I GZ 192/19

I GZ 192/19 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2019-06-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Mleczko-Jabłońska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6534 Zamówienia publiczne
Hasła tematyczne
Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1484/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-02-04
I GZ 193/19 - Postanowienie NSA z 2019-06-28
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 33 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 2164
art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 200 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 201 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Miasta Gliwice na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1484/18 w zakresie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie w sprawie ze skargi [A] S.A. w G. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu udzielenia zamówienia publicznego z naruszeniem prawa postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1484/18, odmówił Miastu Gliwice dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi [A] S.A. w G. na decyzję Prezesa Urzędów Zamówień Publicznych z [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem prawa.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Miasto Gliwice wniosło o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi [A] S.A. w G., wskazując, że kwestią sporną w sprawie jest status prawny skarżącej, tj. czy skarżąca spółka jest podmiotem prawa publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579 ze zm.; dalej: p.z.p.), zobowiązanym do stosowania wskazanej ustawy przy udzielaniu zamówień publicznych. Rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności wykładnia ww. przepisów będzie miała wpływ na ustalenie charakteru zadań realizowanych przez spółkę, a w konsekwencji ewentualną konieczność dostosowania statutu spółki do rzeczywistego charakteru działalności oraz zmiany zakresu zadań innych jednostek miejskich. Miasto Gliwice jest bowiem jedynym akcjonariuszem skarżącej i z tego tytułu, za pośrednictwem organów spółki, decyduje o zakresie jej działalności, co ma bezpośredni wpływ na ustalenie jej statusu w kontekście regulacji art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. Wnioskodawca dodał, że wykładnia przepisów regulujących zasady udzielania zamówień publicznych będzie miała również bezpośredni wpływ na sposób udzielania zamówień publicznych przez samo Miasto oraz wszystkie spółki z udziałem Miasta, a w szczególności możliwość lub zakaz udzielania m.in. skarżącej spółce zamówień na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 12 p.z.p. (zamówienia in-house).
Miasto nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji.
Odmawiając wnioskodawcy dopuszczenia do udziału w postępowaniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie ma on interesu prawnego w rozumieniu art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wskazał, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny.
Zdaniem WSA, w rozpoznawanej sprawie (w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej za udzielenie zamówienia publicznego bez stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych) Miasto nie było i nie mogło być stroną postępowania. Przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, tj. art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 3, art. 202 ust. 1, art. 200 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 201 ust. 2 pkt 1 p.z.p. w żaden sposób nie odnoszą się do Miasta – jego uprawnień czy obowiązków. To nie na Miasto nałożono karę pieniężną i to nie jego status prawny określano dla potrzeb ustalenia, czy wypełnił wymogi wynikającej z p.z.p.
Interesu prawnego Miasta nie tworzy również fakt bycia jedynym akcjonariuszem skarżącej. Wynika to z formy prawnej skarżącej będącej spółką akcyjną i ukształtowanej przez przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1577 ze zm.) relacji pomiędzy spółką akcyjną a jej ekonomicznymi właścicielami – akcjonariuszami. Z chwilą zarejestrowania w Krajowym Rejestrze Sądowym, w rejestrze przedsiębiorców, spółka akcyjna nabywa osobowość prawną, która zapewnia jej niezależność od składu osobowego jej akcjonariuszy oraz pozostałych organów. Spółka akcyjna jako osoba prawna działa poprzez swoje organy, w sposób przewidziany w ustawie i statucie. Akcjonariusze nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania spółki
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Miasto Gliwice, wnosząc o jego zmianę i dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zarzuciło naruszenie "art. 33 § § p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji odmówienie dopuszczenia Miasta do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania".
W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że w toku postępowania zostanie ustalony charakter działalności skarżącej spółki, tj. czy spółka realizuje zadania powierzone jej przez Miasto Gliwice. Dokonana wykładnia przepisów regulujących zasady udzielania zamówień publicznych będzie miała również bezpośredni wpływ na sposób udzielania zamówień publicznych przez Miasto oraz inne spółki z udziałem Miasta, a w szczególności na możliwość lub zakaz udzielania m.in. skarżącej spółce zamówień na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 12 p.z.p.
Ponadto, Miasto jako jedyny akcjonariusz skarżącej spółki za pośrednictwem organów spółki decyduje o zakresie jej działalności, co ma bezpośredni wpływ na ustalenie statusu prawnego skarżącej w kontekście art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. Zarówno akcje spółki, jak i jej mienie, stanowią mienie komunalne. Ustalenie charakteru działalności skarżącej spółki będzie implikowało sposób wykonywania praw korporacyjnych i majątkowych przez Miasto z akcji skarżącej spółki, a także będzie miało istotny wpływ na sposób wykonywania przez Miasto nadzoru nad skarżącą (za pośrednictwem rady nadzorczej) m.in. w zakresie kontroli sposobu udzielania zamówień publicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Zgodnie z § 2 art. 33 udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji zasadnie rozważał możliwość dopuszczenia Miasta do udziału w postępowaniu sądowoadministarcyjnym na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., ponieważ wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego, kluczową kwestią jest ustalenie, czy wynik tego postępowania dotyczy jego interesu prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje argumentację Sądu I instancji, który uznał, że wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a., uprawniającym do uczestnictwa w analizowanym postępowaniu sądowoadministracyjnym, a jedynie interesem faktycznym.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że pod pojęciem "interes prawny" należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Interes prawny musi wynikać z norm prawa materialnego, regulujących określoną sferę stosunków prawnych. Natomiast z interesem faktycznym mamy do czynienia wtedy, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji (por. postanowienie NSA z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt II OZ 819/14). Interes prawny, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., musi mieć charakter obiektywny, czyli powinien znajdować podstawę w przepisach ustawy (por. postanowienie NSA z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1131/0). Posiadającym interes prawny będzie każdy podmiot, którego uprawnień lub obowiązków dotyczyć będzie bezpośrednio decyzja kończąca dane postępowanie oraz w dalszej kolejności postępowanie sądowe w sprawie ze skargi na decyzję. Jeżeli jednak decyzja organu (wyrok sądu) jedynie pośrednio związana będzie z prawami i obowiązkami danego podmiotu to oznacza, że legitymuje się on jedynie interesem faktycznym, a nie prawnym.
Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Posiadanie natomiast interesu faktycznego, a nie prawnego, nie uprawnia do domagania się przyznania statusu uczestnika w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II FZ 126/16). Precyzując pojęcie interesu faktycznego, w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jako interes faktyczny należy kwalifikować taki stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej (sądowoadministracyjnej), jak w przypadku interesu prawnego, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji oraz także sądu.
Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem decyzji wydanej w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, a konkretnie decyzja dotycząca nałożenia na [A] S.A. w G. kary pieniężnej za udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem prawa, wydana na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 201 ust. 2 pkt 1 p.z.p., w związku z uznaniem, że spółka ta jest podmiotem prawa publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p., zobowiązanym do stosowania tej ustawy.
Nie ulega zatem wątpliwości, że sprawa dotyczy statusu prawnego spółki oraz nałożenia kary pieniężnej na spółkę, a nie na Miasto. Wnioskodawca nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, z którego można by wywieść, jakie prawa lub obowiązki Miasta wynikają z zaskarżonej decyzji. Słusznie zatem Sąd I instancji nie dopatrzył się jego interesu prawnego w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a., który stanowiłby podstawę do dopuszczenia go do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu I instancji odnośnie do wpływu zaskarżonego rozstrzygnięcia na prawa i obowiązki Miasta w związku z tym, że jest ono jedynym akcjonariuszem skarżącej spółki. W zaskarżonym postanowieniu WSA prawidłowo wskazał, że spółka akcyjna jako osoba prawna działa poprzez swoje organy, w sposób przewidziany w ustawie i statucie, natomiast akcjonariusze nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania spółki. Podsumowując, również przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1577 ze zm.) nie dają podstawy do uznania, by wynik postępowania w sprawie ze skargi spółki akcyjnej dotyczył interesu prawnego Miasta jako jedynego akcjonariusza tej spółki.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji