I GSK 911/25

I GSK 911/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer
Piotr Kraczowski
Tomasz Smoleń /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III SA/Wr 329/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2025-03-20
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 1 § 1 i § 2,  art. 141 § 4,  art. 183,  art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2023 poz 651
§ 73 ust. 1 pkt 1 i pkt 2
Rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 30 marca 2023 roku w sprawie niektórych publicznych placówek systemu oświaty
Dz.U. 2024 poz 754
art. 29 ust. 1 i ust. 2,  art. 34 ust. 2,  art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Dz.U. 2025 poz 881
art. 92a-92t
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 45
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 marca 2025 r. sygn. akt III SA/Wr 329/24 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w P. na czynność Zarządu Powiatu K. w przedmiocie przyznania i wypłaty dotacji oświatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Powiatu K. na rzecz C. Sp. z o.o. w P. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 marca 2025 r., sygn. akt III SA/Wr 329/24, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w P. (skarżąca, spółka) na czynność Zarządu Powiatu K. (skarżący kasacyjnie, organ, Zarząd) w przedmiocie przyznania i wypłaty dotacji oświatowej za lipiec 2024 rok; w pkt 1/ stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności; w pkt 2/ zasądził od Powiatu K. na rzecz skarżącej 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez Sąd pierwszej instancji w sposób wybiórczy, nie uwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych i doprowadziło do błędnego wniosku iż, to organ nie dokonał ustaleń w kierunku wyłączenia dofinansowania wskazanego w § 73 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie niektórych publicznych placówek systemu oświaty (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 651; dalej: rozporządzenie) w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 754; dalej: u.f.z.o.);
2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 34 ust. 2 u.f.z.o. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż dotacja za miesiąc lipiec 2024 r. winna była zostać przyznana i wypłacona na podstawie informacji o liczbie wychowanków przebywających w C. Sp. z o.o. w P. w całym miesiącu lipcu 2024 r., podczas gdy dzieci przebywające wówczas u skarżącej w tym okresie nigdy nie miały status wychowanka oraz nie korzystały z form edukacji w placówce prowadzącej przez skarżącą spółkę, gdyż przebywały tam w ustawowym okresie niepobierania nauki;
3) przepisów prawa materialnego, tj. art. 92a-92t ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 881; dalej: u.s.o.) mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż organ nie dokonał ustaleń, czy pobyt dzieci w domu wczasów dziecięcych (dalej: DWD) w okresie wakacji i ferii ma charakter wypoczynku w rozumieniu ustawy o systemie oświaty, gdy już z lektury przedłożonych na etapie postępowania sądowego dzienników zajęć jasno wynika, iż zajęcia tam organizowana niczym nie odbiegały od zajęć organizowanych na koloniach czy obozach dla dzieci i nie miały charakteru edukacyjnego "w rozumieniu art § 71 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie niektórych publicznych placówek systemu oświaty";
4) art. 45 Konstytucji RP (t.j. Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483; dalej: Konstytucja RP) w związku z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przepisanie (plagiat) przez Sąd w niniejszej sprawie całego uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wrocławiu z dnia 6 marca 2025 r., sygn. akt III SA/Wr 385/24, przyjmując jego ustalania i wnioski za własne, czym Sąd naruszył prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, skarżąca spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o odrzucenie względnie oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, według norm przepisanych, a także udzielenie pełnomocnikowi skarżącej dostępu do elektronicznych akt sprawy na portalu PASSA. Jednocześnie skarżąca spółka oświadczyła, że nie domaga się rozprawy kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, pozostałe cytowane wyroki tamże; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Warszawa 2024, s. 650-669).
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a.
W ramach naruszenia przepisów postępowania organ podniósł, że zaskarżony wyrok narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez Sąd pierwszej instancji w sposób wybiórczy, nie uwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych i doprowadziło do błędnego wniosku, iż to organ nie dokonał ustaleń w kierunku wyłączenia dofinansowania wskazanego w § 73 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 34 ust. 2 u.f.z.o.
Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go Sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (np. wyroki NSA: 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 2131/15 czy z 9 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 1478/23).
Ponadto za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Za pomocą tego zarzutu można bowiem kwestionować jedynie kompletność elementów uzasadnienia. Ewentualna wadliwość argumentacji sądu bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd tego przepisu (wyroki NSA: z 21 maja 2025 r., sygn. akt I GSK 703/22 oraz z 29 października 2025 r., sygn. akt I GSK 86/23).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ zawiera elementy wymienione w tym przepisie. Z jego treści wynika jasne stanowisko WSA, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd I instancji przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.
Nie są także zasadne zarzuty materialne skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 29 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 2 u.f.z.o. poprzez ich błędne zastosowanie oraz art. 92a-92t u.s.o.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik spółki prawidłowo zwraca uwagę, że naruszenia poprzez "błędne zastosowanie" powyższych przepisów art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie przewiduje. W art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazano bowiem, że naruszenie prawa materialnego następuje przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. WSA mógłby ewentualnie "niewłaściwie zastosować" art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 34 ust. 2 u.f.z.o., aby jednak taki zarzut mógłby być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, musiałaby wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez Sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem skarżącego, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany. Nie stanowi zarzutu kasacyjnego zbitka przepisów, które w ocenie skarżącego kasacyjnie miał naruszyć Sąd pierwszej instancji bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm. Taka metoda formułowania zarzutów jest uznawana w orzecznictwie za nieprawidłową (p. np. wyroki NSA: z 17 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 356/21 czy z 1 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 1148/23).
Tym bardziej, że w treści motywów skargi kasacyjnej jedynie na stronie 10 skargi kasacyjnej pojawia się art. 29 u.f.z.o. i to jako wymieniony w treści przepisu art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w ogóle nie zajmuje się treścią zarzucanego w jej petitum naruszenia art. 29 ust. 1 i ust. 2 u.f.z.o.
Taka sama uwaga dotyczy naruszenia art. 34 ust. 2 u.f.z.o., który jest wymieniony jako naruszony (str. 10 skargi kasacyjnej) bez jakiegokolwiek uzasadnienia.
W rezultacie sposób sformułowania zarzutów w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej uniemożliwia przeprowadzenia ich kontroli instancyjnej, co czyni je nieusprawiedliwionymi.
Powyższe uwagi dotyczą również ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 92a-92t u.s.o. Przypomnieć należy, że przez podstawę kasacyjną rozumiany jest konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skarg i kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Tymczasem w przypadku naruszenia art. 92a-92t u.s.o., skarżący kasacyjnie organ ani nie doprecyzował konkretnie naruszonego przepisu, lecz ich zakres. W sytuacji, gdy przepisy te mają dalsze jednostki redakcyjne i tak zostały wskazywane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dodatkowo skarżący kasacyjnie nie wskazał formy naruszenia prawa, co dyskwalifikuje zarzut sformułowany w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej w całości. W rezultacie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się chybione.
Na marginesie wskazać należy, że wykładnia przepisów prawa dokonana w zaskarżonym wyroku przez WSA została zaaprobowana jednolicie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokach, tj. z 17 października 2024 r., sygn. akt I GSK 1034/24, z 6 listopada 2024 r., sygn. akt I GSK 1049/24, z 16 kwietnia 2025 r. sygn. akt I GSK 232/24 i sygn. akt I GSK 967/24, z 17 grudnia 2025 r. sygn. akt I GSK 1356/23 oraz 12 marca 2026 r. sygn. akt I GSK 1453/23.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 45 Konstytucji RP (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej), wypada zauważyć, że skarżący kasacyjnie nie sprecyzował formy jego naruszenia, a także, o którą jednostkę redakcyjną tego artykułu chodzi (art. 45 Konstytucji RP dzieli się na dwa ustępy). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 3006/23). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjnej.
W pkt 4 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 45 Konstytucji RP powiązano z zarzutem naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. W związku z tym podkreślić należy, że art. 1 p.p.s.a. nie zawiera jednostki redakcyjnej w postaci paragrafu, a z jego treści wynika, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przepis art. 1 p.p.s.a. jest przepisem, który zawiera wyłącznie legalną definicję sprawy sądowoadministracyjnej, ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Wskazany wyżej przepis określa zakres regulacji, o której mowa w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i może być naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi, ale z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/11; niepublikowany).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.
O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.