I GZ 168/22

I GZ 168/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-06-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Michał Kowalski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
V SA/Wa 3697/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-02-07
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184 w związku z art. 197, art. 61 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia K. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3697/21 o wstrzymanie wykonania czynności w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3697/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 63 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 dalej: p.p.s.a.) w sprawie ze skargi K. K. (dalej: skarżący) odmówił wstrzymania wykonania postanowienia Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] maja 2021 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej.
Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia, w skardze na rozstrzygniecie Prezesa Zarządu PFRON, skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, prowadzonych w ramach postępowania egzekucyjnego, co do którego zostały zgłoszone zarzuty, oddalone zaskarżonym postanowieniem.
Odmawiając wstrzymania wykonania postanowienia Prezesa Zarządu PFRON, Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie.
W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Postanowienie to nie nakłada na skarżącą obowiązku zapłaty jakichkolwiek należności, nie obliguje skarżącej do działania, a zatem nie kwalifikuje się do wykonania w trybie przymusowym.
Na powyższe postanowienie strona wniosła zażalenie, zarzucając mu:
1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, iż w przypadku rozpatrywania skargi w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucyjnej nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, z uwagi na fakt iż postanowienie w przedmiocie oddalenia zarzutów nie nadaje się do wykonania, podczas gdy kognicja sądu do rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania czynności egzekucyjnych wynika z treści art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a., zgodnie z którym możliwość wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu dotyczy także aktów wydanych lub podległych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach samej sprawy;
2. naruszenie przepisów postepowania, tj. art. 153 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmowę wstrzymania czynności egzekucyjnych, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy do zastosowania powyższego przepisu, tj. wstrzymanie czynności egzekucyjnych jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
W uzasadnieniu wskazano błędne wskazanie WSA, iż w przypadku rozpatrywania skargi w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucyjnej nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, z uwagi na fakt, iż postanowienie w przedmiocie oddalenia zarzutów nie nadaje się do wykonania.
Wobec powyższego wniosła o:
1. Uchylenie zaskarżonego postanowienia;
2. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych prowadzonych przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Gdyni w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...], który jest podstawą prowadzenia postępowania egzekucyjnego, co do którego zostały zgłoszone zarzuty oddalone postanowieniem Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...].05.2021 r. ([...]);
ewentualnie o:
3. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie;
4. zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 195 § 2 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego postanowienia bez przesyłania akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu oraz rozpoznanie sprawy na nowo;
5. zasądzenie od Organu na skarżącego zwrotu kosztów postępowania. rzecz w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zatem należało je oddalić. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 61 § 3 p.p.s.a.
Jak słusznie wskazał Sąd I instancji przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998, z. 3, poz. 54, teza 1). Innymi słowy, problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. postanowienie NSA z 10 maja 2012 r., II FZ 358/12, publik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej w skrócie "CBOSA"). Co do zasady, przymiotu wykonalności nie będą więc miały decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków albo decyzje, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych (por. Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2016).
Kwestią podstawową w postępowaniu mającym za przedmiot wstrzymanie wykonalności skarżonej decyzji lub postanowienia jest zatem ocena, czy akt ten nadaje się do wykonania i wymaga wykonania. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie może natomiast być przedmiotem wstrzymania wykonania akt, który wykonaniu nie podlega. Gdyby niniejsze postępowanie dotyczyło decyzji, która kreowała zobowiązanie podatkowe strony, wówczas można by ją wstrzymać. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, uznające podniesione przez zobowiązanego zarzuty na postępowanie egzekucyjne za bezzasadne. Jest to rozstrzygnięcie o charakterze proceduralnym i nie wywołuje skutków materialnoprawnych. Przedmiotowe postanowienie w postępowaniu egzekucyjnym, którego bieg wstrzymać chce skarżący, nie podlega wcale wykonaniu, czyli przymusowej realizacji, gdyż nie nakłada ono na stronę żadnych obowiązków.
Odnosząc się do treści zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że sąd administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie ma prawnej możliwości udzielania ochrony tymczasowej stronie, która wnosi o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, bądź o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w myśl przepisów u.p.e.a. (czy też "wstrzymania egzekucji komorniczej") Podejmowanie rozstrzygnięć w tym przedmiocie nie mieści się w kompetencji sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 p.p.s.a. Sądy administracyjne nie mają bowiem – co do zasady – kompetencji do zastępowania administracji publicznej, w tym organów egzekucyjnych, a jedynie sprawują kontrolę jej działalności przez rozpoznawanie skarg na akty i czynności podejmowane przez organy administracyjne. Sądy administracyjne są właściwe w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonych do nich orzeczeń organów administracji, natomiast wniosek o wstrzymanie, czy zawieszenie egzekucji nie ma podstawy prawnej w przepisach normujących postępowanie przed tymi sądami. Sąd administracyjny nie jest ani organem egzekucyjnym, ani organem nadzoru i przez to nie jest właściwy do wydania orzeczeń merytorycznych, które mogą zapadać tylko w toku postępowania administracyjnego, w tym wypadku postępowania egzekucyjnego w administracji. W tym zakresie ugruntowany jest pogląd sądów administracyjnych (por. m. in. postanowienia NSA: z 11 lipca 2013 r., II FZ 334/13; z 18 września 2015 r., II FZ 641/15; z 20 sierpnia 2015 r., II FZ 656/15; publik. CBOSA). Przepisy procedury sądowoadministracyjnej przewidują możliwość jedynie wstrzymania wykonania aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, na podstawie których prowadzona jest egzekucja, nie udzielają natomiast kompetencji do wstrzymania, czy też zawieszenia samego postępowania egzekucyjnego. Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego możliwie jest w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2022, poz. 479, ze zm. dalej: u.p.e.a.), a organem władnym do tego rodzaju rozstrzygnięcia jest organ sprawujący nadzór nad egzekucją, a więc organ wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Możliwość wstrzymania postępowania egzekucyjnego została przewidziana również w art. 35 –35a u.p.e.a. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje, także możliwość zawieszenia postępowania egzekucyjnego (art. 56 u.p.e.a.).
Odnosząc się do wniosku w zakresie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że brak jest podstaw prawnych do orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w art. 209 p.p.s.a. Zgodnie z art. 197 § 2 p.p.s.a., do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, tj. przepisy rozdziału 1 działu IV. Brak natomiast odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami (dział V, rozdział 1), które dawałoby podstawę do ich odpowiedniego stosowania w postępowaniu toczącym się na skutek zażalenia.
Nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 w związku z art. 197 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.