Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

I OSK 1107/19

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

I OSK 1107/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kręcichwost - Durchowska
Małgorzata Borowiec /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Gd 78/18 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2018-11-20
I OSK 1107/20 - Wyrok NSA z 2023-09-27
III SA/Gd 715/19 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2020-02-13
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1764
art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 23
art. 22 § 1 pkt 1 i 3, art. 33 § 2, art. 35 § 4 i § 5, art. 36 a § 1, art. 35 § 8, art. 36 a § 2
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych - tekst jedn
Sentencja
Dnia 29 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Sądu Okręgowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Gd 78/18 w sprawie ze skargi A.N. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od A.N. na rzecz Prezesa Sądu Okręgowego w [...] kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Gd 78/18, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.N. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Prezesa Sądu Okręgowego w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej A.N. z dnia 20 lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądania udostępnienia protokołów Zgromadzenia Sędziów Sądu Okręgowego w [...] oraz Zebrań Sędziów Sądu Okręgowego w [...], które odbyły się w 2018 r., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności (pkt 1); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zasądził od Prezesa Sądu Okręgowego w [...] na rzecz skarżącej A.N. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
A.N. – sędzia Sądu Okręgowego w [...] w dniu 13 sierpnia 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w której zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."). Wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej niezwłocznie, najpóźniej w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi, orzeczenie, czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podała, że złożyła do Prezesa Sądu Okręgowego w [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poprzez wydanie kopii protokołów Zgromadzeń Ogólnych Sędziów Sądu Okręgowego w [...] oraz Zebrań Sędziów Sądu Okręgowego w [...], które odbyły się w 2018r. i ich doręczenie bezpośrednio w siedzibie Sądu oraz podanie, czy Prezes Sądu przekazywał pisemnie, telefonicznie, bądź bezpośrednio Ministerstwu Sprawiedliwości, bądź osobom powiązanym z Ministrem Sprawiedliwości, w szczególności podsekretarzowi Łukaszowi Piebiakowi, informacje o przebiegu odbywających się w okresie od dnia 3 stycznia 2018 r. do dnia 19 lipca 2018 r. Zgromadzeń Ogólnych Sędziów Okręgowego w [...] i Zebraniach Sędziów Sądu Okręgowego w [...], w tym osób biorących udział i quorum, a jeżeli tak to komu i w jakiej formie i na jakiej podstawie prawnej, a także w jakim celu, ewentualnie, czy z żądaniem udzielenia takich informacji Ministerstwo bądź wskazane osoby zwróciły się do Prezesa Sądu oraz wniosła o wydanie wszystkich dokumentów i informacji tam przekazanych. Skarżąca wskazała, że przedmiotowe żądanie umotywowała informacjami podawanymi przez urzędników z Ministerstwa Sprawiedliwości podczas posiedzenia Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka w dniu 19 lipca 2018 r. dotyczących Sędziów Sądu Okręgowego w [...], a także w wypowiedziach rzecznika Ministra Sprawiedliwości Jana Kathaka z dnia 17 lipca 2018 r.
Prezes Sądu Okręgowego w [...] w odpowiedzi na wniosek w piśmie z dnia 3 sierpnia 2018 r. poinformował A.N., że protokoły Zgromadzeń Ogólnych Sędziów Sądu Okręgowego [...] oraz Zebrań Sędziów Sądu Okręgowego w [...] nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. i nie podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym tą ustawą. Z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wynika bowiem, że prawo dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej dotyczy organów pochodzących z wyborów powszechnych. Ponadto poinformował, że Prezes Sądu Okręgowego w [...] nie przekazywał żadnych dokumentów w zakresie odbywających się w okresie od dnia 3 stycznia 2018 r. do dnia 19 lipca 2018 r. Zgromadzeń Ogólnych Sędziów Sądu Okręgowego w [...] i Zebrań Sędziów Sądu Okręgowego w [...], jak również z takim żądaniem nie wystąpiło Ministerstwo Sprawiedliwości.
Zdaniem skarżącej, stanowisko Prezesa Sądu Okręgowego w [...] jest nieprawidłowe. Sąd jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Konstytucja RP zagwarantowała prawo do uzyskania wiedzy o funkcjonowaniu państwa, nie pomijając sądów i trybunałów, a zatem prawo do informacji o działalności sądów, o sędziach, referendarzach oraz urzędnikach sądowych, jest prawem każdego obywatela. Działalność samorządu sędziowskiego jest wykonywaniem działalności publicznej związanej z działalnością sądów, w rozumieniu u.d.i.p. Specyfika działalności samorządu sędziowskiego wynika z usytuowania sądów w systemie trójpodziału władzy, jako władzy odrębnej i niezależnej od innych – przede wszystkim jako władzy publicznej, o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.i.d.ip. Samorząd ten zatem wykonuje również określone ustawą kompetencje w zakresie władzy publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. nie zawiera żadnych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, zarówno o działaniach organów władzy publicznej, jak i organów, chociażby samorządu zawodowego. Powyższe regulacje oraz fakt, że wstęp na posiedzenia samorządu sędziowskiego mają określone ustawą osoby uprawnione, nie wyłącza jawności działalności samorządu i jego wyłączenia spod ogólnych zasad działania władzy publicznej oraz zasad przewidzianych ustawą o dostępie do informacji publicznej.
W ocenie skarżącej, protokół z posiedzeń samorządu sędziowskiego od momentu podpisania przez przewodniczącego i protokolanta, złożony do zbioru akt, ma charakter urzędowy i w związku z tym podlega udostępnieniu. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter może mieć również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Prawo dostępu do informacji obejmuje swym zakresem także m.in. prawo wglądu do dokumentów urzędowych rozumianych jako treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu Karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ograniczenie dostępu do żądanej dokumentacji stanowi naruszenie zarówno prawa do informacji wewnętrznej (sędziemu), jak i informacji publicznej oraz ogranicza wykonywanie przez członków samorządu sędziowskiego ustawowych praw i obowiązków związanych z dostępem do dokumentów wytworzonych przez gremium, w którym brali udział.
Ponadto skarżąca stwierdziła, iż o publicznym charakterze żądanej informacji świadczy fakt, że informacje o działalności samorządu sędziowskiego w [...] zostały publicznie zaprezentowane przez organy władzy wykonawczej w toku publicznych wypowiedzi przedstawicieli Ministerstwa Sprawiedliwości w formie wywiadu telewizyjnego, czy posiedzeń komisji sejmowej. Oznacza to, że uzyskały do nich dostęp i wykorzystały te informacje publicznie w sposób, zdaniem skarżącej, szkalujący dobre imię Sądu i sędziów tego Sądu, a mianowicie na uzasadnienie zmian w ustawie Prawo o ustroju sądów powszechnych z dnia 20 lipca 2018 r. Gdyby nie była to informacja publiczna, jak twierdzi organ, to nie mogłaby ona zostać w ten sposób zaprezentowana i upubliczniona przez organy władzy wykonawczej.
Prezes Sądu Okręgowego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, że organ nie dopuścił się bezczynności, albowiem wniosek A.N. został rozpatrzony w ustawowym terminie i w formie zgodnej z wnioskiem, tj. po zakończeniu urlopu przez wnioskodawczynię, bezpośrednio w siedzibie Sądu. W przekazanej skarżącej odpowiedzi organ poinformował, że nie udzielał żadnych informacji Ministerstwu Sprawiedliwości, zaś w odniesieniu do żądania udostępnienia kopii protokołów w prawidłowej formie powiadomił, że informacja ta nie stanowi informacji publicznej.
Prezes Sądu Okręgowego w [...] podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie stwierdził, że protokoły Zgromadzeń Ogólnych Sędziów Sądu Okręgowego w [...] oraz Zebrań Sędziów Sądu Okręgowego w [...] nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 3 u.d.i.p., gdyż organy te nie są organami pochodzącymi z powszechnych wyborów, a posiedzenia tych organów nie są ogólnie dostępne w rozumieniu art. 18 u.d.i.p. Status prawny Zgromadzeń Ogólnych Sędziów i Zebrań Sędziów reguluje ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "u.s.p."). Zgodnie z przepisami tej ustawy, zgromadzenie ogólne sędziów apelacji, zgromadzenie ogólne sędziów okręgu, zebranie sędziów danego sądu są organami samorządu sędziowskiego. Zgromadzenie ogólne sędziów okręgu realizuje zadania określone w ustawach, a ponadto wysłuchuje informacji prezesa sądu okręgowego o działalności sądów oraz wyraża opinię w tym zakresie. Z powyższego wynika, że ze względu na swoistą pozycję ustrojową sędziego w państwie, samorząd sędziowski jest ograniczony do zadań ściśle określonych w ustawie o ustroju sądów powszechnych, wskazanych w art. 33 - 36a, a jego organizacja została oparta na innych zasadach niż organizacja pozostałych samorządów zawodów prawniczych. Wprawdzie co do zasady obywatel ma prawo uzyskiwania informacji o działalności organów samorządu zawodowego, to jednak prawo to jest ograniczone w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Same protokoły z posiedzeń tych organów samorządu sędziowskiego nie mogą być uznane za wykonywanie w jakiejkolwiek mierze zadań publicznych. Protokół z posiedzenia tych organów nie stanowi żadnego przejawu wykonywania władzy publicznej, jest jedynie dokumentem wewnętrznym, mającym charakter techniczny, porządkowy, który nie jest objęty żadną regulacją w zakresie jego udostępnienia. Jest to dokument wykorzystywany na potrzeby utrwalenia przebiegu posiedzeń wskazanych organów i nie stanowi przejawu woli tych organów. Posiedzenia wskazanych organów mają na celu dopiero wypracowanie oficjalnych stanowisk i rozstrzygnięć np. w postaci uchwał, a proces ten powinien przebiegać z zapewnieniem pewnej dozy swobody i dyskrecji. Wykonywaniem zadań publicznych przez wskazane organy samorządu sędziowskiego mogą być zatem dopiero uchwały lub inne rozstrzygnięcia kolegialne podejmowane przez tego organy, ale tylko w takim zakresie w jakim dotyczą spraw publicznych.
Ponadto organ wskazał, że wniosek skierowano do Prezesa Sądu Okręgowego w [...], natomiast żądana informacja została wytworzona przez organ samorządu sędziowskiego, którego obradom Prezes Sądu wyłącznie przewodniczy. Skoro żądana informacja nie pochodzi od Prezesa, to nie jest on władny jej udostępniać. Wniosek w zakresie udostępnienia protokołów skarżąca powinna zatem skierować bezpośrednio do organów, które wytworzyły wskazane przez nią informacje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił pojęcie bezczynności w kontekście art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2017r. poz. 2188 ze zm.) oraz ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, której przepisy stanowiły podstawę rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Podał, że w świetle przepisów u.d.i.p. bezczynność polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze są dwie kwestie, a mianowicie, czy Prezes Sądu Okręgowego, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., oraz czy żądana informacja - udostępnienia protokołów ze Zgromadzeń i Zebrań Sędziów Sądu Okręgowego w [...], które odbyły się w 2018r. ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. i w konsekwencji czy podlega ona udostępnieniu.
Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do kwestii podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie protokołów z posiedzeń organów samorządu sędziowskiego stwierdził, że w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest nim Prezes Sądu Okręgowego w [...].
Wskazał, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 23, dalej w skrócie "u.s.p."),
sędziowie tworzą samorząd sędziowski. Organami samorządu sędziowskiego są: 1) zgromadzenie ogólne sędziów apelacji; 2) zgromadzenie ogólne sędziów okręgu; 3) zebranie sędziów danego sądu (art. 3 § 2 u.s.p.).
Z art. 4 u.d.i.p. wynika, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca tworząc katalog podmiotów, o których powyżej mowa, podzielił je na dwie zasadnicze kategorie. Po pierwsze, do udzielania informacji publicznej zobowiązane zostały "władze publiczne", a po drugie, inne podmioty wykonujące "zadania publiczne" (posiadające takie informacje). Sformułowanie przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. przez zawarcie zwrotu "w szczególności" oznacza, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania publiczne (zadania władzy publicznej).
Przepis art. 10 ust. 1 Konstytucji RP wśród władz publicznych wyróżnia władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Władza ta jest sprawowana przez podmioty wymienione w ust. 2 tego przepisu, tj. Sejm, Senat, Prezydenta RP i Radę Ministrów oraz sądy i trybunały.
Prezes sądu okręgowego jest organem sądu (art. 21 § 1 pkt 2 u.s.p.) i sprawuje wewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością sądów w zakresie zapewnienia właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu, bezpośrednio związanego z wykonywaniem przez sąd zadań, o których mowa w art. 1 § 2 i 3 u.s.p. (art. 9a § 1 u.s.p. w zw. z art. 8 pkt 2). Z art. 22 § 1 pkt 1 u.s.p. wynika, że do kompetencji prezesa sądu należy kierowanie sądem i reprezentowanie sądu na zewnątrz, z wyjątkiem spraw należących do kompetencji dyrektora sądu. Prezes sądu zarówno przewodniczy zgromadzeniu ogólnemu sędziów okręgu oraz zebraniu sędziów danego sądu (art. 35 § 4 i art. 36a § 1 u.s.p.), jak również zwołuje posiedzenia tych organów (art. 35 § 8 i art. 36a § 2 u.s.p.). Dysponuje również protokołami z posiedzeń tych organów.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że to prezes sądu, do którego został skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej, działa w postępowaniu wywołanym tym wnioskiem jako organ administracji właściwy do rozpoznania wniosku, w tym do wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wr 350/17).
Sąd pierwszej instancji, przechodząc do oceny, czy żądanie udostępnienia protokołów z posiedzeń organów samorządu sędziowskiego dotyczy dostępu do informacji publicznej, wskazał, że zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, które stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).
Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący, czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje przepis art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".
Natomiast przepis art. 61 ust. 2 Konstytucji RP określa formy dostępu do informacji publicznej, do których należy dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1416/15, LEX nr 2282006).
W orzecznictwie przyjmuje się , że prawo do informacji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obejmuje informację o takiej działalności podmiotów tam
wskazanych, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 218/18, LEX nr 2510855).
Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. W rozumieniu przepisów u.d.i.p., dokumentem urzędowym, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Odwołanie się do kategorii "sprawy publicznej" oznacza odniesienie do spraw związanych z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje z pojęciem dobra wspólnego w przeciwieństwie do spraw ze "sfery prywatnej".
Z powyższego wynika, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest zatem również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz o przedmiocie ich działalności i kompetencjach. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), zasad ich funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podał również, iż w piśmiennictwie wskazuje się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Podobnie dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź aktywność o charakterze technicznym stanowi takiego rodzaju działalność, która nie ma waloru informacji publicznej. Do takich informacji niepublicznych w orzecznictwie zaliczono: wewnętrzną korespondencję elektroniczną, informacje techniczne dotyczące narzędzi używanych przez podmiot, opinie ekspertów, wykaz wejść i wyjść do ministerstwa, terminarz spotkań oraz inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, do powyższego rodzaju informacji niepublicznych nie można jednak zaliczyć informacji powstałych w związku z działalnością organów samorządu sędziowskiego, w tym zgromadzenia ogólnego i zebrania sędziów danego sądu.
Zadania realizowane przez organy samorządu sędziowskiego – zgromadzenie ogólne sędziów okręgu oraz zebrań sędziów danego sądu określają przepisy u.s.p. Zgodnie z art. 36 u.s.p. zgromadzenie ogólne sędziów okręgu realizuje zadania określone w ustawach, a ponadto wysłuchuje informacji prezesa sądu okręgowego o działalności sądów oraz wyraża opinię w tym zakresie. Z przepisów u.s.p. wynikają następujące kompetencje zgromadzenia ogólnego sędziów okręgu: wybór przedstawicieli sędziów sądów okręgowych oraz przedstawicieli sędziów sądów rejonowych do zgromadzeń ogólnych sędziów apelacji (art. 33 § 7), wysłuchanie informacji rocznej o działalności sądów sporządzonej przez prezesa sądu okręgowego i opiniowanie jej (art. 37h § 1a), opiniowanie regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów powszechnych (art. 41 § 1a), opiniowanie kandydatur na wolne stanowiska sędziego sądu rejonowego (art. 57ah § 5), ocena kwalifikacji kandydatów na asesorów sądowych (art. 106xa § 5), przedstawianie Rzecznikowi Dyscyplinarnemu Sędziów Sądów Powszechnych kandydatów na stanowisko zastępcy rzecznika dyscyplinarnego działającego przy sądzie okręgowym (art. 112 § 6). Z art. 36a § 3 u.s.p. wynika, że zebranie sędziów danego sądu realizuje zadania określone w ustawach, wysłuchuje informacji prezesa sądu o działalności sądu oraz wyraża opinię w tym zakresie. Zebranie sędziów wybiera dwóch przedstawicieli sądu okręgowego spośród sędziów tego sądu do kolegium sądu okręgowego (art. 30 § 1 pkt 4).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, działania podejmowane przez organy samorządu sędziowskiego w ramach określonych wyżej kompetencji stanowią przejaw realizowania przez nie zadań publicznych, w ramach określonych procedur i na różnych ich etapach. W ten sposób przedstawiciele sędziów biorą aktywny udział w sprawowaniu władzy publicznej, współdecydując o sprawach organizacyjnych i osobowych sądów oraz sędziów. Organy te stanowią równocześnie przykład realizacji zasady trójpodziału władzy i związanej z nią zasady samodzielności i niezależności sądownictwa oraz niezawisłości sędziowskiej.
W konsekwencji, protokoły z posiedzeń zarówno zgromadzenia ogólnego sędziów okręgu, jak i zebrań sędziów tego sądu, dokumentujące podejmowane przez te organy działania z zakresu przypisanych im w u.s.p. kompetencji, zawierają treści stanowiące informację publiczną.
Protokoły te nie stanowią – same w sobie – dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i prawo dostępu do nich nie wynika z dyspozycji art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Jeśli jednak zawierają treści odzwierciedlające aktywność organów samorządu sędziowskiego skierowaną na wypełnianie przypisanych im ustawą zadań publicznych, to winny podlegać udostępnieniu jako informacja publiczna w ramach uprawnienia określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podstawowym elementem, który musi zawierać dokument, aby być uznany za urzędowy, jest "treść oświadczenia woli lub wiedzy". Takim oświadczeniem woli lub wiedzy zgromadzenia bądź zebrania sędziów sądu – organów składających się z sędziów, a więc z funkcjonariuszy publicznych (art. 115 § 13 pkt 3 K.k.) – są podejmowane przez te organy uchwały, bowiem w takiej formie wyrażana jest wola i wiedza tego organu. Konsekwencją uznania, iż uchwały organów samorządu sędziowskiego stanowią dokumenty urzędowe, jest obowiązek udostępnienia ich do wglądu. Prawo wglądu do dokumentu urzędowego oznacza możliwość zapoznania się z jego treścią. Jednakże nie jest to równoznaczne z obowiązkiem udostępnienia dokumentu w całości. Jeżeli bowiem zawiera on dane chronione innymi ustawami, to prezes sądu powinien udostępnić go w takiej formie, aby uniemożliwić zapoznanie się z tymi danymi.
Wprawdzie w rozumieniu ustawy dokumentem urzędowym będą jedynie uchwały wskazanych organów, nie oznacza to jednak, że protokół z posiedzenia tych organów nie będzie zawierał informacji, które mają charakter informacji publicznej. Nie zmienia tego fakt, że wypowiedzi organów samorządu sędziowskiego w części mają charakter opinii i nie wiążą organów podejmujących decyzje. Są one bowiem niezbędną składową procesu decyzyjnego oraz wyrazem uczestnictwa tych organów w systemie wymiaru sprawiedliwości. Poznanie motywów i przesłanek, którymi kierowano się przy formułowaniu określonych poglądów i podejmowaniu decyzji, może być bowiem bardzo istotne dla społecznej kontroli działań organów publicznych. Dlatego też nie można przyjąć, że wnioskowane informacje nie są informacjami publicznymi, gdyż dokumentują realizację zdań publicznych, co potwierdza zawartość żądanych protokołów, przedłożonych Sądowi pierwszej instancji przez organ.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powoływanie się przez Prezesa Sądu Okręgowego w [...] na treść art. 3 ust. 1 pkt 3 czy art. 18 u.d.i.p. dla zanegowania publicznego charakteru żądanych informacji jest nietrafne o tyle, że przepis ten dotyczy prawa dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów. Obowiązek, o którym mowa w art. 19 u.di.p. (obligatoryjne sporządzenie i udostępnienie protokołów lub materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych), sformułowany expressis verbis w stosunku do tychże organów, nie oznacza, że obowiązku udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie nie mają inne podmioty, o ile informacja publiczna w tym zakresie znajduje się w ich posiadaniu. Każde ze skonkretyzowanych w art. 3 u.d.i.p. uprawnień w zakresie dostępu do informacji publicznej przysługujących jednostce może być realizowane niezależnie.
Biorąc pod uwagę regulację zawartą w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowiącą, iż przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych, uznać należy, iż ta ustawa ma na celu uregulowanie zasad i trybu dostępu do informacji publicznej tam, gdzie kwestie te nie są uregulowane, a w u.s.p. nie są uregulowane.
Ponadto ustawa o dostępie do informacji publicznej, oprócz odwołania się do ustaw szczególnych, sama wyznacza granice prawa do informacji. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (prawo do prywatności, podobnie jak prawo do informacji, jest prawem konstytucyjnym) lub tajemnicę przedsiębiorcy, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Zasadą jest zatem, że udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W zależności od treści dokumentu podlegającego udostępnieniu organ władzy publicznej zobowiązany do udostępnienia informacji ocenia, czy może on być udostępniony w całości, czy też z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 u.d.i.p. należy zawarte w nim informacje przetworzyć.
Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął, że wniosek A.N. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia żądanych protokołów nie został rozpoznany w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Oznacza to, że zarzut bezczynności organu w tym zakresie jest uzasadniony.
Protokoły, wbrew twierdzeniom organu, nie są dokumentami o charakterze wewnętrznym, lecz zawierają treści obrazujące działalność organów samorządu zawodowego sędziów nakierowaną na wypełnianie przypisanych im w u.s.p. zadań i celów publicznych. To przesądza o publicznym charakterze informacji zawartych w protokołach.
Oceniając charakter zaistniałej bezczynności, Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przemawia za tym fakt, że organ nie pozostawił wniosku skarżącej bez odpowiedzi, lecz ustosunkował się do niego w terminie zakreślonym przepisami u.d.i.p., zaś niezgodny z prawem sposób rozpoznania tego wniosku nie wynikał z lekceważenia przepisów prawa, lecz z błędnej ich interpretacji.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 200 oraz art. 119 pkt 4 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezes Sąd Okręgowego w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:
I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
1. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 22 § 1 pkt 1 oraz art. 35 § 4 i art. 36a § 1 oraz art. 35 § 8 i art. 36a § 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o ustroju sądów powszechnych, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż Prezes Sądu Okręgowego w [...], do którego wpłynął wniosek skarżącej o udostępnienie kopii protokołów Zgromadzenia Sędziów Sądu Okręgowego w [...] oraz Zebrań Sędziów Sądu Okręgowego w [...], które odbyły się w 2018 r., jest organem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku skarżącej, podczas gdy protokoły te nie są dokumentami pochodzącymi od Prezesa Sądu Okręgowego w [...], a od organów samorządu sędziowskiego Sądu Okręgowego w [...], którym Prezes jedynie przewodniczy na posiedzeniach i zwołuje posiedzenia, a przez to nie są dokumentami wytworzonymi przez Prezesa Sądu Okręgowego w [...], zaś fakt zwoływania posiedzeń tych organów i przewodniczenia im nie jest sprawowaniem przez Prezesa Sądu władzy publicznej, a jedynie sprawowaniem powierzonej ustawowo funkcji, a w konsekwencji nie jest on władny do ich udostępnienia;
2. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p., polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że żądane przez skarżącą informacje w zakresie udostępnienia kopii protokołów Zgromadzenia Sędziów Sądu Okręgowego w [...] oraz Zebrań Sędziów Sądu Okręgowego w [...], które odbyły się w 2018 r., stanowią informację publiczną, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że organ naruszył konstytucyjne prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także wadliwego przyjęcia, że organ pozostawał w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, podczas gdy żądane przez skarżącą dokumenty nie stanowią informacji publicznej, gdyż ich treść nie dotyczy wykonywania zadań publicznych przez samorząd sędziowski Sądu Okręgowego w [...], a są one dokumentami wewnętrznymi, mającymi charakter techniczny, porządkowy, niestanowiący wyrażenia woli, czy konkretnego stanowiska organu samorządu sędziowskiego Sądu Okręgowego, a organy samorządu sędziowskiego, jako organy kolegialne, swoją wolę wyrażają w formie uchwał lub innych rozstrzygnięć kolegialnych i dopiero takie rozstrzygnięcia kolegialne mogą stanowić informację publiczną, ale tylko w takim zakresie, w jakim dotyczą spraw publicznych;
3. art. 19 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez bezzasadne przyjęcie, że z brzmienia powyższych unormowań należy wywodzić obowiązek udostępnienia w trybie dostępu do informacji publicznej protokołów z posiedzeń organów kolegialnych niepochodzących z wyborów powszechnych, podczas gdy prawidłowa interpretacja wskazanych unormowań powinna prowadzić do wniosku, że ustawodawca nie nakłada obowiązku udostępnienia informacji w formie protokołów z posiedzeń innych organów kolegialnych, niż pochodzących z wyborów powszechnych.
II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a., poprzez zobowiązanie Prezesa Sądu Okręgowego w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 20 lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądania udostępnienia protokołów Zgromadzenia Sędziów Sądu Okręgowego w [...] oraz Zebrań Sędziów Sądu Okręgowego w [...], które odbyły się w 2018 r., w sytuacji, gdy organ nie pozostawał w bezczynności, a wniosek skarżącej dotyczył informacji niestanowiących informacji publicznej;
2. art. 151 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skargi.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w rozpoznawanej sprawie na wstępie należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego w kontekście dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wykładni wskazanych przepisów. W tym przypadku zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią procesową konsekwencję zakwestionowanej wykładni przepisów prawa materialnego, są zatem procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.
Istota powołanych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który uznał, że w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Prezes Sądu Okręgowego w [...] jest podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku A.N. o udostępnienie informacji publicznej oraz że żądana informacja dotycząca udostępnienia protokołów Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Okręgowego w [...] oraz Zebrania Sędziów Sądu Okręgowego w [...], które odbyły się w 2018 r., stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 22 § 1 pkt 1 oraz art. 35 § 4 i art. 36a § 1 oraz art. 35 § 8 i art. 36a § 2 u.s.p. (w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku z dnia 20 lipca 2018 r.), wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w tej sprawie Prezes Sądu Okręgowego w [...] jest podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Stwierdził, że powyższy obowiązek wynika z faktu, że prezes sądu okręgowego jest organem sądu (art. 21 § 1 pkt 2 u.s.p.) i sprawuje wewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością sądów w zakresie zapewnienia właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu, bezpośrednio związanego z wykonywaniem przez sąd zadań, o których mowa w art. 1 § 2 i 3 u.s.p. (art. 9a § 1 u.s.p. w zw. z art. 8 pkt 2). Ponadto podał, że do kompetencji prezesa sądu należy kierowanie sądem i reprezentowanie sądu na zewnątrz, z wyjątkiem spraw należących do kompetencji dyrektora sądu (art. 22 § 1 pkt 1 u.s.p.). Jednocześnie dodał, że prezes sądu zarówno przewodniczy zgromadzeniu ogólnemu sędziów okręgu oraz zebraniu sędziów danego sądu (art. 35 § 4 i art. 36a § 1 u.s.p.), jak również zwołuje posiedzenia tych organów (art. 35 § 8 i art. 36a § 2 u.s.p.). W konsekwencji uznał, że ten organ dysponuje także protokołami z posiedzeń w/w organów samorządu sędziowskiego.
Ponadto wskazać należy, iż prezes sądu jest przewodniczącym zgromadzenia, czyli jest przewodniczącym organu samorządu sędziowskiego (art. 33 § 2 u.s.p.). Kompetencje Prezesa są różne i nie wszystkie wiążą się z reprezentowaniem sądu na zewnątrz. Obok bowiem kompetencji określonych w art. 22 § 1 pkt 1 u.s.p., ma on również kompetencje "do pełnienia innych czynności przewidzianych w ustawie" (art. 22 § 1 pkt 3 u.s.p.). Zestawiając art. 22 § 1 pkt 3 z art. 33 § 2-6 u.s.p. należy przyjąć, że do kompetencji prezesa jako przewodniczącego organu samorządu sędziowskiego, jakim jest zgromadzenie ogólne sędziów, należą takie "inne czynności" jak: wydawanie zarządzeń o obowiązkowym uczestnictwie w zgromadzeniu, zwoływanie zgromadzeń, zawiadamianie o terminie zgromadzeń czy przedstawianie planowanego porządku obrad. Wprawdzie przepisy u.s.p. nie regulują kwestii protokołowania obrad (w przeciwieństwie np. do ustawy o Sądzie Najwyższym), to jednak przyjąć należy, że zorganizowanie protokołowania jako czynności technicznej i gromadzenie dokumentacji związanej z działalnością zgromadzenia ogólnego sędziów mieści się w zakresie racjonalnie rozumianego pojęcia "przewodniczenia". W sytuacji, w której ustawodawca powierza przewodniczącemu zgromadzenia kompetencje do szeregu czynności związanych z funkcjonowaniem zgromadzenia, nie musi istnieć szczegółowe upoważnienie do dysponowania przez prezesa sądu, jako przewodniczącego zgromadzenia ogólnego sędziów, dokumentami obrazującymi funkcjonowanie zgromadzenia. Prawidłowym adresatem pytań o funkcjonowanie zgromadzenia jest zatem jego przewodniczący, którym jest prezes sądu.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego jest niezasadny.
Trafne okazały się natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku błędnie przyjął, że żądane przez A.N. protokoły Zgromadzeń Sędziów Sądu Okręgowego w [...] oraz Zebrań Sędziów Sądu Okręgowego w [...] stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.
Prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów.
Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. W świetle art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Określając pojęcie informacji publicznej ustawodawca odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, że niewątpliwie sprawy publiczne to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Pojęcie "sprawa publiczna" jest związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14).
Ponadto zauważyć należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu, np. dokumenty wewnętrzne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10, 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11, 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/130, 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13).
Organy władzy publicznej przed podjęciem decyzji i działań zbierają niezbędne informacje, uzgadniają stanowiska, wytwarzając w toku tych działań dokumenty robocze. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne", służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu – nie stanowią zatem informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny, przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdził, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i nieprawidłowo przyjął, że żądane przez A.N. informacje w postaci protokołów Zgromadzeń Sędziów Sądu Okręgowego w [...] oraz Zebrań Sędziów Sądu Okręgowego w [...] – stanowią informację publiczną. Charakter informacji publicznej będą miały bowiem tylko ostateczne i oficjalne stanowiska organów w/w samorządów zawodowych w postaci podjętych uchwał (czego zresztą Sąd pierwszej instancji nie neguje), a nie protokoły z posiedzeń tych organów. Protokoły te wpisują się bowiem w wyjaśnienie pojęcia dokumentu wewnętrznego o charakterze roboczym. Oceny wyrażane na posiedzeniach organów samorządu sędziowskiego przez poszczególnych sędziów – mające przede wszystkim charakter opiniodawczy i informacyjny, nie zawsze zresztą związane ze "sprawami publicznymi" w wyżej opisanym znaczeniu – nie mają ostatecznego kształtu, podlegają tam dalszym konsultacjom i uzgodnieniom, a przez to nie są wiążące i nie stanowią oficjalnego stanowiska organu samorządu sędziowskiego w tym przedmiocie. W konsekwencji protokoły te nie stanowią informacji publicznej.
Ponadto wskazać należy na brak ustawowego określenia samego obowiązku protokołowania, jak i treści protokołu. Także z tego powodu nie znajduje zatem uzasadnionych podstaw twierdzenie, że protokół zgromadzenia ogólnego sędziów, tylko dlatego, że został sporządzony, miałby automatycznie obrazować sposób realizacji zadań publicznych. To, co niewątpliwie ma charakter publiczny z prac zgromadzenia, to uchwała i lista oddanych głosów, która jest jawna (art. 35 § 5 u.s.p.). Z treści uchwały wynika, czy i jak zgromadzenie zrealizowało jego ustawowe zadania, nie jest więc zasadny argument nawiązujący do kontroli społecznej wypełniania przez zgromadzenie jego zadań, poprzez możliwość zapoznawania się z treścią protokołów, skoro wystarcza tu znajomość uchwały.
Wreszcie okoliczność, że protokoły zgromadzenia ogólnego sędziów zawierają informacje o charakterze wewnętrznym, a zatem nie mają charakteru publicznego, nie uzasadnia wniosku, że są one tajne dla uczestników zgromadzenia. Prezes, jako przewodniczący zgromadzenia, nie ma – oprócz wskazanych wyżej "technicznych" kompetencji – żadnych podstaw ku temu, aby członkom organu kolegialnego, któremu przewodniczy, nie udostępniać dokumentów obrazujących pracę zgromadzenia. Podstawa do wglądu przez sędziego, będącego członkiem zgromadzenia, do dokumentów dotyczących zgromadzenia wynika nie z faktu charakteru informacji zawartej w tych dokumentach, lecz z jego statusu jako członka organu kolegialnego "procedującego" w określonej sprawie. Interpretacja zaprezentowana przez Prezesa Sądu Okręgowego w [...] w tej sprawie prowadziłaby do wniosku, że sporządzanie protokołów z posiedzeń zgromadzeń jest tajnym dla organu samorządu i nieweryfikowalnym przez nikogo sprawozdaniem o przebiegu jego obrad.
Omawianym protokołom charakteru informacji publicznej nie nadaje także treść art. 18 i 19, jak i art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., gdyż te przepisy dotyczą wyłącznie posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie.
Z powyższych względów trafne okazały się także zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które stanowią odzwierciedlenie przyjętej koncepcji materialnej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przyjmując, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Skoro Prezes Sądu Okręgowego w [...] nie pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku A.N. z dnia 20 lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądania udostępnienia protokołów Zgromadzeń Sędziów Sądu Okręgowego w [...] oraz Zebrań Sędziów Sądu Okręgowego w [...], które odbyły się w 2018 r., z uwagi na to, iż w/w informacja nie miała charakteru informacji publicznej – to brak było podstawy do zobowiązywania organu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym wyroku do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Organ prawidłowo w piśmie z dnia 3 sierpnia 2018 r. poinformował A.N., że w/w informacja nie stanowi informacji publicznej.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz.1804).