracji interpretacji prawa nie miał żadnych szans na wykazanie, iż wykonywał zatrudnienie w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze. Ponadto, powołana zmiana ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wywołała rozbieżności w orzecznictwie sądowym, co do dopuszczalności powództwa o ustalenie wykonywania pracy w warunkach szczególnych dla potrzeb postępowania administracyjnego o przyznanie zasiłku przedemerytalnego (postanowienia Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym: z 6 lutego 2002 r. III KKO 14/01, z 10 lipca 2002 r. III KKO 4/02). Z kolei w uchwale z 8 maja 2002 r. III PZP 6/02 (OSNIPUSiSP z 2003 r., nr 9, poz. 213) Sąd Najwyższy przyjął, iż dodanie ust. 1a w art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oznacza, że ustawodawca wprowadził dwie możliwe formy wykazywania okresów wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze dla przyznania zasiłku przedemerytalnego. Jedną z nich jest prawomocny wyrok sądu w sprawie o ustalenie faktu prawotwórczego, a drugą pozostaje postępowanie administracyjne przed starostą, który ustala prawo do zasiłku przedemerytalnego i je przyznaje. Tak więc odmowa przyznania Z. G. prawa do zasiłku przedemerytalnego nastąpiła z naruszeniem art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz podstawowej zasady postępowania administracyjnego wynikającej z art. 75 k.p.a., w tym znaczeniu, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowiło stwierdzenie, iż skarżący nie wykazał, że co najmniej przez 15 lat wykonywał pracę w warunkach szczególnych, podczas gdy organ uchylił się całkowicie od przeprowadzenia dowodów na tę okoliczność. W całej rozciągłości należy podzielić pogląd wyrażony w orzeczeniu NSA z 25 marca 2004 r., OSK 81/04, OSP 2004, nr 11, poz. 135, iż przepisy proceduralne mają służyć wydaniu prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Nie może być więc zaakceptowane takie postępowanie, jak w tej sprawie, które w ostatecznym rezultacie pozbawia stronę jakiejkolwiek możliwości wykazania swoich racji. "Na skutek wykazanych wadliwości postępowania, których dopuściły się organy administracji i zmieniającego się stanu prawnego w toku postępowania, skarżący został postawiony w sytuacji, iż wykonywania pracy w szczególnych warunkach nie mógł udowodnić ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu przed sądem powszechnym. Narusza to podstawowe zasady postępowania określone w art. 7 i 8 k.p.a."
Zauważyć przy tym trzeba, że trafny jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w rozpoznawanej sprawie podstawą orzekania był art. 29 ust. 1 ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. nr 120 poz. 1252), który zachował prawo do zasiłku przedemerytalnego dla osób, które spełniały nabycie tego prawa przed przejęciem przez ZUS wypłaty zasiłków przedemerytalnych na zasadach określonych w art. 11 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. nr 154, poz. 1793). Jednocześnie zaś, skoro z dniem wejścia w życie ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych, to jest z dniem 1 czerwca 2004 r., przestała obowiązywać zarówno ustawa z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, to utracił moc zarówno jej art. 37j jak i art. 3 ustawy z 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty. Dlatego, zwłaszcza w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie powinno być wątpliwości, iż w przypadku braku prawnych możliwości wykazania pracy w warunkach szczególnych orzeczeniem sądu, czy zaświadczeniem pracodawcy, który został zlikwidowany, organy administracji winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem wszelkich dopuszczonych przepisami k.p.a. środków dowodowych w celu ustalenia, czy praca wykonywana przez skarżącego miała charakter pracy w szczególnych warunkach bądź w szczególnym charakterze.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.