I GSK 966/22

I GSK 966/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /sprawozdawca/
Joanna Salachna
Małgorzata Grzelak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
III SA/Po 929/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-01-20
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 113 § 1 oraz art. 106 § 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 17
art. 33 ust. 1 pkt. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. P., J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Po 929/21 w sprawie ze skargi B. P., J. K. na akt Starosty Ostrowskiego z dnia 13 kwietnia 2021 r. nr EK.4331.3.2020 w przedmiocie przyznania dotacji oświatowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 20 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Po 929/21, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę B. P. (obecnie: C.), J. K. (dalej zwanych: skarżącymi) prowadzących [...] (dalej zwaną: poradnią) na akt Starosty Ostrowskiego (dalej zwanego: organem) z 13 kwietnia 2021 r nr EK.4331.3.2020 w przedmiocie przyznania dotacji na rok 2020.
Skarżące wniosły skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i stwierdzenie bezskuteczności czynności organu, polegającej na nieprzyznaniu dotacji oświatowej dla poradni prowadzonej przez skarżące; względnie – w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że brak jest podstaw do uchylenia i zmiany zaskarżonego orzeczenia wniosły o uchylenie zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten sąd. Ponadto wniosły o zasądzenie, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw wraz z kosztami zastępstwa prawnego przez adwokata według norm przepisanych oraz o wyznaczenie, na podstawie art. 181 § 1 p.p.s.a. rozprawy celem rozpoznania złożonej skargi kasacyjnej.
Zaskarżonemu orzeczeniu, w trybie art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 113 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1575; dalej zwanej: k.p.c.) przez:
- nieprawidłowe przyjęcie, że poradnia na dzień 30 września 2019 r. posiadała zapisane do poradni dzieci, które należało wykazać w systemie informacji oświatowej (dalej zwany też: SIO), podczas gdy powyższe nie wynika z żadnych dokumentów i okoliczności sprawy, stanowi dowolne ustalenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, albowiem prowadzenie przez poradnię praktyki w zakresie terapii innej, niż wczesne wspomaganie rozwoju nie jest objęte sprawozdawczością w systemie informacji oświatowej, a na dzień 30 września 2019 r. w poradni wczesne wspomaganie rozwoju, które jest realizowane wobec dzieci w wieku do lat 7 (do momentu podjęcia nauki w szkole), nie było organizowane zarówno w formie podstawowej działalności poradni, jak również w zakresie praktyki "prywatnej";
- dokonanie błędnej analizy pisma skarżących z 16 marca 2021 r. i nieuzasadnione przyjęcie, że z treści tego dokumentu wynika, że na dzień 30 września 2019 r. poradnia prowadziła "prywatną" działalność wobec dzieci, polegającą na realizowaniu wczesnego wspomagania rozwoju, podczas gdy z treści tego pisma nie wynika taka okoliczność, a skarżące wskazały jedynie, że poradnia w roku 2019 przyjmowała jedynie pacjentów prywatnie, mając w tym zakresie na uwadze osoby korzystające z oferty poradni nieobejmującej realizacji wczesnego wspomagania rozwoju, a zatem osoby, co do których nie istnieje możliwość sprawozdawczości w systemie informacji oświatowej;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 33 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 17; dalej zwanej: u.f.z.o.) przez przyjęcie, że skarżące nie spełniły warunków otrzymania dotacji na rok 2020, podczas gdy skarżące złożyły wniosek o przyznanie dotacji na rok 2020 wraz z planowaną liczbą uczniów (takie też ustalenia poczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu), jak również przekazały dane dotyczące poradni – według stanu na dzień 30 września 2019 r. – do systemu informacji oświatowej;
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 33 ust. 1 pkt. 2 u.f.z.o. przez przyjęcie, że warunkiem spełnienia przesłanki przekazania danych do systemu informacji oświatowej jest w przypadku niepublicznych poradni zgłoszenie chociażby jednego dziecka objętego wczesnym wspomaganiem rozwoju, podczas gdy z treści tego przepisu nie sposób wysnuć takiego wniosku, albowiem warunkiem otrzymania dotacji jest przekazanie danych do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego, a zatem warunek ten jest spełniony przez wpisanie wartości "O", jak również przez wprowadzenie danych błędnych, albowiem ustawa nie uzależnia spełnienia warunku od posiadania na dzień 30 września uczniów (w danej jednostce może ich nie być) lub od wprowadzenia danych w sposób prawidłowy.
Skarżące kasacyjnie przedstawiły w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację na poparcie powyższych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że sprawa, której wynik kontrolował sąd I instancji była już przedmiotem oceny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 177/20 uchylił zaskarżony akt w przedmiocie odmowy przyznania dotacji na rok 2020. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że rację ma organ wskazując na obowiązek przekazania danych do systemu informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września roku bazowego, jako warunku przekazania dotacji. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że przekazanie jakichkolwiek danych do systemu, a więc również tych, że według stanu na dzień 30 września roku bazowego placówka liczy zero wychowanków, jest przekazaniem danych do systemu informacji oświatowej w rozumieniu przepisu art. 33 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. Jednakże, zdaniem sądu, nie ma racji organ, uznając na podstawie okoliczności ustalonych w sprawie, co wynika z uzasadnienia odmowy przekazania dotacji, że wobec strony skarżącej nie było podstaw do zastosowania zwolnienia, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy, w szczególności z uwagi na termin rozpoczęcia działalności, która miała zostać objęta dotacją. Dalej sąd uznał, że organ nie ustalił i nie wyjaśnił, czy poradnia, wpisana do ewidencji prowadzonej przez Powiat w marcu roku bazowego, prowadziła przed 30 września roku bazowego, działalność wczesnego wspomagania rozwoju dziecka (z akt sądowych wynika, że w tym czasie poradnia świadczyła inne usługi: diagnozy, opinie, terapie – k. 42 akt sądowych). Sąd wskazał że, dzieci które uczęszczały do poradni w ramach wczesnego wspomagania rozwoju w dniu 30 września 2019 r. były zgłoszone w innej placówce oświatowej, a system SIO przyjmuje tylko jeden raz taki sam PESEL dziecka. Zatem, na dzień składania wniosku o przyznanie dotacji, nie było możliwe przekazanie do systemu informacji oświatowej danych dotyczących konkretnych dzieci. Z tego powodu, we wniosku o udzielenie dotacji oświatowej na rok 2020, wskazano planowaną liczbę dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju dziecka, w okresach: styczeń – sierpień oraz wrzesień – grudzień, a także planowaną liczbę uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, w okresach: styczeń – sierpień oraz wrzesień – grudzień. Wobec tego, zdaniem sądu, bez wyjaśnienia wskazanych wyżej wątpliwości, w szczególności, czy nie znajduje wobec strony zastosowanie zwolnienia z obowiązku przekazania danych do systemu informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września roku bazowego, jako warunku przekazania dotacji, nie sposób ocenić, czy zasadnie organ odmówił stronie przekazania wnioskowanej dotacji.
Tym samym sąd I instancji, wydając zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok z 20 stycznia 2022 r., związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 177/20. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia.
W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (zob. wyrok NSA z 1 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2073/13; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Natomiast naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J. Tarno, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.). W orzecznictwie podkreśla się, że działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z: 21 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1681/97 i 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 920/10). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną oraz w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów.
Podsumowując stwierdzić należy, że moc wiążąca orzeczenia niemal bezwarunkowo oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Zatem w złożonej skardze kasacyjnej skarżące nie mogły podnosić, że spełnieniem warunku z art. 33 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. jest podanie, że placówka liczy zero wychowanków według stanu na dzień 30 września roku bazowego, ponieważ kwestia ta została już przesądzona w wyroku WSA z 27 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 177/20, a sąd I instancji związany był stanowiskiem wyrażonym w tym wyroku. Sąd I instancji, uwzględniając zasadę wynikającą z art. 153 p.p.s.a., powinien był zrealizować zalecenia WSA z 27 stycznia 2021 r., wskazując czy wobec strony zachodzą przesłanki określone w art. 33 ust. 3 u.f.z.o., czyli czy poradnia, wpisana do ewidencji prowadzonej przez Powiat w marcu roku bazowego, prowadziła przed 30 września roku bazowego, działalność wczesnego wspomagania rozwoju dziecka.
Wobec powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 33 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.f.z.o.
Natomiast odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania określonych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że są one niezasadne.
Wspólnym mianownikiem dla zarzutów przedstawionych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej są zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 113 §1, art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c., wskazujące na błędną ocenę okoliczności faktycznych przyjętych, jako podstawa faktyczna wydania zaskarżonego aktu w zakresie w jakim sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że skarżące na dzień 30 września 2019 r. posiadały zapisane do poradni dzieci, które należało wykazać w SIO, oraz błędną ocenę, że na dzień 30 września 2019 r. prowadziły działalność w zakresie wczesnego wspomagania rozwoju.
W związku z powyższym należy wyraźnie wskazać, że uwzględniając istotę oraz funkcję skargi kasacyjnej ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie można pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty oraz korespondujące z nimi ich uzasadnienie (por. np. wyroki NSA z: 28 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020 sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r. sygn. akt II FSK 1445/15). Oznacza to, że wobec znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 6 maja 2021 r. sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18).
W tym stanie rzeczy odnosząc się do przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej, gdzie główne znaczenie ma art. 106 § 3 p.p.s.a. (nie podniesiony w zarzutach), zauważyć należy, że przepis ten, jak i powiązane z nim pozostałe artykuły dotyczą uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez sądy administracyjne I instancji. Z treści powołanego przepisu wynika bowiem, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do tego postępowania w myśl art. 106 § 5 p.p.s.a. stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odnotować trzeba, że sąd I instancji w tej sprawie takiego postępowania nie prowadził. Natomiast w zakresie oceny legalności zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego sąd administracyjny dokonał jego oceny stosując p.p.s.a., a nie przepisy procedury cywilnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego (np. wyrok NSA z 13 grudnia 2023 r. sygn. akt III OSK 978/22).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. może być naruszony tylko w sytuacji, gdyby w postępowaniu sądowym sąd prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i zaniechał zastosowania odpowiednich przepisów k.p.c. Tylko w takim przypadku p.p.s.a. przewiduje w art. 106 § 5 odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.c. (por. wyrok NSA z 29 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2155/11). Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a., połączony z odpowiednim przepisem k.p.c., może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, kiedy sąd administracyjny I instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd I instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 182/11).
Zarzutu nieprawidłowej oceny podnoszonych okoliczności faktycznych nie uzasadnia również wskazanie w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 113 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przedstawiona regulacja prawna określa zatem kompetencje przewodniczącego i ma charakter wyłącznie porządkowy, a skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd, że jego naruszenie nigdy nie może być zaliczone do istotnych naruszeń przepisów postępowania, którego uchybienie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy", o którym mowa w art. 113 § 1 p.p.s.a., rozumie się bowiem nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też nie (por. wyroki NSA z: 22 listopada 2019 r. sygn. akt II FSK 4002/17; 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1789/18).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.