I GSK 976/24

I GSK 976/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Boratyn
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Piszczek
Symbol z opisem
6559
Sygn. powiązane
V SA/Wa 735/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-22
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 13 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Centrum Projektów Polska Cyfrowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 735/24 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na informację Centrum Projektów Polska Cyfrowa z dnia 28 lutego 2024 r. nr CPPC-D04.63.15.126.14.2023/NK w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od S. Sp. z o.o. w W. na rzecz Centrum Projektów Polska Cyfrowa 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 maja 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 735/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. sp. z o.o. w W., na informację Centrum Projektów Polska Cyfrowa (dalej także: CPPC, Organ) z [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania oraz zasądził od CPPC na rzecz skarżącej 697 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
S. sp. z o.o. w W. (dalej także: spółka, skarżąca, strona lub wnioskodawca) 17 października 2023 r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Budowa przyłączy telekomunikacyjnych do zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej na terenie obszaru ID_[...], pow. wyszkowski, woj. Mazowieckie", w ramach Programu Fundusze Europejskie na Rozwój Cyfrowy 2021-2027, Priorytetu FERC.01 "Zwiększenie dostępu do ultra-szybkiego internetu szerokopasmowego", Działania FERC.01.01 "Zwiększenie dostępu do ultra-szybkiego internetu szerokopasmowego".
We wniosku w rubryce "Wykonalność finansowa projektu" spółka wskazała, co następuje: "Z uwagi na fakt, że Beneficjent jest spółką celową powołaną do realizacji projektu, którego realizacja oparta będzie na outsourcingowych zasobach projektowo-wykonawczych, bieżące finansowanie wkładu własnego i inwestycji własnych oraz związany z tym podatek VAT będzie finansowany przez podmiot nadrzędny, tj. A. sp. z o.o., który jest w pierwszej kolejności gwarantem realizacji prac zgodnie z zakresem rzeczowym w założonej alokacji czasu, finansowanie będzie przekazywane w formie pożyczek lub podnoszenia kapitału zakładowego w zależności od potrzeb w danej sytuacji ekonomicznej, Beneficjent nie wyklucza pozyskiwania dodatkowych źródeł finansowania (w tym zewnętrznego kredytowania lub gwarancji instytucji bankowo -ubezpieczeniowych) w trakcie realizacji inwestycji o ile wystąpią takie potrzeby, szczególnie w sytuacji operacyjnego przejmowania wybudowanej sieci do eksploatacji oraz rozpoczęcia świadczenia usług, w tym hurtowego dostępu OK i ISP, które to przychody mają pozwolić w pełni rozliczyć podatek VAT oraz stanowić dodatkowe źródło wsparcia finansowego w zakresie operacyjnym. W początkowym okresie podatek VAT regulowany na rzecz podmiotów współpracujących będzie obciążał Beneficjenta tylko do czasu uzyskania jego zwrotu po upłynięciu ustawowego terminu ustalonego dla podatników VAT czynnych i jako zwrócony przez Urząd Skarbowy w wyniku składanych wniosków o zwrot, w trakcie realizacji projektu jego ponoszenie w perspektywie rozliczeń pozostaje bez wpływu na wydatki niekwalifikowane, a konstrukcja uzyskiwania zwrotu pozwoli na uelastycznienie wydatków w tym zakresie."
Organ pismem z 29 stycznia 2024 r. poinformował spółkę, że jej wniosek o dofinansowanie uzyskał ocenę negatywną i tym samym nie został wybrany do dofinansowania przez Komisję Oceny Projektów.
W uzasadnieniu podano, że wniosek o dofinansowanie nie spełnił warunku określonego w § 9 ust. 4 pkt 1 Regulaminu wyboru projektów (dalej: Regulamin wyboru projektów, Regulamin), wobec braku spełnienia kryterium merytorycznego nr 2 "Wykonalność finansowa projektu". Do wniosku o dofinansowanie wnioskodawca dołączył sprawozdania finansowe firmy A. sp. z o.o., a finansowanie przez wymieniony podmiot ma być przekazywane w formie pożyczek, bądź podnoszenia kapitału zakładowego. W trakcie realizacji inwestycji (w późniejszej perspektywie czasowej) bierze pod uwagę również pozyskanie dodatkowych źródeł finansowania - zewnętrznego kredytowania lub gwarancji bankowych/ubezpieczeniowych, "(...) o ile wystąpią takie potrzeby, szczególnie w sytuacji operacyjnego przejmowania wybudowanej sieci do eksploatacji oraz rozpoczęcia świadczenia usług, w tym hurtowego dostępu OK i ISP". Spółka jako podmiot celowy nie generuje w chwili obecnej przychodów oraz zysku. Powyższe wpływa na ograniczoną zdolność pozyskania dodatkowych źródeł finansowania np. z instytucji bankowych, ubezpieczeniowych. Wnioskodawca w naborze 1.1 FERC złożył wnioski o dofinansowanie na 39 obszarów. Ich kwota wynosi ogółem ponad 1.2 mld zł, wymagany wkład własny stanowi powyżej 289 min zł oraz podatek VAT dotyczący wydatków kwalifikowanych. Z danych tych wynika, że pomiędzy zdolnością finansową spółki, a dofinansowaniami objętymi jej wnioskami oraz zabezpieczeniem wkładów własnych występuje znacząca dysproporcja. Z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiada doświadczenia w realizacji inwestycji w zakresie budowy/rozbudowy infrastruktury szerokopasmowej zostałby zobowiązany do rozliczenia projektów w formie refundacji. Oznacza to, że musiałby w pierwszej kolejności ponieść nakłady finansowe na zrealizowanie części projektów a w kolejnym kroku je rozliczyć aby otrzymać zwrot wydatków w formie refundacji, W innym przypadku wnioskodawca może ubiegać się o zaliczkę, nie mniej jednak niezbędne w tym zakresie jest złożenie gwarancji ubezpieczeniowej, bądź bankowej, natomiast proces ten w przypadku spółek celowych może być obarczony ryzykiem. Ponadto, finansowanie wnioskodawcy przez podmiot nadrzędny (tj. A. sp. z o.o.) nie zapewnia płynności w kontekście finansowania całej inwestycji.
Spółka wniosła protest, w którym zakwestionowała ocenę Kryterium nr 2 "Wykonalność finansowa projektu".
Organ pismem z 28 lutego 2024 r. poinformował stronę, że protest nie został nieuwzględniony.
Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę wniesioną przez spółkę stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd podkreślił, że negatywna ocena projektu była następstwem uznania, że wniosek strony nie spełnił kryterium merytoryczego "Wykonalność finansowa projektu". W Kryteriach wyboru projektów to kryterium zostało opisane następująco: "W ramach kryterium oceniana będzie wykonalność projektu w zadeklarowanym czasie z uwzględnieniem warunków ekonomicznych, weryfikowana na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie". Natomiast w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie, w zakresie wypełnienia rubryki dotyczącej omawianego kryterium podkreślono, że "Wykonalność finansowa projektu (limit znaków 5000) – opisz zdolność do realizacji projektu w zadeklarowanym czasie z uwzględnieniem warunków ekonomicznych oraz wartości projektu i posiadanych zasobów. Opisz w jaki sposób będzie finansowany projekt, w szczególności wkład własny, VAT, inwestycje własne i gwarancja bankowa/ubezpieczeniowa (jeśli dotyczy)." Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że kluczowe znaczenie dla zbadania kryterium "Wykonalność finansowa projektu" miała opisana przez wnioskodawcę we wniosku o dofinansowanie zdolność (finansowa) do realizacji projektu.
Zdaniem Sądu zarówno informacja z [...] stycznia 2024 r. negatywnie oceniająca wniosek o dofinansowanie jak i zaskarżona informacja z [...] lutego 2024 r. zawierają szereg uchybień, które świadczą o naruszeniu zasady rzetelności wyboru projektów (art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027; Dz. U. z 2022 r. poz. 1079 ze zm.; dalej: "ustawa wdrożeniowa"), poprzez wadliwe uzasadnienie niespełnienia przez wniosek kryterium merytoryczego "Wykonalność finansowa projektu". Sąd pierwszej instancji nie podzielił wątpliwości Organu dotyczących możliwości finansowo-operacyjnych skarżącej tylko z tego powodu, że jest ona spółką celową (spółki z o.o. A.), która została powołana do realizacji projektów związanych z budową sieci szerokopasmowych. Dokumentacja konkursowa i zasady procedowania wniosków nie zakazują przyznania dofinansowania spółkom celowym, nawet takim, które zostały zawiązane wyłącznie w celu realizacji konkretnego przedsięwzięcia objętego wnioskiem o dofinansowanie.
Sąd podkreślił, że skarżąca we wniosku o dofinansowanie podała, że jest spółką celową utworzoną przez A. Sp. z o.o. w W., powołaną do udziału w konkursie wniosków o zwiększenie dostępu do ultraszybkiego internetu szerokopasmowego w ramach programu FERC poprzez budowę infrastruktury telekomunikacyjnej (rubryki nr 5 i 8 wniosku). Spółka A. ma 100 % głosu w roli bezpośredniego udziałowca i w 100 % należy do jednej osoby fizycznej (rubryka nr 7 wniosku). Natomiast w rubryce "Wykonalność finansowa projektu" podkreślono, że projekt będzie finansowany przez podmiot nadrzędny, tj. spółkę A.. Bezsporne i potwierdzone przez Organ jest także to, że do wniosku o dofinansowanie załączono sprawozdanie finansowe spółki A. za lata 2020 -2022. Dla spółki kluczowym dokumentem wskazującym, że jej wniosek spełnia kryterium nr 2 "Wykonalność finansowa projektu", jest sprawozdanie finansowe spółki A.za lata 2020 -2022. Tymczasem Organ w ogóle nie odniósł się do danych zawartych w tym sprawozdaniu, dotyczącym sytuacji finansowej podmiotu, który w świetle treści wniosku złożonego przez skarżącą zapewnia finansowanie projektu.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że w informacji z 29 stycznia 2024 r. podniesiono, że: "Z uwagi na fakt, że Wnioskodawca nie posiada doświadczenia w realizacji inwestycji w zakresie budowy/rozbudowy infrastruktury szerokopasmowej zostałby zobowiązany do rozliczenia projektów w formie refundacji. Oznacza to, że musiałby w pierwszej kolejności ponieść nakłady finansowe, tak aby zrealizować część projektów a w kolejnym kroku je rozliczyć aby otrzymać zwrot w formie refundacji. W innym przypadku Wnioskodawca może wnioskować o zaliczkę, nie mniej jednak niezbędne w tym zakresie jest złożenie gwarancji ubezpieczeniowej, bądź bankowej, natomiast proces ten w przypadku spółek celowych może być obarczony ryzykiem." Powyższe twierdzenia są lakoniczne i dodatkowo przemawiają za uznaniem, że w omawianym konkursie spółki celowe miały gorszą pozycję, z uwagi na mniejsze możliwości uzyskania przez spółkę celową gwarancji ubezpieczeniowej czy celowej. Komisja Oceny Projektów nie rozwinęła powyższej argumentacji, która ma charakter przypuszczający. Nie można też nie zauważyć, że refundacja wykonania projektu jest przewidziana w Regulaminie i nie można, zdaniem WSA, z wyboru tej opcji wyciągać negatywnych konsekwencji dla wnioskodawcy, z góry zakładając, że nie uda mu się ponieść nakładów na realizację projektu.
Sąd pierwszej instancji wyraził wątpliwości odnośnie do dokonanej oceny projektu także z powodu poprawności przedstawionej, w informacji z 29 stycznia 2024 r., symulacji wielkości dofinansowania o jakie ubiegła się skarżąca, a prawną możliwością jej przyznania. Podniósł, że zgodnie z § 4 ust. 2 Regulaminu wyboru projektów – do dofinansowania wybiera się Projekt Wnioskodawcy, w tym Przedsiębiorstw powiązanych, zgodnie z uzyskaną przez niego liczbą punktów oraz kolejnością umieszczenia na Ogólnopolskiej liście rankingowej. Wysokość dofinansowania udzielanego Wnioskodawcy lub Wnioskodawcy wraz Przedsiębiorstwami powiązanymi nie przekracza 20% kwoty alokacji naboru, o której mowa w § 3 ust. 5, pod warunkiem jej dostępności oraz z zastrzeżeniem ust. 3. Z powyższego postanowienia Regulaminu wynika, że zasadą jest, że wysokość dofinansowania udzielonego wnioskodawcy nie przekracza kwoty 20%, alokacji naboru. Jak wynika z § 3 ust. 5 Regulaminu kwota środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów w naborze wynosi 2.935.109.997 zł, tym samym skarżąca mogła uzyskać maksymalną kwotę dofinasowania w wysokości ok. 587 mln zł (z zastrzeżeniem wyjątku o którym mowa w § 4 ust. 3 Regulaminu), a nie, jak podał Organ 1,2 mld zł. Wobec tego pod uwagę, przy obliczeniu wkładu własnego i wydatków kwalifikowanych, powinna być brana wartość ok. 587 mln. zł. Ma to szczególne znaczenia w sytuacji, gdy CPPC oceniało całościowo możliwość wykonania finansowego wszystkich 39 projektów skarżącej, a nie każdego projektu oddzielnie w ramach pojedynczego obszaru. Zdaniem Sądu kwestia oceny wykonalności finansowej wszystkich złożonych przez stronę projektów a nie pojedynczego projektu w ramach jednego obszaru powinna zostać wyjaśniona przez Organ. Jest to o tyle istotne, że w informacji rozstrzygającej wniosek CPPC odnosiło się do wszystkich 39 wniosków spółki, wskazując, jakie środki własne powinna mieć strona na ich zrealizowanie, a już w odpowiedzi na skargę wskazuje, że każde z tych postępowań jest indywidualne i może być zupełnie inaczej ocenione. W tej sytuacji przyjąć należy, że Organ dopuszcza możliwość uznania, że wnioskodawca posiada wykonalność finansową tylko co do części złożonych projektów. Kwestia ta powinna zostać wyjaśniona przy ponownej ocenie projektu.
Zdaniem WSA Organ nieprawidłowo uznał, że dokumenty które zostały załączone przez spółkę na etapie oceny formalnej nie mogą być brane pod uwagę podczas oceny merytorycznej wniosku. Tego rodzaju ograniczenie nie wynika z Regulaminu wyboru projektów. W Regulaminie przewidziano jedynie dwie odrębne podstawy, na każdym etapie oceny projektu, do wezwania wnioskodawcy o poprawienie/uzupełnienie wniosku (§ 8 ust. 3 i § 9 ust. 5-9 Regulaminu). W związku z tym, w ocenie Sądu, Organ bezpodstawnie uniknął ustosunkowania się do oświadczenia spółki z 22 listopada 2023 r., podpisanego przez Prezesa Zarządu skarżącej. Co prawda Organ podnosił, że dysponował już informacjami zawartymi w omawianym oświadczeniu, ponieważ do wniosku o dofinasowanie zostało dołączone sprawozdanie finansowe spółki A., jednakże jeszcze raz należy podkreślić, że w obydwu informacjach nie odniesiono się do danych zawartych w tym sprawozdaniu. Sąd pierwszej instancji podniósł, że CPPC w toku procedowania 12-tu wniosków o dofinansowanie uznało, że spółka spełnia wszystkie warunki formalne i merytoryczne (pozytywna ocena merytoryczna), co doprowadziło do poinformowania strony 4 i 5 stycznia 2024 r., że jej projekty zostały wybrane do dofinansowania przez Komisję Oceny Projektów, jak również, że została umieszczona na Ogólnopolskiej liście rankingowej. W korespondencji tej CPPC przekazało, że "w wyniku oceny stwierdzono, że Państwa wniosek uzyskał ocenę pozytywną we wszystkich kryteriach merytorycznych ocenianych metodą zero-jedynkową", co oznacza, że Organ stanął na stanowisku, zgodnie z którym spółka w tych wszystkich przypadkach spełniała również kryterium merytoryczne nr 2 "Wykonalność finansowa projektu". Zdaniem strony naruszono zasadę równego traktowania wnioskodawców w naborze, bowiem bazując na tożsamej dokumentacji formalnej i merytorycznej, złożonej przez ten sam podmiot - ten sam Organ, wydaje dwa całkowicie inne rozstrzygnięcia. W świetle zasad opisanych w art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej nie jest prawidłowe dokonywanie w sposób odmienny, bez podania przyczyn, oceny innych wniosków spółki w ramach tego samego konkursu i w takim samym schemacie finansowania. Skoro bowiem CPPC w toku procedowania 12-tu wniosków o dofinansowanie uznało, że spółka spełnia wszystkie warunki formalne i merytoryczne, a następnie wybiera je do dofinansowania, to odstąpienie od takiej oceny w zakresie pozostałych wniosków skarżącej wymaga co najmniej jasnego przedstawienia uzasadnienia takiej oceny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za trafne stanowisko CPPC, że nie ma związku z przedmiotem skargi argumentacja spółki, powołująca się na status innych podmiotów działających na rynku, ponieważ przedmiotem oceny nie była wykonalność finansowa projektu w powiązaniu ze statusem finansowym podmiotów konkurujących na rynku operatorskim ze skarżącą. Uwaga spółki odnosząca się do wysokości kapitału zakładowego innych wnioskodawców uczestniczących w naborze nie ma wpływu na ocenę projektu skarżącej. Sąd zauważył także, że mimo deklaracji strony, Organ 27 listopada 2022 r. nie otrzymał wraz z uzupełnieniem dodatkowej dokumentacji ze wszystkimi przytoczonymi przez spółkę informacjami, dotyczącymi m.in. zawarcia umów o współpracy czy opinii bankowej. Nie mogła również mieć wpływu na rozstrzygnięcie okoliczność, że spółka oraz A. sp. z o.o. w W. przystąpiły do procedury otwarcia gwarancji bankowej 100.000.000,00 złotych, albowiem proces ten został rozpoczęty po uzyskaniu oceny merytorycznej przez wniosek.
W konkluzji Sąd stwierdził, że nie rozstrzyga, czy wniosek spółki winien podlegać dofinansowaniu i czy kryterium merytoryczne "Wykonalność finansowa projektu" zostało spełnione, jednak wobec naruszenia, wynikającej z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasady rzetelności wyboru projektów, poprzez wadliwe uzasadnienie niespełnienia przez wniosek powyższego kryterium merytorycznego nr 2 "Wykonalność finansowa projektu", należało stwierdzić, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.
Centrum Projektów Polska Cyfrowa zaskarżyło powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wniosek ewentualny CPPC zmierzał do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości. W każdym z przypadków wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o przeprowadzenie rozprawy
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) w związku z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej wyrażające się w uwzględnieniu skargi, pomimo braku zaistnienia okoliczności wskazujących na dokonanie przez Organ naruszenia zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na fakt, że ocena projektu nie została przeprowadzona z naruszeniem zasad normatywnych określonych przepisem art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, a tylko takie stwierdzenie uprawniało WSA do zastosowania art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej;
2. art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) w związku z art. 45 ust. 1 i 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej w związku z § 9 ust. 14 Regulaminu wyboru projektów dla naboru nr FERC.Ol.Ol-IP.01-001/23 w związku z załącznikiem Nr 5 Kryteria wyboru projektów dla działania FERC.01.01, załącznikiem nr 1 Wzór wniosku o dofinansowanie i Załącznikiem nr 2 Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie, poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku przeprowadzenia przez WSA kontroli zgodności dokonanej przez Organ oceny merytorycznej na podstawie § 9 ust. 4, 5, 8, 9, 10 Regulaminu konkursu w związku z postanowieniami dokumentacji konkursowej regulującymi Kryterium merytoryczne nr 2 "Wykonalność finansowa projektu", co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z uwagi na fakt, że ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny tylko wtedy, gdy Organ naruszył ogłoszone w trybie art. 51 ust. 1 ustawy wdrożeniowej postanowienia Regulaminu wyboru projektów, w tym kryteriów wyboru projektów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca;
3. art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) w związku z art. 43 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie, że Organ nie ma prawa dokonywać oceny kryterium wykonalności finansowej na etapie oceny merytorycznej projektu, a tym samym badać zdolności finansowej wnioskodawcy, bowiem jego ocena powinna zostać przeprowadzona dopiero przed ewentualnym zawarciem umowy o dofinansowanie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., bowiem zgodnie wymienionymi przepisami postępowanie w sprawie wyboru projektów do dofinansowania ma zapewnić wybór projektów, które spełniała kryteria wyboru projektów weryfikowane przed dokonaniem pozytywnej oceny w oparciu o dokumentacje projektu;
4. art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej w związku z § 9 ust. 14 Regulaminu wyboru projektów dla naboru nr FERC.Ol.Ol-IP.01-001/23 w związku z załącznikiem Nr 5 Kryteria wyboru projektów dla działania FERC.01.01, Załącznikiem nr 1 Wzór wniosku o dofinansowanie i Załącznikiem nr 2 Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie, sprowadzające się do chybionego stwierdzenia, że Organ nie miał prawa dokonywać oceny zdolności finansowej wnioskodawcy, lub też, że miał obowiązek uwzględnić z urzędu, jako przysługujące wnioskodawcy doświadczenie i środki spółki władnącej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na fakt, że w ramach kryterium wykonalności finansowej Organ zobowiązany był ocenić zdolność finansową wnioskodawcy na podstawie sporządzonej przez wnioskodawcę analizy finansowej, z uwzględnieniem źródeł finansowania projektu, a wnioskodawca określił te źródła zarówno w pierwotnie złożonym wniosku jak i w uzupełnieniu, w sposób nie pozwalający na pozytywną ocenę spełnienia kryterium;
5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli przez Sąd pierwszej instancji, polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., co wyraża się w:
1) braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej z odniesieniem się do właściwych przepisów ustawy wdrożeniowej oraz Regulaminu konkursu, w tym jego załączników bez precyzyjnego określenia, który z przepisów w ocenie Sądu pierwszej instancji Organ naruszył i jak powyższego dokonał, a także braku precyzyjnego wskazania dalszego postępowania Organu w związku ze skierowaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, co skutkuje brakiem możliwości dokonania kontroli kasacyjnej orzeczenia w powyższym zakresie;
2) pominięciu w ramach rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w ramach ustalonego stanu faktycznego okoliczności związanych z oceną zdolności finansowej wnioskodawcy dokonanej przez Organ, a mianowicie przedstawianych przez skarżącą Informacji finansowych jej niedotyczących (a dotyczących A. Sp. z o.o.) z jednoczesnym niewykazaniem ich relewantności (zarzut rozwijany jest w pkt III Uzasadnienia).
Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
W pierwszej kolejności oceny wymagał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Powołany przepis zawiera dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślenia wymaga, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, by taka sytuacja miała miejsce. Należy także dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r. wyjaśnił, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa skarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15.02.2010 r. II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.
W orzecznictwie i piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że przewidziany w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymóg przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze nie może ograniczać się jedynie do ich przytoczenia, ale oznacza także konieczność odniesienia się do nich przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zasadzie odpowiada tym wymogom. Sąd przytoczył wszystkie zarzuty podniesione w skardze, a następnie odniósł się do nich, przedstawiając argumenty, które w jego ocenie dawały podstawy do uznania ich za zasadne. Ponadto Sąd pierwszej instancji wyjaśnił dlaczego i w jakim zakresie podzielił stanowisko Organu.
W tym miejscu należy podkreślić, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o przeprowadzeniu oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w sposób naruszający prawo, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, a tym samym możliwa jest kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego sformułowane w skardze kasacyjnej mają względem siebie komplementarny charakter (co potwierdza także konstrukcja i treść ich uzasadnienia). Taki sposób sformułowania zarzutów uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do łącznego ich rozpoznania.
Spór w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości oceny wniosku o dofinansowanie projektu - kryterium merytorycznego nr 2 "Wykonalność finansowa projektu". Pierwszoplanowe znaczenie w realiach sprawy ma ustalenie czy przedstawione przez spółkę dane finansowe wynikające ze sprawozdania finansowego innego podmiotu - spółki A., która została określona jako nadrzędna wobec strony – podlegać powinny analizie i ocenie w świetle powyższego kryterium merytorycznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze uwarunkowania prawne oraz dokumentację przedstawioną przez stronę, nieuprawnione jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że organ winien dokonywać oceny zdolności finansowej strony na podstawie sprawozdania finansowego innego podmiotu, tj. spółki A., zwłaszcza, że strona w żaden sposób nie uprawdopodobniła (co mogła uczynić i co było w jej interesie jako ubiegającej się o dofinansowanie realizacji projektu), że ów inny podmiot będzie skłonny do zapewnienia bieżącego finansowania realizacji projektu. W zaskarżonym wyroku nie wskazano, w odniesieniu do treści i zawartości złożonego przez spółkę wniosku w zakresie "Wykonalności finansowej projektu", regulacji prawnej nakładającej na organ obowiązek analizy sytuacji finansowej innego podmiotu, niż spółka będąca wnioskodawcą. Powołanie się na reguły prowadzenia postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania uznać należy za zbyt ogólnikowe.
Stosownie do art. 45 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja: przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny (ust. 1); zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców (ust. 2). Zgodnie z art. 46 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja może wymagać od wnioskodawców wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny projektu lub objęcia projektu dofinansowaniem. W myśl art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania, w toku procedury odwoławczej oraz przy udzielaniu dofinansowania właściwa instytucja nie może żądać zaświadczeń oraz dokumentów na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli są one znane instytucji z urzędu albo są możliwe do ustalenia na podstawie m.in. posiadanych przez nią ewidencji.
Uwzględniając powyższe uregulowania zbyt daleko idący jest wniosek, że Centrum Projektów Polska Cyfrowa winno odnieść się do sprawozdania finansowego spółki A. jako kluczowego dokumentu, mającego znaczenie dla zapewnienia finansowania projektu oraz dokonać oceny wykonalności finansowej projektu, uwzględniając nadto całość złożonych przez stronę projektów, nie zaś pojedynczego projektu w ramach jednego obszaru. Podkreślenia w tym względzie wymaga, że sformułowanie przywołanej wyżej zasady równości (art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej) wprost wskazuje, że odnoszona jest ona do równego traktowania różnych podmiotów występujących o dofinansowanie w ramach tego samego konkursu.
Poza sporem w sprawie jest, że realizacja projektu ma nastąpić na zasadzie refundacji, zatem rozważania organu w kontekście zaliczki były jedynie wskazaniem innej możliwości finansowania i nie sposób czynić organowi z tego powodu zarzutów. Należy przyznać rację Organowi, że art. 45 ust. 1, art. 46 i art. 47 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej nie nakładają na właściwą instytucję, przeprowadzającą wybór projektów do dofinansowania, obowiązku odniesienia się merytorycznego do sprawozdania finansowego innego podmiotu niż strona, w której interesie było wykazanie posiadania dostatecznych środków na realizację danego projektu. Ewentualnego rozszerzania obowiązków Organu nie można usprawiedliwiać respektowaniem zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów, a także równości traktowania wszystkich wnioskodawców aplikujących w ramach danego konkursu. Wspomniane zasady mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, w znaczeniu o jakim była mowa wcześniej (tj. równego traktowania różnych podmiotów), znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a także z ustawowej zasady powszechności dostępu do realizacji zadań publicznych finansowanych ze środków publicznych (art. 43 ustawy o finansach publicznych). Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów.
Wymogi stawiane aplikującym o udzielenie wsparcia, które po dokonaniu oceny ich spełnienia, skutkowały w sprawie negatywnymi konsekwencjami, zostały formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny. Nie budziło żadnych wątpliwości, że w danym postępowaniu konkursowym kryterium merytoryczne oceny projektu nr 2 "Wykonalność finansowa projektu" było znane wszystkim. W sprawie nie doszło również do uchybienia zasadzie rzetelności, polegającej na ustanowieniu jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. np. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 2063/19). Centrum Projektów Polska Cyfrowa precyzyjnie wyjaśniło, że zbadało i oceniło każdy element sytuacji strony, czyli zarówno zdolności organizacyjne jako spółki celowej, brak doświadczenia w przedmiocie projektu, planowane korzystanie z outsourcingu oraz brak zdolności finansowej strony (a nie spółki A.).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, negatywna ocena projektu przez Centrum Projektów Polska Cyfrowa została podyktowana tym, że:
- strona, jako spółka celowa, nie generuje przychodów i zysku, co wpływa na ograniczoną zdolność pozyskania dodatkowych źródeł finansowania np. z instytucji bankowych, ubezpieczeniowych;
- strona w naborze 1.1 FERC złożyła wnioski o dofinansowanie na 39 obszarów, ich łączna kwota wynosi ponad 1,2 mld zł, wymagany wkład własny stanowi powyżej 289 mln zł + podatek VAT dotyczący wydatków kwalifikowanych, co oznacza, że pomiędzy zdolnością finansową strony, a wnioskowanymi dofinansowaniami oraz zabezpieczeniem wkładów własnych występuje znacząca dysproporcja;
- spółka nie posiada doświadczenia w realizacji inwestycji w zakresie budowy/rozbudowy infrastruktury szerokopasmowej co oznacza rozliczenia projektów w formie refundacji, a ewentualna zaliczka wymagałaby złożenie dodatkowych gwarancji finansowych, a przez to proces dotyczący spółek celowych może być obarczony ryzykiem;
- finansowanie Strony przez podmiot nadrzędny (A. sp. z o.o.) nie zapewnia płynności w kontekście finansowania całej inwestycji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe argumenty uwzględnione w całokształcie jak i wnikliwie ocenione przez Organ nie dawały jednoznacznych podstaw do pozytywnej oceny wniosku strony. Za uzasadnione uznać należy wątpliwości CPPC dotyczące zdolności organizacyjnych strony (brak doświadczenia inwestycyjnego, powołanie Spółki celowej do realizacji projektów, outsourcing zasobów i niezbędne finansowanie outsourcingu), a w szczególności brak jednoznacznego wykazania posiadania zdolności finansowej strony (a nie spółki A.). Powyższe okoliczności dawały podstawę do uznania braku gwarancji ukończenia projektów w wyznaczonym terminie.
Podsumowując należy stwierdzić, że Organ słusznie uznał, że brak jest podstaw do obligowania go do dokonywania oceny zdolności finansowej innego podmiotu niż tylko strony postępowania. W konsekwencji CPPC nie miało obowiązku bezkrytycznego uwzględniania doświadczenia i sytuacji finansowej innej spółki. Jak wspomniano, Sąd nie podał także podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek organu odniesienia się do sprawozdania finansowego innego podmiotu w sprawie - spółki A. za lata 2020-2022. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji na organie nie ciążył obowiązek analizy i oceny dokumentów finansowych podmiotu, który nie jest stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem spółki, szczególnie wówczas gdy sama strona zaniechała wykazania takich okoliczności, które wskazywałyby, że ów inny podmiot będzie finansował realizację projektu, którego dotyczył wniosek strony. Okoliczności tego rodzaju nie można domniemywać i wywodzić, że skoro spółka (wnioskodawca) została utworzona przez inny podmiot, to ów inny podmiot zapewni zdolność finansową realizacji projektu przez wnioskodawcę. Bezsporne w sprawie jest, że dane zawarte w złożonym przez skarżącą sprawozdaniu finansowym, dotyczą sytuacji finansowej innego podmiotu, który wprawdzie według deklaracji strony, ma zapewniać finansowanie jej projektu, ale podmiot ten nie może być adresatem praw i obowiązków w sprawie. Wobec powyższego na uwzględnienie zasługują zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) w związku z art. 45 ust. 1 w związku z art. 46, art. 47 ust. 1 pkt 1a, art. 51 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z § 9 ust. 4 pkt 1 Regulaminu wyboru projektów.
Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że skoro wnioskodawca zakłada realizację projektu w drodze refundacji, to oznacza to, że zanim środki zostaną mu przekazane z własnych środków musi zrealizować projekt, a płatność refundacyjna ma miejsce dopiero po odbiorze wykonanej infrastruktury. Niemniej jednak powyższe nie zwalnia organu z czuwania nad prawidłową realizacją zadań finansowych ze środków europejskich. Oznacza to, że CPPC jest zobligowane do wszechstronnej weryfikacji danych zawartych we wniosku pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym. Organ trafnie skupił się na ocenie pojedynczego projektu, oczekując przedstawienia sytuacji finansowej strony. Okoliczność złożenia przez spółkę wielu wniosków o dofinansowanie podobnych projektów nie nakłada na Organ obowiązku "całościowej" oceny wszystkich wniosków w jednym postępowaniu, bez względu na sposób finansowania projektów z określeniem symulacji dofinansowania, która może podlegać dynamicznym zmianom. Takie procedowanie podważałoby stosowanie zasady równości we wcześniej wskazanym rozumieniu. Nieuzasadnione jest wskazywanie na uchybienie zasadzie równości w związku z odmienną oceną projektów tego samego podmiotu. Instytucja dokonująca oceny nie jest zobligowana do powielania oceny projektów danej strony (w tym w sytuacji, w której następczo stwierdziła pewne nieprawidłowości, jakich nie dostrzegła poprzednio). Jakkolwiek jednocześnie trzeba zauważyć, że realizacja zasady rzetelności wymaga uwzględnienia przez organ samej wielości wniosków składanych przez skarżącą, co wpływało na zdolność finansową strony do realizacji konkretnego projektu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie wykazał w sposób przekonujący i jednoznaczny, że ocena danego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Organ miał podstawy do powzięcia opisanych powyżej wątpliwości, które należało uznać za uzasadnione. W konsekwencji nie było podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez właściwą instytucję.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.
Z podanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, a mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona oddalił skargę, uznając, że ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu została przeprowadzona w sposób nienaruszający prawa.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209, art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).