Pełny tekst orzeczenia I GSK 983/18

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C."[...]" Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 246/16 w sprawie ze skargi C."[...]" Sp. z o.o. w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 246/16 oddalił skargę C. "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Łodzi (dalej: skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: SKO) z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] grudnia 2015r. Prezydent Miasta Łodzi wystawił wobec skarżącej tytułu wykonawczy nr [...] obejmujący niezwrócone dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z prawem lub nienależnie pobrane. Odpis powyższego tytułu wykonawczego został doręczony zobowiązanemu w dniu [...] stycznia 2016r.

Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016r. oddalił wniesione przez spółkę zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Orzekając na skutek zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lutego 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu braku stosownego upoważnienia osoby, która podpisała zaskarżone postanowienie wskazał, że upoważnienie dla S. F., który podpisał zaskarżone rozstrzygnięcie wynika z zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] marca 2015r. SKO stwierdziło, że przepisy prawne dopuszczają możliwość wszczęcia egzekucji administracyjnej bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy dotyczy należności pieniężnych, których obowiązek uiszczenia powstaje z mocy prawa, a wysokość tych należności została określona w ostatecznym orzeczeniu. Skoro zatem ustawodawca wprowadził odstępstwo od wymogu doręczenia upomnienia w przypadku obowiązków pieniężnych określonych w decyzji, to wszczęcie ich egzekucji administracyjnej mogło nastąpić bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Organ odwoławczy podkreślił, że tytuł wykonawczy z dnia [...] grudnia 2015r. spełnia wszelkie wymogi określone w art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2014r., poz. 1619 ze zm. - dalej: u.p.e.a.). Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. tytuł wykonawczy zawiera m.in. podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela. Pełniący obowiązki Dyrektora Departamentu Spraw Społecznych S. G. posiadał upoważnienie, które wynikało z zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2015r. Za oczywiście bezzasadne organ uznał, odwoływanie się strony do treści przepisu art. 17b u.p.e.a., który obowiązuje od dnia 1 stycznia 2016r., w sytuacji, gdy tytuł wykonawczy został wystawiony w dniu [...] grudnia 2015r. Zarzut natomiast braku stwierdzenia wymagalności obowiązku, jest w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynikiem przeoczenia strony, skoro informacja o treści "Należności pieniężne są wymagalne [...]" stanowi element wzoru tytułu wykonawczego (część E, nad poz. 11). Brak zaś daty doręczenia upomnienia jest konsekwencją braku obowiązku doręczenia upomnienia.

Skarżąca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia zaznaczył, że w niniejszej sprawie w pozycji 9 części E wystawionego w dniu [...] grudnia 2015r. tytułu wykonawczego jako podstawę prawną braku obowiązku doręczenia upomnienia wskazano § 2 pkt 2 rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz.U. z 2014r., poz. 1494 - dalej: rozporządzenie). Przepis ten stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy dotyczy ona należności pieniężnych, których obowiązek uiszczenia powstaje z mocy prawa, a wysokość tych należności została określona w ostatecznym orzeczeniu. Ostatecznym orzeczeniem jest decyzja z dnia [...] listopada 2015r.

W dalszej kolejności odnosząc się do pozostałych zarzutów WSA wskazał, że zarzut braku uprawnień do podpisania tytułu wykonawczego w imieniu Prezydenta Miasta Łodzi jest niezasadny. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. tytuł wykonawczy zawiera podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Łodzi jest zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym. Zgodnie z art. 26 § 4 u.p.e.a. w tej sytuacji Prezydent Miasta Łodzi przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Na podstawie § 1 zarządzenia nr [...] z dnia 20 sierpnia 2015r. Prezydent Miasta Łodzi upoważnił S. G., p.o. Dyrektora Departamentu Spraw Społecznych Urzędu Miasta Łodzi, do wystawiania w swoim imieniu tytułów wykonawczych w sprawach dotyczących zwrotu dotacji udzielonych przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom i placówkom niepublicznym oraz publicznym niezaliczanym do sektora finansów publicznych, funkcjonującym na terenie Miasta Łodzi.

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu braku stosownego upoważnienia osoby, która podpisała zaskarżone postanowienie, wskazał, że upoważnienie dla S. F., który podpisał zaskarżone rozstrzygnięcie wynika z zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] marca 2015r.

WSA podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem egzekucji jest obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości. Zobowiązanie dotyczy [...], a podstawę prawną udzielonej dotacji stanowił art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. 2015r., poz. 2156 z późn. zm. - dalej: u.s.o.). Zezwolenie na założenie ww. szkoły wydał Prezydent Miasta Łodzi na podstawie art. 58 ust. 3 u.s.o. Szkoły publiczne utworzone przez podmioty niepubliczne na podstawie zezwolenia udzielonego w myśl art. 58 ust. 3-4 nie są jednostkami sektora finansów publicznych. Nie budzi zatem wątpliwości w ocenie WSA, że egzekwowany obowiązek mieści się w zakresie upoważnienia p.o. Dyrektora S. G. do wystawiania w imieniu Prezydenta Miasta Łodzi tytułów wykonawczych.

Z kolei odnosząc się do zarzutu, że podpisany w tytule wykonawczym pod wnioskiem wierzyciela p.o. Dyrektora Departamentu nie jest kierownikiem jednostki organizacyjnej urzędu w rozumieniu art. 17b u.p.e.a. Sąd I instancji wskazał, że powołana regulacja obowiązuje dopiero od dnia 1stycznia 2016r. Powołany przepis został wprowadzony na podstawie art. 39 pkt 5 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz.U. 2015r., poz. 1269 - dalej: ustawa o administracji podatkowej). Wobec braku przepisów przejściowych, powyższe uregulowanie dotyczy zatem tylko zdarzeń mających miejsce po dniu 1 stycznia 2016r., a więc nie może odnosić się do tytułu wykonawczego wystawionego dnia 23 grudnia 2015r. Niezasadny w ocenie WSA jest także zarzut braku stwierdzenia wymagalności obowiązku, ponieważ informacja o treści "Należności pieniężne są wymagalne" stanowi element wzoru tytułu wykonawczego (część E, nad poz. 11). Brak natomiast daty doręczenia upomnienia jest konsekwencją braku obowiązku doręczenia upomnienia.

WSA wskazał również, że zgodnie z art. 35 § 1 u.p.e.a. złożenie zarzutów z mocy prawa zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 33 § 1 ust. 7 z w zw. art. 15 § 1 u.p.e.a. w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż wszczęcie egzekucji administracyjnej nastąpiło prawidłowo, pomimo braku doręczenia wierzycielowi pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, w sprawie która nie spełnia wymogów zawartych w § 2 pkt 2 w/w rozporządzenia, co skutkowało tym, że Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji;

2. Naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 33 § 1 ust. 10 w zw. z art. 27 u.p.e.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że spełnione zostały w tytule wykonawczym wymogi określone w art. 27 ustawy pomimo:

a) Braku podpisu, osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela, albowiem podpis p.o. Dyrektora Departamentu nie spełnia przesłanek przewidzianych w art. 17 b u.p.e.a. gdyż osoba pełniąca obowiązki Dyrektora nie jest kierownikiem jednostki organizacyjnej urzędu w rozumieniu art. 17 w/w ustawy, uprawnionym pod podpisu tytułu wykonawczego;

b) Braku daty doręczenia upomnienia,

co skutkowało tym, że Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

W pierwszym z zarzutów kasacyjnych wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w zw. z art. 15 § 1 u.p.e.a. oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż wszczęcie egzekucji administracyjnej nastąpiło prawidłowo, pomimo braku doręczenia upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, w sprawie która nie spełnia wymogów zawartych w § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, co skutkowało tym, że Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonego aktu.

Przypomnieć wobec tak postawionego zarzutu należy, że w myśl art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1. Zgodnie zaś z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Natomiast z § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia wynika, że egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy dotyczy należności pieniężnych, których obowiązek uiszczenia powstaje z mocy prawa, a wysokość tych należności została określona w ostatecznym orzeczeniu.

Brak obowiązku uprzedniego doręczenia upomnienia dotyczy tych należności pieniężnych, których wysokość została określona w orzeczeniu deklaratoryjnym. Egzekucja orzeczeń konstytuujących zobowiązanie pieniężne powinna być poprzedzona doręczeniem upomnienia (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Lu 746/15, LEX nr 2013505). W przypadku decyzji określających, dla wszczęcia egzekucji nie jest wymagane przesłanie upomnienia (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II FSK 284/11, LEX nr 1244286).

Decyzja dotycząca zwrotu dotacji jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, określa ona bowiem kwotę dotacji do zwrotu w związku z zaistnieniem pewnych zdarzeń. W myśl bowiem art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 2) - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Przekonuje do takiego twierdzenia nie tylko obowiązek zwrotu dotacji w związku z zaistnieniem opisanych w przepisie zdarzeń, czyli z mocy prawa, a mianowicie: wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, nienależne pobranie lub pobranie jej w nadmiernej wysokości, ale także zapis dotyczący obowiązku zwrotu dotacji wraz z odsetkami.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1. Stosownie zaś do ust. 5, zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadku, o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (art. 60 u.f.p.). Decyzje zaś w sprawie zwrotu takich dotacji wydaje stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa. W przypadku zatem gdy beneficjent dobrowolnie nie zwróci dotacji (wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, bądź pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości) organ podatkowy ma obowiązek wydać decyzję, w której określi obowiązki beneficjenta. Z powyższego wynika, że obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanym art. 252 u.f.p. wynika z mocy prawa (ex lege). Skoro zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa, to decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 344/17, LEX nr 2426127). Decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 351/2018, LEX nr 2499101, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 805/17, LEX nr 2466968, wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Lu 787/17, LEX nr 2463147, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 264/17, LEX nr 2305246).

Wobec powyższego brak było podstaw prawnych do doręczenia zobowiązanej Spółce upomnienia przed wszczęciem egzekucji. Dlatego też postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Drugi z zarzutów dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. w zw. z art. 27 u.p.e.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że spełnione zostały w tytule wykonawczym wymogi określone w art. 27 u.p.e.a. pomimo braku podpisu osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela albowiem podpis p.o. Dyrektora Departamentu nie spełnia przesłanek przewidzianych w art. 17b u.p.e.a., gdyż osoba pełniąca obowiązki Dyrektora nie jest kierownikiem jednostki organizacyjnej urzędu w rozumieniu art. 17b u.p.e.a. uprawnionym do podpisu tytułu wykonawczego oraz braku daty doręczenia upomnienia.

W związku z tym, że sporny tytuł wykonawczy został w sprawie wystawiony w dniu 23 grudnia 2015 r. i podpisany także w grudniu 2015 r., a powoływany w zarzucie art. 17b u.p.e.a. wszedł w życie dopiero 1 stycznia 2016 r., dodany bowiem został przez art. 39 pkt 5 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. (Dz.U. 2015 r., poz. 1269) zmieniającej min. ustawę z dniem 1 stycznia 2016 r., stwierdzić należy, że zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Powołany przepis u.p.e.a. w dacie wystawienia i podpisywania przedmiotowego tytułu wykonawczego jeszcze nie obowiązywał, nie mogło zatem dojść do naruszenia wskazanych w zarzucie przepisów prawa.

W zakresie braku w tytule wykonawczym daty doręczenia upomnienia wskazać trzeba, że skoro nie było potrzeby doręczania upomnienia zobowiązanej przed wszczęciem egzekucji, to usprawiedliwiony jest w tych okolicznościach, także brak daty doręczenia upomnienia w treści tytułu wykonawczego.

Dlatego też wszystkie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, należało uznać za niezasadne.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.