I OSK 1052/06

I OSK 1052/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno /przewodniczący/
Marek Stojanowski
Stefan Kłosowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 116/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-03-24
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Stefan Kłosowski (spr.) Marek Stojanowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. i T. S. – wspólników Przedsiębiorstwa Wileobranżowego "A" s.c. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 116/06 w sprawie ze skargi W. S. i T. S. – wspólników Przedsiębiorstwa Wileobranżowego "A" s.c. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. S. i T. S. – wspólników Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "A" S.C. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego w [...] z [...] Nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 11.000 zł za wykonywanie transportu bez wymaganej licencji oraz za brak zainstalowanego przyrządu kontrolnego (tachografu). Z treści powyższych decyzji wynika, iż w dniu 4 stycznia 2005 r., w [...] przeprowadzono kontrolę autobusu o nr rej. [...], należącego do skarżących, którym kierował J. S. W pojeździe znajdowało się 15 pracowników w/w spółki. Kierowca nie posiadał zaświadczenia na przewozy na potrzeby własne. Ponadto w wyniku oględzin pojazdu ustalono, iż nie jest w nim zainstalowane urządzenie pomiarowo-kontrolne (tachograf).
J. S., wyjaśnił m.in., iż jest pełnomocnikiem w spółce Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "A" S.C. z siedzibą w [...] i że w dniu kontroli przewoził pracowników Spółki do siedziby firmy w Bydgoszczy. Kierował pojazdem tylko w dniu kontroli, ponieważ nie miał kto odwieźć pracowników do siedziby firmy.
Decyzją z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...], na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 oraz art. 4 pkt 3 i 4, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r o transporcie drogowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) w zw. z Lp. 1.1.1 załącznika do cyt. ustawy, a także na podstawie art. 2 i art. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dziennik Urzędowy WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r.; Dz.Urz. UE - polskie wydanie specjalne 07/t. 1) w zw. z Lp. 1.11.7 ust. 1 Załącznika do ustawy o transporcie drogowym - nałożył na skarżących karę pieniężną w łącznej wysokości 11.000,- złotych, w tym karę 8.000,- zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, oraz karę 3.000,- zł z tytułu braku zainstalowanego przyrządu kontrolnego (tachografu). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, uznał iż nie został spełniony warunek wykonywania przwozu na potrzeby własne firmy, określony w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, albowiem kierowca kontrolowanego pojazdu nie jest pracownikiem wspólników spółki cywilnej. Okoliczność ta powoduje, że nie można tu zastosować przepisów dotyczących przewozu na potrzeby własne. Przewóz wykonywany w dniu kontroli nosi wszelkie znamiona transportu drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 3 cyt. ustawy, a z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż w trakcie kontroli kierujący nie okazał do kontroli wypisu z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego. Doszło też do naruszenia przepisów rozporządzenia Rady EWG Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r., albowiem w pojeździe nie było zainstalowanego urządzenia pomiarowo-kontrolnego (tachografu).
Wspólnicy spółki Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "A" S.c., odwołali się od w/w decyzji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Decyzji organu I instancji zarzucili rażące naruszenie art. 7 i art. 8 kpa. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez nieustalenie, jaką rolę w przedsiębiorstwie skarżących pełnił J. S. oraz naruszenie art. 77 § 1 kpa. - poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym - poprzez jego nieprawidłową interpretację.
W uzasadnieniu odwołania skarżący stwierdzili, iż nigdy nie wykonywali jakiejkolwiek działalności transportowej na rzecz podmiotów zewnętrznych, poza wykorzystywaniem pojazdów dla celów wewnętrznych prowadzonej przez siebie firmy, tylko i wyłącznie w celu zapewnienia środka transportu dla pracowników. Pełnomocnik strony skarżącej podniósł też, iż ustawa o transporcie drogowym nie zawiera definicji "pracownika", zaś interpretacja zastosowana przez organ, iż pojęcie "pracownik" może oznaczać wyłącznie osobę zatrudnioną u przedsiębiorcy na podstawie umowy o pracę - jest interpretacją wadliwą. Osobą zatrudnioną u pracodawcy jest nie tylko osoba, która wykonuje czynności na podstawie umowy o pracę, gdyż zatrudnienie nie musi mieć charakteru pracowniczego. Wskazując na obowiązującą w polskim systemie prawnym zasadę wolności podejmowania działalności gospodarczej pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, że nie ma przepisu prawa, który zakładałby, że określona grupa osób (w tym m.in. kierowców) wykorzystywanych przy prowadzeniu działalności gospodarczej musi być zatrudniona na umowę o pracę, a nie np. na podstawie umowy o świadczenie usług. Pracodawca ma gwarantowaną wolnościami zastrzeżonymi w Konstytucji RP swobodę przy podejmowaniu decyzji, czy zatrudnić kierowców na podstawie umowę o pracę, czy też zlecić osobom trzecim wykonywanie usług kierowania pojazdem na podstawie umów o charakterze cywilnoprawnym. Interpretacja przeciwna łamie w sposób oczywisty wyrażoną w art. 20 Konstytucji RP zasadę wolności działalności gospodarczej, gdyż narzuca przedsiębiorcy konieczność zatrudniania na podstawie umowę o pracę wszystkich kierowców prowadzących samochody wykorzystywane na potrzeby własne firmy. Interpretacja taka - w ocenie strony skarżącej - prowadzi także do naruszenia określonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa, albowiem nakazuje odmiennie traktować przedsiębiorców, którzy wykonują identyczną działalność przy pomocy kierowców zatrudnionych na podstawie umów o charakterze cywilnoprawnym, od tych, którzy zatrudniają kierowców na podstawie umowę o pracę. Potwierdzeniem dla zaprezentowanej wyżej wykładni art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym jest także działalnie ustawodawcy, albowiem obecnie - jak podniósł pełnomocnik - prowadzone są w Sejmie prace nad ustawą o zmianie ustawy o transporcie drogowym w ten m.in. sposób, że art. 4 pkt 4 lit. a) ma otrzymać brzmienie: "pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego kierowców". J. S. jest ojcem wspólników i w sposób aktywny uczestniczy we wszelkich działaniach związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, pełniąc funkcję pełnomocnika skarżących do czynności związanych z prowadzeniem działalności spółki. Skoro wymóg wykonywania przewozu na potrzeby własne jest spełniony w sytuacji, gdy pojazd prowadzi pracownik przedsiębiorcy, to tym bardziej uznać należy, iż warunki zakwalifikowania przewozu jako przewozu na potrzeby własne będą spełnione w sytuacji, gdy pojazd prowadzić będzie pełnomocnik przedsiębiorcy. Taki wniosek wynika z jednej z podstawowych zasad wykładni tekstów prawnych - a minori ad maius.
Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...], nr [...] - utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji, powołując się na art. 4 pkt 3 i 4 i art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz na wyniki przeprowadzonej w dniu 4 stycznia 2005 r. kontroli pojazdu użytkowanego przez stronę skarżącą, kierowanego przez J. S., podtrzymał stanowisko organu I instancji, iż w chwili kontroli miało miejsce wykonywanie transportu drogowego bez stosownej licencji.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż kierowca zatrzymanego do kontroli pojazdu nie był zatrudniony przez skarżącą spółkę cywilną na podstawie umowy o pracę, lecz wykonywał funkcję pełnomocnika spółki do czynności związanych z prowadzeniem przedsiębiorstwa.
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż strona w chwili kontroli nie wykonywała niezarobkowego przewozu drogowego, ponieważ nie została spełniona przesłanka zawarta w definicji takiego przewozu. Pogląd zaprezentowany przez organ I instancji znajduje potwierdzenie w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2005 r, sygn. akt VI SA/Wa 2136/04. Powyższą decyzję ostateczną wspólnicy spółki cywilnej - Przedsiębiorstwa Wielobranżowe "A" s.c., zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych, nałożonej z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. Wnosząc a uchylenie zaskarżonej decyzji w w/w części, strona skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym - poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a także art. 20 i 32 Konstytucji RP - poprzez zastosowanie w sprawie przepisu prawa naruszającego konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej. W uzasadnieniu pełnomocnik strony skarżącej- podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu I instancji - podniósł dodatkowo, iż zaprezentowana przez organy obu instancji wykładnia art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym jest nielogiczna i prowadzi do absurdalnych wniosków. Skarżący nie wykonują jakichkolwiek usług na rzecz osób trzecich, polegających na przewozie osób i rzeczy.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższa skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd podzielił zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko, iż zgodnie z przepisem art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne, to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez; załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki:
a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników,
b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi,
c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione, albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin,
d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych.
Dla uznania przewozu za przejazd na potrzeby własne konieczne jest spełnienie wszystkich wskazanych powyżej przesłanek łącznie.
Z uwagi na oświadczenie kierowcy złożone w toku kontroli drogowej w dniu 4 stycznia 2005 r., organ I instancji zobowiązany był przede wszystkim wyjaśnić, czy w zaistniałych okolicznościach prowadzenie pojazdu przez kierowcę niezatrudnionego na podstawie umowy o pracę, a będącego wyłącznie pełnomocnikiem spółki cywilnej, wypełnia dyspozycję art. 4 pkt 4 lit. a) cyt. ustawy, tj. prowadzenia pojazdu przez pracownika przedsiębiorcy.
Organy obu instancji, definiując pojęcie pracownika, odwołały się do definicji zawartej w art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, zgodnie z którą pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższe
stanowisko jest uzasadnione i znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie.
Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 18 października 1994 r, K 2/94; OTK 1994/2/36 podkreślił, iż kodeksom przysługuje szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego i dlatego terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktuje się jako wzorcowe i istnieje domniemanie, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie. Jest niesporne, że zarówno aksjologia, jak i technika tworzenia prawa traktuje kodeksy w sposób szczególny. Również Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 15 stycznia 1993 r. (III ARN 89/32, POP 1393/4/70) wyraził pogląd, że "uznaną regułą wykładni jest odstępowanie od potocznego znaczenia słów i pojęć, gdy ustawodawca słowa lub pojęcia (terminy) definiuje w języku prawnym, tworząc tzw. definicje normatywne".
Takie też rozwiązanie przyjęły organy obu instancji, uznając, iż skoro ustawodawca nie zdefiniował pojęcia pracownik na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - zasadne jest odwołanie się do legalnej definicji pojęcia pracownika sformułowanej w kodeksie pracy.
W art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ustawodawca posłużył się pojęciem pracownika, nie zaś osoby zatrudnionej, wobec czego należy uznać, iż jeśli wykonywany w dniu kontroli przejazd pojazdem stanowiącym własność skarżącego przedsiębiorcy nie spełnia warunku, o którym mowa w ustawie, zasadne jest nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.
W ocenie Sądu I instancji tak precyzyjne określenie warunków, jakim ma odpowiadać przewóz na potrzeby własne, miało na celu z jednej strony opisanie sytuacji, w której przedsiębiorca realizuje nieodpłatnie na własne potrzeby, pomocniczą w stosunku do jego podstawowej działalności działalność przewozową, nie wykonywaną w celach zarobkowych i niewymagającą ubiegania się o licencję, z drugiej natomiast miało zapobiec sytuacjom, gdy osoba pod pozorem wykonywania przewozów na potrzeby własne, w rzeczywistości świadczy usługi transportowe. Tym samym przyjąć należy, iż również na przedsiębiorcy, który bez konieczności uzyskiwania licencji może przewozić wyprodukowane, wynajęte, wydzierżawione, czy też przez siebie zakupione towary - ciąży obowiązek szczególnego przestrzegania warunków, jakimi ustawodawca obwarował wykonywanie przewozów na potrzeby własne.
Zastosowany przez organy obu instancji przepis art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym nie narusza konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej wyrażonej w art. 20 Konstytucji RP, zaś działanie organów obu instancji nie stanowi obrazy zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP.
Zasada wolności gospodarczej nie oznacza, że każdemu przedsiębiorcy wolno podejmować bez jakichkolwiek ograniczeń każdy rodzaj działalności. Z art. 22 Konstytucji RP wynika możliwość ograniczenia wolności gospodarczej i poddanie jej w konstytucyjnie określonych sytuacjach interwencji państwa (ustawodawcy) w celu ochrony interesu publicznego i praw innych jednostek.
Chociaż sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków. Poszczególne kategorie podmiotów powinny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów (tak: np. /w:/ B. Banaszak "Prawo konstytucyjne", Wydawnictwo CH. Beck, Warszawa 2001, s. 221-222).
W przypadku przepisów ustawy o transporcie drogowym nie dochodzi do naruszenia w/w zasady konstytucyjnej, gdyż uregulowania tej ustawy nie dyskryminują w jakikolwiek niedozwolony sposób przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, w ramach której wykonywane są przewozy rzeczy lub osób po drogach publicznych.
Przepis art. 4 pkt 4 cyt. ustawy jest też zgodny z unormowaniami wspólnotowymi, które również przewidują podobne rozwiązania prawne w zakresie transportu drogowego (vide: np. załącznik do rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państwa Członkowskich Dz.Urz. UE L.92.95.1; Dz.Urz. UE - sp. 07-1-370).
W tej sytuacji - zgodnie z przepisem art. 4 pkt 3 cyt. ustawy, transportem drogowym, w rozumieniu tej ustawy, jest również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w art. 4 pkt 4.
Stosownie do art. 5 ust. 1 w/w ustawy podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.
Zgodnie z art. 87 ust. 1 cyt. podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku.
Skoro wykonywany przez stronę skarżącą przewóz nie spełniał kryteriów zwolnienia z obowiązku posiadania licencji, organ prawidłowo zastosował dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z Lp. 1.1.1. Załącznika do tej ustawy, który sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji karą 8.000 złotych.
Powyższy wyrok zaskarżył skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżących – radca prawy M. N., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym poprzez:
- ich nieprawidłowe zastosowanie w sprawie, polegające na zastosowaniu
przepisów prawa sprzecznych z Konstytucją,
- ich nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, iż przewóz osób (pracowników) przy pomocy pojazdu przedsiębiorcy, kierowanego przez osobę będącą pełnomocnikiem przedsiębiorcy, niezatrudnioną przez
przedsiębiorcę na podstawie umowy o pracę, nie stanowi przewozu na potrzeby własne,
2) art. 20, art. 22 i art. 31 Konstytucji RP poprzez zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego naruszającego przepisy Konstytucji.
Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono argumentację przytoczoną w odwołaniu wskazując, iż istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy sposobu interpretacji art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym oraz konstytucyjności przywołanego przepisu.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej prowadzenie pojazdu przez osobę będącą pełnomocnikiem przedsiębiorcy wyczerpuje przesłanki przewozu wykonywanego na potrzeby własne, określone w przepisie art. 4 ustawy o transporcie drogowym, a zatem strona nie była zobowiązana do uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego.
Wnioski wyciągnięte przez WSA, sprowadzające się do uznania, iż wskazany przepis jest zgodny z Konstytucją są - zdaniem wnoszącego skargą kasacyjną , wnioskami nietrafnymi. Zasada wolności działalności gospodarczej oznacza, iż przedsiębiorca ma swobodę przy wyborze formy i organizacji, prowadzonej przez siebie aktywności. Jak podkreślał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny zasada wolności gospodarczej zakłada prawo jednostek gospodarczych do samodzielnego decydowania o udziale w życiu gospodarczym, zakresie i formach tego udziału, w tym możliwość swobodnego podejmowania różnych działań faktycznych i prawnych mieszczących się w ramach prowadzenia działalności gospodarczej.
W ramach konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej przedsiębiorca ma możliwość koordynowania prowadzonej przez siebie działalności w sposób dla siebie najwygodniejszy. Przyznane wszystkim obywatelom prawo do swobodnego decydowania o zasadach podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej dotyczy również prawa do wolnego decydowania o sposobie organizacji przedsiębiorstwa. Do przedsiębiorcy należy wybór, czy osoby, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności gospodarczej będą zatrudniane na zasadzie umów o pracę, czy też będzie poszukiwał wykonawców usług na zewnątrz swojego przedsiębiorstwa (na podstawie umów zlecenia, umów o świadczenie usług). Nie ma przepisu prawa, który zakładałby, iż określona grupa osób wykorzystywanych przez pracodawcę przy prowadzeniu działalności musi być zatrudniona na umowę o pracę, a nie np. na podstawie umowy o świadczenie usług. Dotyczy to w równym stopniu kierowców.
Interpretacja przeciwna, zakładająca, iż przedsiębiorca zobowiązany jest do zatrudniania osób wykonujących czynności kierowcy na podstawie umowy o pracę łamie w sposób oczywisty wyrażoną w art. 20 i 22 Konstytucji RP zasadę wolności działalności gospodarczej. Interpretacja taka narzuca bowiem przedsiębiorcy konieczność zatrudnienia wszystkich kierowców prowadzących samochody wykorzystywane na potrzeby własne na podstawie umowy o pracę. Pozycja przedsiębiorców jest zróżnicowana w sposób niedopuszczalny, w zależności od tego, czy osoba wykonująca czynności kierowcy na rzecz przedsiębiorcy nie świadczącego ;usług transportowych, a wykonującego przewozy wyłącznie na potrzeby własne, jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę czy też świadczy usługi na podstawie innego stosunku prawnego.
Interpretacja taka prowadzi także do naruszenia określonej w art. 32 Konstytucji zasady równości wobec prawa. Przedsiębiorca wykonujący identyczną działalność przy pomocy kierowców zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych jest bowiem traktowany w sposób odmienny od przedsiębiorcy, który przewozy na potrzeby własne wykonuje przy pomocy osób zatrudnionych na podstawie umów o pracę. Zgodnie z wykładnią przyjętą w zaskarżonym wyroku pierwszy z przedsiębiorców zobowiązany byłby do uzyskania licencji na prowadzenie
transportu drogowego, a drugi mógłby wykonywać przewozy na podstawie zaświadczenia właściwego organu. Przedsiębiorcy decydujący się na zatrudnienie kierowców na podstawie umów cywilnoprawnych są przedsiębiorcami w sposób oczywisty dyskryminowanymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, iż ograniczenie przewidziane w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym jest dopuszczalne w ramach generalnej kompetencji wyrażonej w art. 22 Konstytucji RP nie wskazał, jaki ważny interes publiczny przemawia za tym, aby przedsiębiorcy, którzy wykonują przewozy na potrzeby własne wykonywali je osobiście lub wyłącznie przy pomocy swoich pracowników. WSA nie wyjaśnił jaki interes publiczny przemawia za tym, aby zabrać przedsiębiorcom wykonującym przewozy na potrzeby swojej działalności gospodarczej możliwość zatrudniania kierowców na podstawie umów cywilnoprawnych. Analizując wskazany przepis ustawy o transporcie drogowym
stwierdzić należy, iż podobny interes nie istnieje, a wszelkie zakładane w ustawie cele (w tym dotyczące doprecyzowania warunków przewozu na potrzeby własne) mogłyby być spełnione także w sytuacji, w której zezwolonoby przedsiębiorcom wykorzystywanie w toku swojej działalności także kierowców zatrudnionych m podstawie innych umów niż umowa o pracę.
Podobna dyskryminacja jest tym bardziej niedopuszczalna, jeżeli weźmie się pod uwagą, iż przedsiębiorcy transportowi, którzy wykonują jako podstawową działalność usługi transportowe, mogą bez jakichkolwiek przeszkód korzystać z usług kierowców świadczących usługi na podstawie umów innych niż umowa o pracę. Przepis art. 4 lit. 4 ustawy o transporcie drogowym, w interpretacji organów wydających decyzje w niniejszej sprawie, podobnego rozwiązania, w przypadku przedsiębiorców wykonujących przewozy wyłącznie na swoje wewnętrzne potrzeby, nie przewiduje.
Ustawa o transporcie drogowym należy do działu prawa administracyjnego, odrębnego w swoich regulacjach od takich działów jak prawo pracy. Interpretacja zastosowana przez organy administracji, która podzielona została przez WSA, a sprowadzająca się do uznania, iż pojęcie "pracownik" może oznaczać wyłącznie osobę zatrudnioną u przedsiębiorcy na podstawie umowy o pracę, jest więc interpretacją wadliwą.
Bogate orzecznictwo sądów pozwala na postawienie tezy, iż osobą zatrudnioną u pracodawcy jest nie tylko osoba, która wykonuje czynności na podstawie umowy o pracę. Zatrudnienie nie musi mieć bowiem charakteru pracowniczego. Praca może być wykonywana także na podstawie umów cywilnoprawnych, a strony zgodnie z art. 3531 kc mogą swobodnie decydować o rodzaju nawiązywanego stosunku prawnego (tak wyrok SN z 9.12.1999r., I PKN 432/99, OSNAPiUS 2001, Nr 9, poz. 310). Zainteresowane strony mają zgodnie z art. 3531 kc. w zw. z art. 300 kp. swobodę wyboru podstaw zatrudnienia, kierując się w tym względzie dyrektywą sposobu wykonywania danych czynności, a nie ich przedmiotu (tak SN w wyroku I PKN 594/99, OSNAPiUS 2001, Nr 21, poz. 637).
Skarżący przedsiębiorcy nie wykonują jakiejkolwiek działalności transportowej na rzecz osób trzecich. Zatrzymany przez kontrolerów pojazd służył tylko i wyłącznie usprawnianiu pracy przedsiębiorstwa poprzez zapewnienie środka transportu dla pracowników. Wykonywanie działalności przewozowej zakłada występowanie co najmniej dwóch podmiotów - zleceniodawcy oraz przewoźnika. Takich relacji nie ma w działalności wykonywanej przez skarżącego przedsiębiorcę, zatem wymaganie licencji na wykonywanie transportu było nieuzasadnione.
Odpowiadając na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje:
Na wstępie zauważyć należy, iż w myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 dalej: P.p.s.a) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących. podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona jest konstytuujących ją elementów treściowych, co uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na powyższe wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 Ppsa).
Niniejsza skarga kasacyjna opiera się tylko na zarzucie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego - art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym przez jego nieprawidłowe zastosowanie, a jednocześnie zarzuca nieprawidłową jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż przewóz pracowników przy pomocy pojazdu przedsiębiorcy, kierowanego przez osobę będącą pełnomocnikiem przedsiębiorcy, niezatrudnioną przez przedsiębiorcę, nie stanowi przewozu na potrzeby własne.. Jednocześnie zarzuca naruszenie art. 20, 22 i 32 Konstytucji RP.
Zarzuty te są wewnętrznie sprzeczne, a ich uzasadnienie - nietrafne.
Przede wszystkim zauważyć należy, iż wskazane w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) dwie formy naruszenie prawa materialnego - błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie nie mogą zachodzić jednocześnie. Nie można bowiem jednocześnie skutecznie zarzucać wyrokowi Sądu I instancji nieprawidłowego zastosowania określonego przepisu prawa materialnego, który – zdaniem autora skargi - jest sprzeczny z Konstytucją oraz nieprawidłowej wykładni tego przepisu.
Już z tego zatem względu skarga kasacyjna nie może być uznana za posiadającą usprawiedliwione podstawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany ustawą i nie może oceniać zgodności przepisów ustaw z Konstytucją RP. Jest to, zgodnie z art. 188 Konstytucji, uprawnienie Trybunału Konstytucyjnego.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem oceny Sądu I instancji nie były kwestie podnoszone w skardze kasacyjnej co do równości przedmiotów gospodarczych i wolności gospodarczej oraz prawa przedsiębiorców do stosowania różnych form prawnych zatrudnienia, lecz czy dokonywany przez osobę, niebędącą pracownikiem przedsiębiorcy przewóz pracowników jego przedsiębiorstwa może być uznany za przewóz niezarobkowy - przewóz na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, niewymagającym licencji o której mowa w art. 5 tej ustawy.
Powołany wyżej przepis, stanowi, iż przewozem takim jest jedynie przewóz spełniający łącznie warunki wymienione w pkt a – d. Jedynym z nich jest warunek, by pojazd używany do przewozu prowadzony był przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. W sprawie było niesporne, że J. S., który używając należącego do skarżących autobusu, przewoził ich pracowników nie był ani przedsiębiorcą (wspólnikiem spółki cywilnej) ani pracownikiem tej firmy.
Skarżący wskazują, iż jest on pełnomocnikiem spółki. Zgodne z art. 98 kodeksu cywilnego pełnomocnictwo obejmuje umocowanie do określonych czynności dotyczących zarządu. Kierowanie autobusem nie ma nic wspólnego z funkcją pełnomocnika.
Natomiast wskazane w tekście tego "pełnomocnictwa" prawo korzystania z maszyn i pojazdów spółki nie może obejmować prawa dokonywania przewozu po drogach publicznych środkami transportowymi Spółki, traktowanego jako dokonywanego przez przedsiębiorcę lub jego pracownika. Wykonywany zatem przez J. S. przewóz osób, nawet jeśli był wykonywany na potrzeby własne Spółki (przewóz pracowników), nie spełniał ustawowych przesłanek przewozu na potrzeby własne, wobec czego wymagał spełnienia innych warunków, a w szczególności posiadania odpowiedniego zezwolenia. Jego brak zaś stanowił podstawę do zastosowania przez organ inspekcji transportu drogowego art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym – sankcjonującego brak takiego zezwolenia.
Argumenty skarżącego, że za równoprawne uznać należy formy zatrudnienia oparte na innych niż kodeks pracy i umowa o pracę podstawach, nie mają uzasadnienia w literalnej treści powyższego przepisu. Są też chybione z tego względu, że skarżący żadnej umowy z J. S., dotyczącej zatrudnienia, nie przedstawili. Powołują się jedynie na udzielone mu pełnomocnictwo do czynności związanych z prowadzonym przez nich przedsiębiorstwem. Pełnomocnictwo to nie stanowi żadnej z podstaw zatrudnienia, o których mowa w skardze kasacyjnej.
Treść powołanego przepisu, której zgodność z Konstytucją RP skarga kasacyjna kwestionuje, ma głębsze uzasadnienie niż wskazywane w skardze kwestie związane z wolnością gospodarowania i równością podmiotów gospodarczych.
Chodzi tu przede wszystkim o kwestie związane z odpowiedzialnością za ewentualną szkodę spowodowaną ruchem pojazdu.
Zawarta w zaskarżonym wyroku wykładnia terminu "pracownik", zawartego w art. 4 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6.09.2001r. o transporcie drogowym, podzielana jest przez orzecznictwo sądowoadministracyjne. Przykładowo przytoczyć tu można wyroki z dnia 21.12.2005r. sygn. VI SA/Wa 188/05 oraz z 24,03,2006r. sygn. VI SA/Wa 116/06, a także przytoczony przez WSA wyrok z 11.05.2005r. sygn. VI SA/Wa 2136/04.
Należy też zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) Wojewódzki Sąd administracyjny orzeka o zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z prawem. Chodzi o przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Powoływanie się na projekt zmiany przepisów jest całkowicie nieuzasadnione.
W tej sytuacji uznać należało, iż skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art.184 P.p.s.a