I GZ 329/26

I GZ 329/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-08-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Sygn. powiązane
I SA/Bd 81/26 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2026-07-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 9 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 lipca 2026 r. sygn. akt I SA/Bd 81/26 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 2 grudnia 2025 r. nr SKO-92-13/25 w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu gminy postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 3 lipca 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA w Bydgoszczy lub sąd I instancji) w sprawie ze skargi A. G. (dalej: skarżąca) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu (dalej: SKO w Toruniu lub organ II instancji) nr SKO-92-13/25 z 2 grudnia 2025 r. wydanej w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu gminy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
W uzasadnieniu postanowienia sąd I instancji wskazał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ skarżąca nie wykazała istnienia okoliczności świadczących o tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji wiąże się z niebezpieczeństwem powstania znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
WSA w Bydgoszczy podniósł, że w rozpatrywanej sprawie, uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji skarżąca wskazała przede wszystkim, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowałoby trudne do odwrócenia skutki spowodowane ewentualnym zamknięciem placówek. Zdaniem sądu I instancji argumentacji tej nie można uznać za wystarczającą dla wstrzymania wykonania decyzji. WSA w Bydgoszczy wskazał, że skarżąca powinna była uprawdopodobnić okoliczności mieszczące się w granicach danych przesłanek i przedstawić na tę okoliczność stosowną dokumentację obrazującą jej sytuację materialną.
Sąd I instancji podkreślił, że wnosząc o udzielenie ochrony tymczasowej skarżąca przedstawiła tylko zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) PIT–36L, informację o wysokości dochodu (straty) z pozarolniczej działalności gospodarczej za 2025 r. oraz listy płac za grudzień 2025 r. Skarżąca natomiast nie opisała (ani tym bardziej nie przedstawiła) dowodów na okoliczność kosztów prowadzenia przedszkola i ośrodka (poza wypłatą wynagrodzeń w 2025 r.), a także źródeł ich finansowania (w tym otrzymywanych dotacji oświatowych). WSA w Bydgoszczy stwierdził, że zaskarżona decyzja dotyczy dotacji oświatowych wypłaconych w latach 2015 – 2016 i nie jest pierwszą decyzją w sprawie. Wyrokiem z 5 września 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 330/23, wydanym w przedmiocie określenia wysokości kwoty dotacji podlegającej zwrotowi jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości w latach 2015 – 2016 WSA w Bydgoszczy uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z 28 kwietnia 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Toruńskiego Centrum Usług Wspólnych w Toruniu z 1 lipca 2022 r.
Sąd I instancji stwierdził, że artykuł 61 § 3 p.p.s.a. nie nakłada na sąd obowiązku poszukiwania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy hipotetycznym stanem rzeczy, a ogólną sytuacją majątkową strony domagającej się ochrony w trybie powołanego przepisu, co tym bardziej nie obliguje sądu do udowodnienia braku zaistnienia przesłanek, wymienionych w tym przepisie. W ocenie WSA w Bydgoszczy skarżąca nie przedłożyła wystarczających danych, oświadczeń czy dokumentów potwierdzających wniosek, które pozwoliłyby na ocenę, czy sytuacja finansowa i majątkowa skarżącej istotnie może się pogorszyć w taki sposób, aby uwzględnić złożony wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej. Sąd I instancji podniósł, że jeżeli skarżąca za taką okoliczność uważa potencjalną konieczność zamknięcia prowadzonych placówek powinna to wykazać załączając stosowną dokumentację. Skarżąca natomiast ani wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ani wraz z wnioskiem o przyznanie jej prawa pomocy nie przedstawiła dokumentacji w pełni obrazującej jej sytuację majątkową. WSA w Bydgoszczy podkreślił, że w postępowaniu z wniosku o przyznania prawa pomocy w ogóle nie odpowiedziała na wezwanie referendarza sądowego.
WSA w Bydgoszczy pokreślił, że samo lakoniczne uzasadnienie wniosku oraz powołanie się na ewentualną konieczność zamknięcia placówek i rozważenie ogłoszenia upadłości nie może zostać uznane za wystarczające w świetle przesłanek wynikających z 61 § 3 p.p.s.a.
Pismem z 14 lipca 2026 r. skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wystąpiła z zażaleniem na powyższe postanowienie, wnosząc o uwzględnienie zażalenia i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy, a także o zwrot od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy:
1. Art. 61 § 3 p.p.s.a przez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji pomimo, że skarżąca w sposób kompleksowy uprawdopodobniła występowanie przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości oraz w sposób konkretny wskazała na nieodwracalne skutki jej wykonania, które prowadzą w swej konsekwencji do osiągnięcia stanu niewypłacalności i konieczności ogłoszenia upadłości przez skarżącą (wskutek braku dysponowania majątkiem i dochodem pozwalającym na spełnienie należności wynikających z decyzji) oraz natychmiastowego wygaszenia działalności przedszkola i ośrodka, powodując ogromne trudności w odnalezieniu się w innych placówkach dotychczasowym podopiecznym przedszkola i ośrodka, nadto natychmiastową utratę miejsc zatrudnienia przez pracowników placówek;
2. art. 61 § 3 p.p.s.a. przez nieuzasadnione obciążenie skarżącej ciężarem pełnego wykazania występowania okoliczności świadczących o tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji wiąże się z niebezpieczeństwem powstania znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w sytuacji, gdy przepis ten zobowiązuje wnioskodawcę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia, a zatem na wnioskodawcy spoczywa obowiązek jedynie uprawdopodobnienia istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności.
W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że zapadłe rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu i jest dla skarżącej krzywdzące, gdyż skutkuje obarczeniem skarżącej pełnym ciężarem dowodu w zakresie wykazania realizacji przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie skarżącej, za pośrednictwem zawartego w treści skargi wniosku oraz zgodnie z załączonymi dokumentami w sposób pełny i wystarczający uprawdopodobniono występowanie okoliczności faktycznych uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Skarżąca wskazała, że zasadnicza identyfikowalna różnica między uprawdopodobnieniem a wykazaniem (udowodnieniem) sprowadza się do stopnia pewności i formalizmu. W ocenie skarżącej wykazanie wymaga przedstawienia niebudzących wątpliwości dowodów na istnienie faktu, zaś uprawdopodobnienie to "wskazanie kierunku", że coś mogło się wydarzyć, bez konieczności spełniania rygorystycznych wymogów procedury dowodowej.
Skarżąca wskazała, że załączając dokumenty finansowe dotyczące wysokości uzyskanego dochodu w kontekście możliwości realizacji (zapłaty) należności wynikających z zaskarżonej decyzji SKO w Toruniu, a w konsekwencji przytaczając konkretne skutki związane z zagrożeniem stanem niewypłacalności (utrata pracy przez konkretną liczbę pracowników oraz utrata możliwości przebywania w placówce przez określoną liczbę podopiecznych) skarżąca nie tylko uprawdopodobniła wystąpienie skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., ale w istocie (w ocenie własnej) fakt ten udowodniła.
Skarżąca podniosła, że wedle dokonanych na dzień sporządzenia zażalenia szacunków, suma skapitalizowanych zgodnie z treścią decyzji odsetek wynosi 616 036 zł, co łącznie ze stwierdzoną przez organy kwotą należności głównej (zwrot dotacji) 545 515,71 zł powoduje, że wartość należności objętych domniemaną egzekucją administracyjną w przypadku braku wstrzymania wykonania decyzji przekroczy 1 mln 100 tysięcy złotych. Jest to kwota na tyle pokaźna, że uwzględniając przeciętną miarę, ale również ad casu sytuację skarżącej, uniemożliwia ona dobrowolne i terminowe jej spełnienie na żądanie organu administracyjnego. Skarżąca wskazuje, że w tym kontekście skutki wykonania decyzji należy oceniać również przez pryzmat dolegliwości środków egzekucyjnych, w postaci zajęcia majątku ruchomego, zajęcia rachunków bankowych – co w konsekwencji bez wątpliwości uniemożliwi bieżące prowadzenie placówek, zmuszając wnioskodawczynię do natychmiastowego wygaszenia ich działalności.
Zdaniem skarżącej, WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia całkowicie i bez przyczyny pominął podnoszone przez skarżącą okoliczności, zgodnie z którymi gwałtowne zaprzestanie pracy dydaktycznej i terapeutycznej z dotychczasowymi podopiecznymi przedszkola i ośrodka będzie miało destrukcyjny wpływ na funkcjonowanie tych osób. Sytuacja ta może być wyjątkowo problematyczna i wręcz traumatyczna dla rodzin podopiecznych, z uwagi na wysoki stopień zaburzenia dzieci uczęszczających do przedszkola i ośrodka oraz długotrwały proces adaptacji do nowych warunków (nowych terapeutów, nowego miejsca), co niejednokrotnie wiąże się z reakcją agresywną i autoagresywną podopiecznych. Skarżąca wskazuje przy tym, iż w swojej działalności nie pobiera czesnego od rodziców podopiecznych, co również z ich perspektywy, w przypadku konieczności szukania innej placówki, będzie stanowić oczywisty problem.
Ponadto skarżąca stwierdziła, że zadośćuczynienie treści decyzji wymagałoby od niej poświęcenia zysku wypracowanego co najmniej z 4 lat działalności przedszkola i ośrodka (z uwzględnieniem odsetek), co na obecny moment nie jest tylko utrudnione, lecz całkowicie nierealne (w ocenie skarżącej), gdyż skarżąca swój zysk przeznaczała na bieżące potrzeby gospodarstwa domowego, pokrycie kosztów edukacji syna i niezbędne inwestycje w prowadzone przedszkole i ośrodek, które nie mogły być pokrywane z dotacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 tego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej jest uprawdopodobnienie przez stronę wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Z ugruntowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony uregulowanej w tym przepisie (np. postanowienia NSA z: 3 października 2011 r. sygn. akt I FSK 1427/11, z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I FZ 90/20 – treść orzeczeń dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Stwierdzić przy tym należy, że za wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudnymi do odwrócenia skutkami są zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.
Wniosek o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi zatem wskazywać konkretne okoliczności świadczące o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienie NSA z: 1 marca 2019 r. sygn. akt I OZ 174/19; 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II FZ 856/19).
Strona skarżąca powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami, pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Aby zbadać, czy rzeczywiście egzekucja kwoty wynikającej z przedmiotowej decyzji może wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie wymaganej należności do pełnej sytuacji materialnej i finansowej skarżącego.
W rozpoznanej sprawie skarżąca zaistnienia przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej nie wykazała.
Słusznie podniósł sąd I instancji, że skarżąca nie zawarła we wniosku, ani złożonych wraz z nim załącznikach, wszystkich okoliczności stanowiących pełen obraz jej sytuacji finansowej. Ogólne twierdzenie strony, że wykonanie decyzji spowoduje negatywne konsekwencje jest niewystarczające. Oznacza to, że nie zachodzi możliwość pełnej analizy działań potencjalnie prowadzących do powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że użyte przez ustawodawcę nieostre pojęcia "znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie przedstawionych okolicznościach, zobrazowanych przez zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. Taka konkretyzacja jest obowiązkiem wnioskodawcy (por. m.in. postanowienia NSA: z 4 lipca 2012 r. sygn. akt II FZ 456/12; z 26 lutego 2015 r. sygn. akt II FZ 2137/14; z 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II FZ 207/15; z 22 lipca 2015 r. sygn. akt II FZ 497/15). Aby wniosek mógł być rozpatrzony pozytywnie, strona musi go poprzeć stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Konieczne jest zatem wykazanie we wniosku szczegółowych przyczyn uzasadniających możliwość wystąpienia sytuacji, która spowoduje zajście choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania aktu musi w sposób przekonujący przedstawiać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt I GSK 335/21).
Skarżąca nie może wskazywać jedynie okoliczności dowodzących ewentualnych trudności związanych z wykonaniem świadczenia lub powodujących potencjalnie negatywne skutki dla funkcjonowania przedszkola i ośrodka, majątku skarżącej i funkcjonowania jej gospodarstwa domowego, gdyż uniemożliwia to dokonanie sądowi pełnej i obiektywnej oceny zasadności udzielenia ochrony tymczasowej. Podniesione przez skarżącą w zażaleniu argumenty nie są wystarczające do podważenia orzeczenia sądu I instancji, skarżąca nie wykazała bowiem jaka jest jej aktualna, całkowita sytuacja finansowa, a jedynie stwierdziła, że utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy może doprowadzić do zlikwidowania działalności, ewentualnie może rodzić konieczność złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości skarżącej. Skarżąca wskazała, że wiązałoby się to z likwidacją 7 stanowisk pracy w przedszkolu oraz 6 stanowisk pracy w ośrodku, a także zaprzestaniem pracy dydaktycznej i terapeutycznej z 14 podopiecznymi przedszkola oraz 17 podopiecznymi ośrodka. W związku z tym NSA nie miał możliwości skonfrontować wysokości zobowiązania wynikającego z zaskarżonej decyzji z obecnymi faktycznymi możliwościami płatniczymi skarżącej, a w konsekwencji nie mógł dokonać oceny, czy w związku z wykonaniem tej decyzji faktycznie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W tym miejscu także należy zauważyć, że samo wykonanie świadczenia pieniężnego nie wywołuje co do zasady nieodwracalnych skutków, gdyż ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji spowoduje konieczność zwrotu należności wraz z odsetkami. Pomimo że realizacja zobowiązania publicznoprawnego, którego dotyczy przedmiotowa decyzja może być ze swej istoty dolegliwa i powoduje obciążenie w sferze majątkowej skarżącej, to jednak wywieranie skutków finansowych dla strony jest normalną konsekwencją wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu środków. Przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie jest wyłącznie szkoda, ale taka szkoda, którą można uznać za znaczną. A zatem aby ocenić, czy rzeczywiście wykonanie decyzji może wyrządzić znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest jej odniesienie do sytuacji majątkowej skarżącej. Tymczasem skarżąca we wniosku nie przedstawiła w sposób pełny i przejrzysty w jakiej sytuacji obecnie się znajduje, jakim dysponuje majątkiem ani tym bardziej nie uprawdopodobniła okoliczności świadczących o jej trudnej sytuacji stosownymi dokumentami źródłowymi, jak choćby wyciągiem z aktualnych rachunków bankowych. Uzasadnienie wniosku skarżącej sprowadza się do wybranych informacji: zeznania o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) PIT–36L za rok 2025, informacji o wysokości dochodu (straty) z pozarolniczej działalności gospodarczej PIT/B oraz szczegółowej listy płac za grudzień 2025 r.
W świetle powyższej argumentacji należy uznać, że skoro skarżąca we wniosku nie wykazała, że spełniona została choć jedna z ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a., to brak jest podstaw do zastosowania wobec niej ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania decyzji.
Z powyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.