I OSK 105/09

I OSK 105/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-01-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Dzbeńska /sprawozdawca/
Jarosław Stopczyński
Joanna Runge - Lissowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Bk 463/06 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2007-04-12
I OZ 872/08 - Postanowienie NSA z 2008-11-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art.131 ust.1 i 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art.73 ust.1
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska (spr.) del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 463/06 w sprawie ze skargi A. B. i H. B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę gminną oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 463/06, oddalił skargę A. B. i H. B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę gminną.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezydent Miasta Białegostoku, działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, po rozpatrzeniu wniosku H. i A. B. o wypłatę odszkodowania za działkę [...] o pow. [...] ha zajętą pod drogę gminną - ul. [...] ustalił wysokość odszkodowania za powyższą nieruchomość w kwocie [...] zł.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że H. i A. B. w dniu 29 maja 2003 r. złożyli wniosek o wypłatę odszkodowania za działkę [...] o pow. [...] m2 zajętą pod ulicę [...] w B. Wnioskodawcy przedmiotową nieruchomość nabyli na własność w dniu 18 lutego 1998 r. na podstawie aktu notarialnego Rep. A. Nr [...].
Organ powołując się na art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) stwierdził, że z ostatniego operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. R. w dniu 8 grudnia 2005 r. wartość przedmiotowej nieruchomości została określona na kwotę [...] zł. Organ podkreślił, że rzeczoznawca dokonał wyceny w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego.
Organ stwierdził również, że wniosek z dnia 4 marca 2005 r. o przyznanie nieruchomości zamiennej za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną nie mógł zostać pozytywnie rozpoznany, bowiem przyznanie nieruchomość zamiennej jest uzależnione od zgody Gminy B. W sprawie zostały przeprowadzone trzy rozprawy administracyjne, na których przedstawiciel gminy oświadczył, iż nie ma możliwości załatwienia sprawy poprzez przyznanie wnioskodawcom działki o numerze [...] jako ekwiwalentu za działkę [...]. Podobne stanowisko zostało wyrażone w przedmiocie możliwości podziału działki [...] i przekazania jej części p. B.
Od powyższej decyzji H. B. i A. B. złożyli w dniu 10 maja 2006 r. odwołanie do Wojewody Podlaskiego. Podnieśli, iż organ I instancji nie uwzględnił wniosku o przyznanie nieruchomości zamiennej, a tym samym polepszenia warunków zagospodarowania nieruchomości odwołujących przy ul. [...] w B. oraz ustalenia rażąco niskiego odszkodowania za działkę położoną w najbardziej atrakcyjnym miejscu miasta B. w kontekście 100% wzrostu cen nieruchomości w okresie ostatniego roku.
Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że przyznanie nieruchomości zamiennej mogłoby mieć miejsce, ale tylko z woli organu. Tymczasem w niniejszej sprawie takiej woli właściciel drogi nie wyraził, nie wyraził także zgody na propozycje strony dotyczące przyznania konkretnej nieruchomości zamiennej. W związku z powyższym w sprawie koniecznym było ustalenie odszkodowania pieniężnego.
Organ stwierdził, że odszkodowanie ustalone zostało w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 8 grudnia 2005 r. Zdaniem organu II instancji, operat szacunkowy jest czytelny, sporządzony rzetelnie i zgodnie z wymogami prawa. Wojewoda Podlaski podkreślił, że nie były zgłaszane uwagi merytoryczne do jego treści. Zatem ustalone odszkodowanie jest, zdaniem organu słuszne.
Na powyższą decyzję A. i H. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie Podlaskiemu lub Prezydentowi Miasta Białegostoku oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że Wojewoda Podlaski nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący nie mieli możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stwierdzili również, że nie dano im możliwości uzupełniania odwołania dnia 10 maja 2006 r. Skarżący w załączniku do skargi przedstawili pismo Prezydenta Miasta B., z którego wynika, że Prezydent nie widzi możliwości przyznania działki zamiennej w ramach odszkodowania za teren zajęty pod drogę z powodu ustalenia odszkodowania. Zdaniem skarżących tylko na podstawie tego pisma Wojewoda powinien uchylić decyzje organu I instancji pouczając Prezydenta, że ustalenie odszkodowania nie stanowi przeszkody do przyznania w ramach odszkodowania działki zamiennej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę na powyższą decyzję nie stwierdził, podnoszonych w skardze, naruszeń przepisów prawa. W jego ocenie, w trakcie postępowania stronom zapewniono czynny udział w sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że w sprawie zostały przeprowadzone z udziałem stron trzy rozprawy administracyjne, podczas których skarżący mieli możliwość przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, w tym zgłaszania wniosków i żądań. Z powyższego prawa skarżący czynnie korzystali. Skarżący zostali również powiadomieni przez organ I instancji o prawie wynikającym z art. 10 kpa - wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.
W uzasadnieniu orzeczenia wskazano ponadto, iż Wojewoda Podlaski nie zawiadomił stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, jednakże, w ocenie Sądu I instancji, powyższe naruszenie przepisów postępowania, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Rozpoznając odwołanie organ II instancji rozstrzygnięcie oparł na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, w tym zakresie nie przeprowadził samodzielnie żadnego postępowania dowodowego. W związku z powyższych zaniechanie zawiadomienia stron o prawie wynikającym z art. 10 kpa w żaden sposób nie naruszyło ich prawa do czynnego udziału w przeprowadzonym postępowaniu. Naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 § 1 kpa, poprzez zaniechanie umożliwienia wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji, tylko wówczas może stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto, brak jest obowiązku przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest wystarczający i kompletny.
W ocenie Sądu I instancji bezpodstawny jest zarzut, iż Wojewoda Podlaski uniemożliwił skarżącym uzupełnienia odwołania z dnia 10 maja 2006 r. Wbrew ich twierdzeniom na etapie postępowania odwoławczego mieli oni możliwość uzupełnienia złożonego odwołania, w tym zakresie organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do ograniczenia ich praw. Fakt sprawnego i kompleksowego rozpatrzenia odwołania przez Wojewodę Podlaskiego nie może stanowić zarzutu nienależytego przeprowadzenia postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie zgodził się również ze stanowiskiem, jakoby pismo Prezydenta Miasta B. z dnia 8 czerwca 2006 r. stanowiło podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji. Zostało ono sporządzone po wydaniu przez Prezydenta Miasta Białegostoku decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2006 r. Decyzja Wojewody Podlaskiego jest decyzją ostateczną, co oznacza, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] kwietnia 2006 r. w przedmiocie ustalenia i wypłacenia skarżącym odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną - ul. [...] w B. Powyższego nie zmienia fakt zaskarżenia decyzji Wojewody Podlaskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Pismo Prezydenta Miasta B. z dnia 8 czerwca 2006 r. odzwierciedla jedynie obowiązujący wówczas porządek prawny dotyczący kwestionowanej działki. Skoro ostateczną decyzją zostało przyznane Skarżącym odszkodowanie za działkę nr [...] nie istniała w dniu 8 czerwca 2006 r. prawna możliwość jej zamiany na część działki o nr [...] położonej przy ul. [...] w B.
Podobnie Sąd ocenił zarzut skarżących dotyczący braku współpracy ze strony Gminy B. w przyznaniu działki zastępczej. W trakcie prowadzonego postępowania, skarżący nie doszli do porozumienia z Gminą B. w zakresie przyznania działki zamiennej, dlatego też koniecznym było ustalenie i przyznanie odszkodowania za działkę nr [...] zajętą pod drogę publiczną. Sąd I instancji podkreślił, iż niezbędnym warunkiem przyznania działki zamiennej jako odszkodowania za utratę własności działki zajętej pod drogę publiczną jest zgoda obecnego właściciela działki, czyli Gminy B. a takiej zgody w niniejszej sprawie nie było.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. B. Zaskarżając orzeczenie w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 131 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię nie zastosowanie zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość;
Ponadto H. B. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
1) art. 133 § 1, art. 134 § 1 , art. 135 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a") w zw. z art. 7, 9 i art. 104 § 1 oraz art. 107 § 1 kpa, w zw. z art. 119 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez akceptację naruszeń prawa dokonanych przez organy obu instancji, brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz o rozpoznanie sprawy jedynie w granicach skargi, mimo że lektura akt sprawy świadczy o zaniechaniu przez organy administracji wyważenia słusznego interesu skarżącego z interesem publicznym. Naruszenie to polegało również na zaakceptowaniu przez Sąd braku w sentencji decyzji o przyznaniu odszkodowania rozstrzygnięcia co do wniosku strony o przyznanie jej nieruchomości zamiennej.
Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną wniosła A. B., popierając argumentację zawartą w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd ten związany jest zarówno wnioskami skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia, jak i podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Z urzędu Sąd może jedynie brać pod uwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2 tego przepisu.
W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie zachodzi nieważność postępowania, a zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, iż zaskarżona decyzja Wojewody Podlaskiego oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku, wydane w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nie naruszają prawa.
W skardze kasacyjnej podniesiono zasadniczo dwa zarzuty. Po pierwsze wskazano na błędną wykładnię art. 131 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a po drugie zarzucono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, rozpoznał sprawę jedynie w granicach skargi oraz zaakceptował liczne naruszenia prawa, których dopuściły się organy w postępowaniu administracyjnym (zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują uzasadnienia na gruncie rozpoznawanej sprawy.
Przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja orzekająca w zakresie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, która stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wskazany przepis stanowi bowiem, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Natomiast w ust. 4 art. 73 uregulowano, iż odszkodowanie w tym zakresie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Odszkodowanie ustalane jest zatem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W art. 131 ust. 1 tej ustawy mowa jest, iż w ramach odszkodowania właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Powołując się właśnie na ten przepis A. B. i H. B. wystąpili w toku postępowania administracyjnego z wnioskiem o przyznanie im nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Gmina B. stwierdziła jednak, że nie jest możliwe przekazanie tej działki, a ponadto, że nie dysponuje innymi działkami, które mogłaby przyznać jako odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. W związku z powyższym Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. (następnie utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2006 r.) ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną działkę nr [...] jako świadczenie pieniężne w kwocie [...] zł. W tej sytuacji – wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej – nie doszło do naruszenia ww. art. 131 ust. 1 (i ust. 2). Przepis ten przewiduje bowiem jedynie możliwość przyznania w ramach odszkodowania innej nieruchomości. Jest to jednak tylko jedna z dwóch dopuszczalnych form odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, drugą formę stanowi natomiast zapłata określonej kwoty, ustalonej w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyznanie nieruchomości zamiennej na podstawie art. 131 ust. 1 ww. ustawy jest więc jedynie uprawnieniem (realizowanym za zgodą właściciela wywłaszczonej nieruchomości) i leży w sferze uznania i możliwości organu, a nie bezwzględnym obowiązkiem organu. Zastosowanie tej formy odszkodowania pozostawiono organowi orzekającemu, który nie jest związany wnioskiem strony. Stronie nie przysługuje zatem również z tego tytułu roszczenie (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz.; J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009 r., str. 863-864.). W tym stanie rzeczy należy uznać, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dokonał prawidłowej wykładni art. 131 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zaskarżona decyzja Wojewody Podlaskiego oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku, wydane w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nie naruszają prawa.
Odnosząc się natomiast do przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, należy wskazać, iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd Wojewódzki szczegółowo i wnikliwie zapoznał się z aktami administracyjnymi sprawy, o czym świadczy chociażby analiza treści protokołów rozpraw administracyjnych. Sąd ten nie dopatrzył się żadnych naruszeń przepisów przez orzekające w sprawie organy. W szczególności stwierdził, iż postępowanie administracyjne prowadzone było przy czynnym udziale skarżących, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający i kompletny. Ocenę tę podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie tu orzekającym. Należy zatem stwierdzić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargę A. B. i H. B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2006 r. rozpoznał w sposób wnikliwy i zgodny z przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasadnie stwierdzając, iż skarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził żadnych naruszeń prawa, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, a zatem skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.