Pełny tekst orzeczenia I GSK 994/22

I GSK 994/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc
Małgorzata Kowalska
Michał Kowalski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Bk 545/21 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2022-02-16
I GZ 98/22 - Postanowienie NSA z 2022-04-07
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 305
art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9, art. 184
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 141 § 4, art. 106 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 88, art. 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Bk 545/21 w sprawie ze skargi A w B. na decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 10 września 2021 r. nr 20/2021 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A w B. na rzecz Zarządu Województwa Podlaskiego 8100 (słownie: osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Bk 545/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę Fundacji w B. na decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 10 września 2021 r. nr 20/2021 w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia 16 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Urząd Pracy w Białymstoku jako Instytucja Pośrednicząca Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podlaskiego na lata 2014 - 2020 określił kwotę do zwrotu w wysokości 347 073,20 zł przypadającą do zwrotu od Fundacji w B., wypłaconą w związku z realizacją Projektu pt. Nowe miejsca wychowania przedszkolnego w Przedszkolu w B. na podstawie Umowy o dofinansowanie Projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podlaskiego na lata 2014-2020 z dnia 24 września 2018 r. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu.
Po przeanalizowaniu wyników kontroli przeprowadzonej przez Zespół Kontrolujący Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Białymstoku, zakończonej informacją pokontrolną z dnia 29 stycznia 2021 r. oraz przeanalizowaniu dokumentacji dotyczącej projektu, organ I Instancji stwierdził, że był on realizowany w sposób sprzeczny z umową o dofinansowanie, wnioskiem o dofinansowanie oraz szczegółowymi normami wynikającymi z realizacji Projektów w ramach RPOWP 2014-2020.
W świetle wykrytych nieprawidłowości organ I instancji rozwiązał umowę bez okresu wypowiedzenia oświadczeniem woli z dnia 8 lutego 2021 r. oraz wezwał Beneficjenta do zwrotu środków w dniu 9 lutego 2021 r. Beneficjent nie zgadzając się z tym stanowiskiem, a także twierdząc, że nie widzi on powodu do zwrotu określonej w wezwaniu kwoty, nie zastosował się do wezwania, co skutkowało wszczęciem postępowania administracyjnego mającego na celu określenie kwoty dofinansowania podlegającej zwrotowi w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 305 ze zm., zwanej dalej: "u.f.p.").
Decyzją z dnia 16 kwietnia 2021 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Białymstoku określił kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. Po rozpatrzeniu odwołania Zarząd Województwa Podlaskiego - Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Podlaskiego na lata 2014-2020 decyzją z dnia 10 września 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że istotą konkursu i dofinansowania jest osiągnięcie zamierzonego celu na jaki środki unijne zostały przekazane. Nie osiągając zamierzonych celów i zadeklarowanych rezultatów skarżąca doprowadziła do zaistnienia szkody rzeczywistej w budżecie ogólnym Unii Europejskiej i budżecie Państwa poprzez sfinansowanie nieuzasadnionego i nie wynikowego wydatku.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro Beneficjent nie wywiązał się z określonych w umowie o dofinansowanie obowiązków w zakresie osiągnięcia co najmniej 50% założonych wskaźników, które stanowią podstawę do oceny stopnia osiągnięcia celów projektu, to tym samym cała kwota dofinansowania podlega zwrotowi, z uwagi na nieosiągnięcie założonych celów i rezultatów projektu, a szkoda w budżecie Unii stanowi równowartość kwoty podlegającej zwrotowi z uwagi na nieosiągnięcie celów i rezultatów projektu nawet w 50%.
Sąd wskazał, że cel główny projektu nie został osiągnięty, ponieważ z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że jedynie dwoje dzieci objętych było 11 miesięcznym okresem wsparcia założonym we wniosku o dofinansowanie. Z zaskarżonej decyzji (str. 8) wynika ponadto, że po szczegółowej analizie dokumentów dotyczących przeprowadzonej rekrutacji oraz dokumentów potwierdzających okresy udziału dzieci w Projekcie organ odwoławczy ustalił okresy w jakich dzieci uczęszczały do przedszkola, w celu oceny, czy zastosowanie będzie miała reguła proporcjonalności. Obliczając ilość czasu w jakich dzieci uczęszczały do placówki stwierdzono, że aby osiągnąć wymagany wskaźnik 30 dzieci przez okres 11 miesięcy należy przyjąć wartość 330 (iloczyn liczby dzieci oraz ilości wymaganych miesięcy). Biorąc rzeczywisty stan po przeliczeniu rzeczywiście uczęszczających dzieci oraz ilość miesięcy w jakich uczęszczały do placówki ustalono, że wartość ta wyniosła 149. Zgodnie z tymi obliczeniami realizacja najważniejszego wskaźnika od którego uzależniona była prawidłowa realizacja całego projektu (w tym pozostałych wskaźników) wyniosła 45,15 %. Ubocznym celem projektu, który zgodnie z informacjami zawartymi w części 3.1 Regulaminu konkursu (typ 3 projektu) mógł być realizowany wyłącznie jako uzupełnienie działań wskazanych w typie 1 (tworzenie nowych miejsc wychowania przedszkolnego) lub 2 (dostosowanie istniejących miejsc wychowania przedszkolnego), było udzielenie grupie 30 dzieci wsparcia w postaci zajęć zwiększających ich szanse edukacyjne w edukacji przedszkolnej. Cel uboczny projektu również nie został przez skarżącą w całości osiągnięty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podkreślił, że skarżąca konsekwentnie pomija okoliczność, że okres w jakim założona była realizacja Projektu pod nazwą Nowe miejsca wychowania przedszkolnego w Przedszkolu w B. przewidywany był pierwotnie w dniach od 1 lipca 2018 r. do 30 czerwca 2019 r. i zgodnie z założeniami wytycznych ds. edukacji trwać miał przez maksymalnie 12 miesięcy. W związku z problemami w ustaleniu lokalizacji placówki termin ten na wnioski Beneficjenta uległ zmianie i ostatecznie objął okres od dnia 1 listopada 2018 r. do 31 października 2020 r. W wyniku inicjatywy skarżącej, termin przeprowadzenia rekrutacji przesunął się z początkowo zakładanego lipiec-sierpień 2018 na listopad 2019 r., a okres realizacji zadań skrócił się do 11 miesięcy. Listopad 2019 r. był to też termin, w którym skarżąca powinna zakończyć rekrutację, aby objąć wsparciem 30 dzieci przez okres 11 miesięcy, co było głównym założeniem Projektu. Z dokumentów wynika, że do 31 grudnia 2019 r. zrekrutowanych zostało 4 dzieci, w tym jedynie 2 objętych było 11 miesięcznym okresem założonym we wniosku o dofinansowanie. Opóźnienia w prowadzeniu rekrutacji skutkowały niewykonaniem założonych we wniosku o dofinansowanie zadań i nieosiągnięciu założonych wskaźników.
Sąd przypomniał, że w dniu 5 lipca 2021 r. WUP w Białymstoku poinformował, że w innych projektach zakwalifikowanych do realizacji w ramach przedmiotowego konkursu nie odnotowano negatywnego wpływu pandemii na nabór i utrzymanie dzieci w przedszkolach. Inni Beneficjenci w ramach tego konkursu nie zgłaszali problemów z rekrutacją dzieci w planowanych ramach czasowych. Ponadto część wyżej wspomnianych projektów zakończyła się przed wybuchem pandemii COVID-19. Znacznej części Beneficjentom udało się przeprowadzić efektywną rekrutację także przed wybuchem pandemii. Pozostała część Beneficjentów przeprowadziła rekrutację do projektów, bez problemów, zgodnie z założeniami projektu.
W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
I. art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 w związku z art. 207 ust. 9 u.f.p. w zw. z § 8 ust. 1 i § 29 ust. 1 owu oraz § 3 ust. 1, § 5 ust. 4 pkt 1), 2), 3), 4), 5), 6), § 7 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie w zw. z art. 2 pkt 36 i art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013 poprzez błędne zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że zasadnie określiła stronie skarżącej przypadającą do zwrotu kwotę środków z uwagi na wykorzystanie środków europejskich z naruszeniem innych procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., realizując Projekt w sposób sprzeczny z Umową poprzez nieosiągnięcie zamierzonych w Umowie oraz we Wniosku celów i rezultatów Projektu, a tym samym zaistnieniem przesłanki zwrotu kwoty dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., podczas gdy Sąd I Instancji kontrolując prawidłowość obowiązku zwrotu środków, nie przeprowadził analizy, czy zidentyfikowane uchybienie w kontekście przepisów Rozporządzenia 1303/2013 powoduje konieczność zwrotu dofinansowania, w szczególności pomijając, że:
1. rzekome nieosiągnięcie wszystkich zakładanych wskaźników nie było rezultatem działania/zaniechania Beneficjenta, lecz czynników zewnętrznych leżących po stronie Organu (m.in. opóźnienia jego realizacji z przyczyn niezależnych od Beneficjenta, a następnie realizację założonych zadań w okresie pandemii COVID-19), jak również błędnej interpretacji wskaźników przez WUP, a tym samym, że potencjalne uchybienia Skarżącej nie stanowią naruszenia procedur wynikającego z działania lub zaniechania podmiotu,
2. brak jest związku przyczynowego pomiędzy rzekomym naruszeniem a potencjalną szkodą, w sytuacji, w której nieosiągnięcie wszystkich wskaźników nastąpiło z powodów obiektywnych,
3. organ nie wykazał, że wskutek naruszenia procedur doszło do powstania faktycznej lub potencjalnej szkody w budżecie ogólnym UE, w szczególności, w sytuacji, w której Organ przyjął niewłaściwe (niemające kluczowego charakteru) i nieistniejące wskaźniki ("osobomiesiąc") oraz wobec faktu, że Skarżąca wygenerowała odpowiednią liczbę miejsc dla dzieci oraz zatrudniła odpowiednią liczbę personelu, a uchybienia Beneficjenta miały charakter drugorzędny dla osiągnięcia celu Projektu, w konsekwencji czego, żądanie zwrotu całości dofinansowania stanowi działanie bezpodstawne, a tym samym potencjalnie uchybienia Skarżącej nie stanowią naruszenia procedur w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieprawidłowości, co prowadzi do wniosku, że Beneficjent realizował Projekt zgodnie z brzmieniem Umowy o dofinansowanie, nie naruszając obowiązujących aktów prawa krajowego i unijnego, co wyklucza możliwość żądania zwrotu dofinansowania, a z najdalej idącej ostrożności, nawet jeśliby uznać konieczność zwrotu, to dochodzenie przez Organ całego dofinansowania stanowi działanie nieproporcjonalne;
B. naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 w zw. z art. 5 ust. 4 tue w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 k.p.p. poprzez przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przy stwierdzaniu nieprawidłowości nie ma potrzeby określania wysokości szkody, nawet w jej hipotetycznej wysokości, i w konsekwencji zaniechaniu ustalenia czy istotnie rzekome uchybienia w zakresie nieosiągnięcia wskaźników wyrządziły jakąkolwiek, choćby hipotetyczną szkodę w budżecie UE;
C. naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 184 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 i art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013 poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu wymogów wynikających z zasady proporcjonalności i uznanie, że reguła proporcjonalności nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie w związku z czym zaszły podstawy do zwrotu całego otrzymanego dofinansowania, podczas, gdy na podstawie Wytycznych MFiPR w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach EFRR, EFS i FS na lata 2014-2020 (dalej jako: "Wytyczne") kwalifikowalność wydatków w projekcie oceniania jest w odniesieniu do stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych projektu tj. pod względem finansowym proporcjonalnie do stopnia osiągnięcia tychże założeń, co jest określane jako reguła proporcjonalności, a tym samym, z najdalej idącej ostrożności, nawet jeśliby uznać konieczność zwrotu, to dochodzenie przez organ całego dofinansowania stanowi działanie nieproporcjonalne do stwierdzonych uchybień i ich źródła, ponieważ miały one charakter drugorzędny dla osiągnięcia celu Projektu, a Beneficjent w niniejszym stanie faktycznym osiągnął wskaźniki rezultatu, które to dotyczą efektów działań, które nastąpiły po zakończeniu i w wyniku realizowania Projektu oraz które wpływają bezpośrednio na otoczenie społeczno-ekonomiczne, jak również należy przyjąć, że Projekt osiągnął wszystkie zakładane w nim cele;
D. naruszenie art. 5 ust. 1 oraz 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem covid-19 w zw. z § 22 ust. 4 owu poprzez niezastosowanie i nałożenie obowiązku zwrotu środków w oparciu o art. 207 ust. 1 UFP podczas, gdy stwierdzone rzekome nieprawidłowości indywidualne stanowiły bezpośrednie skutki wystąpienia pandemii COVID-19, którym to Beneficjent nie mógł zapobiec pomimo dochowania należytej staranności, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu wynikających z siły wyższej praw Beneficjenta do dostosowania wymogów Umowy do aktualnego stanu epidemiologicznego celem umożliwienia prawidłowej realizacji Projektu;
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez ogólnikowe i powierzchowne, pomimo swojej pozornej obszerności uzasadnienie przez WSA w Białymstoku zaskarżonego wyroku, które stanowi powtórzenie błędnych tez organu I i II instancji poprzez:
i. brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich pozostałych zarzutów skarżącej, a co w konsekwencji prowadzi do wniosku o nierozpoznaniu istoty Skargi, w szczególności Sąd I instancji pominął:
(i) zarzut naruszenia art. 12 specustawy funduszowej poprzez jego niezastosowanie w sytuacji:
• gdy skarżąca zwracała się z wnioskiem o dostosowanie wymogów umowy do aktualnego stanu epidemiologicznego, bowiem w 2020 r. przez kilka miesięcy przedszkola pozostawały zamknięte, w związku z czym niemożliwe było zrealizowanie postanowień Umowy, o czym WUP był wielokrotnie informowany przez skarżącego;
• gdy na wczesnym etapie pandemii praktycznie niemożliwe było zrekrutowanie oraz utrzymanie wymaganej liczby dzieci, z uwagi na fakt, że dla rodziców bardziej "opłacalne" było korzystanie z zasiłku opiekuńczego i pozostanie z dziećmi w domu niż ich odesłanie do przedszkola, a tym samym pominięcie tego negatywnego skutku pandemii jest krzywdzące dla Skarżące, bowiem te trudności były wynikiem tylko i wyłącznie zaistnienia siły wyższej;
(ii) zarzut naruszenia art. 7 oraz 88 k.p.a. wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a co za tym idzie nierozpoznanie w sposób wszechstronny sprawy oraz zarzut naruszenia art. 138 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy brak było podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej Decyzji IZ, poprzez lakoniczne i ogólnikowe uznanie przez Sąd I instancji, że "zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione przez Skarżącą sprowadzają się w istocie do zarzutu odmiennej od proponowanej przez Skarżącą oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie" podczas gdy Skarżąca wskazywała na istotne uchybienia proceduralne organów obu instancji, których Sąd I instancji nie zbadał toku postępowania sądowoadministracyjnego;
ii. brak samodzielnej oceny całokształtu sprawy i niezastosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a., w sytuacji, w której w celu wyjaśnienia zasadności żądania zwrotu dofinansowania i wypowiedzenia Umowy w dniu 8 lutego 2021 r. konieczne jest przeprowadzenie dowodów uzupełniających, a w sytuacji żądania zwrotu dofinansowania z uwagi na wystąpienie nieprawidłowości w realizacji Projektu koniecznie jest wykazanie wszystkich przesłanek z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia ogólnego, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uchybił procedurze w zakresie postępowania dowodowego, błędnie ustalając stan faktyczny niniejszej sprawy, a tym samym nie mógł właściwie rozpoznać istoty Skargi.
Strona w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
W dniu 23 września 2024 r. wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo stanowiące replikę na odpowiedź organu na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionej podstawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istota sprawy sprowadza się do negowania stanowiska zgodnie z którym do dnia 31 grudnia 2019 r. zrekrutowanych zostało 4 dzieci, w tym jedynie 2 objętych było 11 miesięcznym okresem założonym we wniosku o dofinansowanie. Opóźnienia w prowadzeniu rekrutacji skutkowały niewykonaniem założonych we wniosku o dofinansowanie zadań i nieosiągnięciu założonych wskaźników, co z kolei doprowadziło do określenia wnoszącemu skargę kasacyjną kwoty dofinansowania podlegającej zwrotowi.
Odnosząc się do tak zarysowanego obszaru rozpoznania sprawy należy w pierwszym rzędzie wskazać, że uzasadnienie zarzutu prawa materialnego zmierza w istocie do wykazania, że w ocenie skarżącego naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych zarzucane Beneficjentowi nie powinny zostać uznane przez Sąd I instancji za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że bezpośrednim efektem realizacji projektu miało być dofinansowanie miejsc wychowania przedszkolnego dla trzydzieściorga dzieci, które zgodnie z budżetem projektu miało trwać przez okres 11 miesięcy oraz zapewnienie na rzecz trzydzieściorga dzieci dodatkowych zajęć zwiększających ich szanse w edukacji przedszkolnej. Efektem zrealizowania wskaźnika produktu miało być wygenerowanie 30 miejsc w placówce przedszkolnej (wskaźnik rezultatu), które skarżąca miała utrzymać w okresie dofinansowania oraz w okresie trwałości. Wskaźniki rezultatu są natomiast zawsze logicznie powiązane ze wskaźnikami produktu i mają dostarczać informacji o zmianach, jakie nastąpiły po zakończeniu realizacji projektu, w porównaniu z wielkością wyjściową. Rezultat należy definiować jako bezpośredni i natychmiastowy wpływ realizowanego projektu na otoczenie społeczno-ekonomiczne, uzyskany w trakcie lub bezpośrednio po zakończeniu realizacji projektu. Wskaźnik rezultatu polegający na obowiązku wygenerowania nowych 30 miejsc dla dzieci w wieku 3-4 lata miał być efektem realizacji wskaźnika produktu czyli dofinansowania pobytu 30 dzieci przez okres 11 miesięcy.
Biorąc pod uwagę łącznie wskaźniki produktu, które są ściśle powiązane z wskaźnikami rezultatu, rodzaj grupy docelowej, rodzaj zadań przewidzianych do realizacji w projekcie oraz sposób wyliczenia budżetu projektu należy uznać, że głównym celem projektu było udzielenie grupie 30 dzieci w wieku 3-4 lata wsparcia w postaci sfinansowania ich pobytu w placówce przedszkolnej przez okres 11 miesięcy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie jednoznacznie wynika, że cel główny projektu nie został osiągnięty, ponieważ jedynie dwoje dzieci objętych było 11 miesięcznym okresem wsparcia założonym we wniosku o dofinansowanie.
Wbrew twierdzeniu skarżącego z materiału dowodowego nie wynika, aby przyczyną braku realizacji założonych celów projektu były "czynniki zewnętrzne leżące po stronie organu’'. Skarżący konsekwentnie pomija okoliczność, że okres w jakim założona była realizacja projektu pod nazwą Nowe miejsca wychowania przedszkolnego w Przedszkolu w B. przewidywany był pierwotnie na 01 lipca 2018 r. - 30 czerwca 2019 r. i zgodnie z założeniami wytycznych ds. edukacji trwać miał przez maksymalnie 12 miesięcy. W związku z problemami w ustaleniu lokalizacji placówki termin ten na wnioski Beneficjenta z dnia 10 października 2018 r., 16 kwietnia 2019 r., 4 listopada 2019 r. uległ zmianie i ostatecznie objął okres od 01 listopada 2018 r. do 31 października 2020 r. W wyniku inicjatywy Beneficjenta, termin przeprowadzenia rekrutacji przesunął się z początkowo zakładanego lipiec-sierpień 2018 na listopad 2019 r" a okres realizacji zadań skrócił się do 11 miesięcy. Listopad 2019 r. był też terminem, w którym Beneficjent powinien zakończyć rekrutację, aby objąć wsparciem 30 dzieci przez okres 11 miesięcy, co było głównym założeniem Projektu. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do twierdzenia, jakoby problemy Beneficjenta z przygotowaniem lokalu do przyjęcia dzieci obciążały organ administracyjny. Beneficjent przystępując do konkursu i deklarując realizację projektu w określonym terminie powinien mieć świadomość, że będzie zobowiązany zapewnić lokal. Instytucja Pośrednicząca nie miała obowiązku przedłużania okresu realizacji projektu z uwagi na problemy lokalowe Beneficjenta, mimo to wyraziła na to zgodę, chcąc umożliwić skarżącemu kontynuowanie realizacji projektu.
Z dokumentacji przedstawionej przez Beneficjenta wynika, że do dnia 31 grudnia 2019 r. zrekrutowanych zostało 4 dzieci, w tym jedynie 2 objętych było 11 miesięcznym okresem założonym we wniosku o dofinansowanie. Opóźnienia w prowadzeniu rekrutacji skutkowały niewykonaniem założonych we wniosku o dofinansowanie zadań i nieosiągnięciu założonych wskaźników. W wyniku analizy materiału dowodowego ustalono, że Beneficjent w trakcie trwania Projektu zamieszczał ogłoszenia na portalach ogłoszeniowych miasta Białystok, jednak najwcześniejsze z nich pochodzi z 14 czerwca 2020 r. Następne ogłoszenia są z końca sierpnia i początku września 2020 r., czyli tuż przed końcem realizacji Projektu. Reszta przedstawionych zdjęć potwierdzających zamieszczenie ogłoszeń na stronach ogłoszeniowych pochodzi z 2021 r. Natomiast Beneficjent nie był w stanie przedstawić dowodów przeprowadzenia akcji promocyjnej w okresie rozpoczęcia i trwania rekrutacji ani we wcześniejszym okresie.
Nie osiągając zamierzonych celów i zadeklarowanych rezultatów (wskaźników, zwłaszcza kluczowego wskaźnika produktu oraz wskaźników rezultatów) strona postępowania doprowadziła do zaistnienia szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej i budżecie Państwa poprzez sfinansowanie nieuzasadnionego wydatku. Powodem żądania zwrotu dofinansowania jest nie osiągnięcie zamierzonych w umowie o dofinansowanie oraz we wniosku o dofinansowanie celów i rezultatów projektu, które są mierzone przy pomocy wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie oraz w umowie. Skoro Beneficjent nie wywiązał się z określonych w umowie o dofinansowanie obowiązków w zakresie osiągnięcia co najmniej 50% założonych wskaźników, które stanowią podstawę do oceny stopnia osiągnięcia celów projektu, to tym samym cała kwota dofinansowania podlega zwrotowi, z uwagi na nieosiągnięcie założonych celów i rezultatów projektu, a szkoda w budżecie Unii stanowi równowartość kwoty podlegającej zwrotowi z uwagi na nieosiągnięcie celów i rezultatów projektu nawet w połowie. Pojęciem osobomiesiące posłużono się przy tym na gruncie rozpatrywanej sprawy dokonując wyliczenia stopnia wykonania przez skarżącego kasacyjnie kluczowego wskaźnika w postaci utrzymania przez okres 11 miesięcy 30 miejsc przedszkolnych dofinansowanych ze środków projektu. Nie oznacza to jednak, że stworzono nowe kryterium, a jedynie dokonano wyliczenia poprzez przemnożenie liczby miesięcy w których poszczególne dzieci uczestniczyły w projekcie przez liczbę osób.
Poza powyższym prawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym działania Beneficjenta doprowadziły do zaistnienia szkody rzeczywistej w budżecie ogólnym Unii Europejskiej i budżecie Państwa poprzez sfinansowanie nieuzasadnionego, skoro wskaźniki mierzące stopień realizacji celu głównego projektu nie zostały osiągnięte nawet w połowie. Za prawidłowo zrealizowaną należy uznać część projektu rozliczoną zgodnie z regułą proporcjonalności pod warunkiem, że Beneficjent osiągnie co najmniej 50 % wartości docelowej założonych wskaźników. W przeciwnym przypadku Beneficjent jest zobowiązany do zwrotu całości otrzymanego dofinansowania, co zostało właściwie ocenione na gruncie rozpatrywanej sprawy.
Odnośnie do kwestii wpływu pandemii COVID-19 na niezrealizowanie projektu należy wskazać, że od początku trwania projektu, czyli od listopada 2018 r. do końca grudnia 2019 r. zostało zrekrutowanych jedynie 4 dzieci (wszystkie dzieci zostały zrekrutowane w grudniu 2019 r.), czyli ponad rok od rozpoczęcia Projektu. W związku z tym, że Projekt zakładał objęcie 30 dzieci wsparciem finansowym przez okres 11 miesięcy, a koniec realizacji Projektu przypadał na październik 2020 r., podkreślić trzeba też, że aby udało się osiągnąć cel Projektu, skarżąca kasacyjnie powinna zrekrutować wszystkich zakładanych uczestników najpóźniej w listopadzie 2019 r. Jednak do marca 2020 r. zrekrutowanych do Projektu uczestników było jedynie 19, a powinno być 30. Okoliczności związane z pandemią COVlD-19 wystąpiły zatem ponad 16 miesięcy od rozpoczęcia realizacji Projektu. Skarżąca realizując projekt finansowany ze środków Unii Europejskiej powinna pamiętać o tym, aby udokumentować wpływ COVlD-19 na niedochowanie konkretnych zobowiązań wynikających z umów o dofinansowanie. Ani specustawa wdrożeniowa ani klauzula siły wyższej nie zwalniają jej bowiem z zobowiązania dochowania należytej staranności w celu zapobieżenia negatywnym skutkom COVID-19 dla projektu. Nie można zaniechać realizacji projektu i następnie próbować zwolnić się z odpowiedzialności za niedochowanie zobowiązań powołując się ogólnie na stan pandemii COVID-19. Za każdym razem należy udokumentować, że próbowano przeciwdziałać negatywnym skutkom COVID-19 na realizację projektu. Oznacza to, że COVID-19 wymaga od Beneficjentów realizujących unijne projekty szczególnie starannych działań dokumentujących ich rzetelność w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom dla projektu. Brak takich działań powoduje, że Beneficjent zobowiązany jest zwrócić przyznaną mu dotację wraz z odsetkami. Pobocznie należy dodać, że zasadnie w tym kontekście wskazywano, że w innych projektach zakwalifikowanych do realizacji w ramach konkursu nie odnotowano negatywnego wpływu pandemii na nabór i utrzymanie dzieci w przedszkolach. Inni Beneficjenci w ramach tego konkursu nie zgłaszali problemów z rekrutacją dzieci w planowanych ramach czasowych. Ponadto część projektów zakończyła się przed wybuchem pandemii COVID-19. Znacznej części Beneficjentom udało się przeprowadzić efektywną rekrutację także przed wybuchem pandemii. Pozostała część Beneficjentów przeprowadziła rekrutację do projektów, bez problemów, zgodnie z założeniami projektu. Pojedyncze przypadki, w których dzieci były wypisywane z przedszkola, były uzupełniane dziećmi z list rezerwowych lub dzieci były rekrutowane na bieżąco. W tym świetle twierdzenie, że skarżąca kasacyjnie podejmowała wszelkie dostępne jej środki, aby zrekrutować do projektu jak największą ilość uczestników, niestety nie przyniosło to oczekiwanych rezultatów, głównie z uwagi na pandemię COVID-19 jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadnione, nie znajduje bowiem potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy za chybione uznano sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9, art. 184 u.f.p., art. 2 pkt 36 i art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013, art. 5 ust. 4 tue, art. 41 ust. 1 i 2 k.p.p., art. 5 ust. 1 oraz 12 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem covid-19, a także przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 88, art. 138 oraz art. 106 § 3 k.p.a.
Należy stwierdzić również, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej. Zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty skargi, wyjaśnia zastosowane w sprawie przepisy, a ściślej przytacza ich brzmienie, przytacza podstawę prawną rozstrzygnięcia. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji lub prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W zakresie zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca nie wskazała jakie dowody uzupełniające w jej ocenie powinny być przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzone. W tym stanie rzeczy niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji zasadnie oddalił wywiedzioną w tej sprawie skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).