I GSK 887/25

I GSK 887/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Joanna Salachna /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Sz 709/24 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2025-03-26
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 141 § 4, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2026 poz 268
art. 33, art. 54
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 1691
art. 64 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 marca 2025 r. sygn. akt I SA/Sz 709/24 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z dnia 30 września 2024 r. nr 3201-IEE[1].7192.50.2024 w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 26 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Sz 709/24 – w sprawie ze skargi M. G. (dalej: skarżąca) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie (dalej: organ lub DIAS) z 30 września 2024 r., nr 3201-IEE[1].7192.50.2024 w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną – uchylił zaskarżone postanowienie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł DIAS, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynika sprawy, tj.:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a. zw. z art. 63 § 1, § 2, art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 18 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 54 § 1 i art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r. poz. 132 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób sprzeczny, tj.:
- z jednej strony Sąd sugeruje, że organ - mimo ustawowego obowiązku - nie wysłał do pełnomocnika zobowiązanej wezwania, by w dalszej części uzasadnienia koncentrować wadliwość postępowania egzekucyjnego na treści wysłanego przez organ I instancji wezwania;
- z jednej strony Sąd - wyznaczając rożne kierunki uzasadnienia - wskazał, że wezwanie wystosowane przez organ I instancji nie mogło wywołać żadnych skutków prawnych ze względu na nieprawidłową treść (pominięcie instytucji umorzenia postępowania egzekucyjnego, pominięcie zasady informowania, brak pouczenia o skutkach niewykonania obowiązków z wezwania), by w dalszej części uzasadnienia krytykować przyjęte przez organ kryteria oceny żądania zobowiązanego co miało skutkować przyjęciem nieprawidłowego przedmiotu postępowania;
co wywołuje brak możliwości sformułowania jednoznacznych zarzutów skargi kasacyjnej i kontroli instancyjnej;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2, art. 63 § 1, § 2, art. 18 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 54 § 1 i art. 33 § 1 u.p.e.a. polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia na skutek błędnej oceny przez Sąd I instancji działania organu pierwszej instancji uznając, że ten - w sposób dowolny - pominął znaczenie art. 63 § 1, § 2, art. 64 § 2, art. 18 pkt 2 k.p.a., a organ II instancji zaakceptował takie działanie:
a) wysyłając do pełnomocnika zobowiązanego wezwanie o nieprawidłowej treści przez co nie mogło ono wywołać skutków prawnych, tj.:
- pominięcie w wezwaniu instytucji umorzenia postępowania egzekucyjnego, gdy pełnomocnik zobowiązanej twierdził, że postępowanie egzekucyjne powinno być umorzone;
- pominięcie w stosunku do pełnomocnika obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na jej wynik;
- pominięcie w wezwaniu pouczenia o niezastosowania się do wezwania (skutkach braku sprecyzowania żądania), tj., że będzie podlegało pozostawieniu bez rozpoznania;
b) samodzielnie konkretyzując żądanie zobowiązanej w sytuacji, gdy jest to wyłączne uprawnienie osoby składającej pismo i przyjmując błędne kryteria przy wyborze podstawy prawnej toczącego się postępowania w sytuacji, gdy organ nie dopuścił się naruszeń wskazanych przepisów postępowania bowiem sprecyzowanie żądania tak jak w przedmiotowej sprawie nie stanowi braku formalnego, o którym mowa w powołanych przepisach k.p.a.; organ egzekucyjny prawidłowo wezwał pełnomocnika zobowiązanego do sprecyzowania żądania; organ prawidłowo uznał, że w treści żądania pełnomocnik wskazał dwie instytucje prawa, gdyż umorzenie postępowania miało być skutkiem uwzględnienia ewentualnych zarzutów; organ nie był zobowiązany szczegółowo wyjaśniać pełnomocnikowi przesłanki zastosowania wszystkich możliwych do zastosowania instytucji postępowania egzekucyjnego;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie zaleceń co do dalszego postępowania w sposób niezrozumiały, co wynika z wielokierunkowego i często sprzecznego uzasadnienia wyroku.
Wskazane przez Sąd uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy bowiem były bezpośrednią przyczyną uchylenia postanowienia DIAS - tj. uznania, iż organy nieprawidłowo sformułowały wezwanie ekspediowane do pełnomocnika zobowiązanej, wadliwie zidentyfikowały jego żądanie i błędnie podeszły do wyjaśnienia sprzeczności zawartych w żądaniu.
W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie. Wystąpiono też o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania oraz zrzeczono się z rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca nie zażądała jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się częściowo uzasadnione. Już na wstępie należy zgodzić się ze skargą kasacyjną, że Sąd I instancji naruszył art. 64 § 2 k.p.a., gdyż ewentualne sprzeczności w uzasadnieniu żądania nie mają charakteru braku podania, które uniemożliwiałoby nadanie postępowaniu dalszego biegu.
W tym miejscu warto odwołać się do komentarza autorstwa A. Wróbla. Otóż "(...) jest sporne, czy zredagowanie żądania przez wnoszącego podanie w taki sposób, że budzi ono wątpliwości organu administracji co do jego rzeczywistej treści, jest brakiem formalnym, który wnoszący powinien usunąć na wezwanie organu w trybie § 2. Z jednej bowiem strony ustalenie rzeczywistej treści żądania, jeżeli budzi ono wątpliwości, należy do organu administracji publicznej, który postępuje w tym zakresie zgodnie z art. 9 (por. wyroki NSA z 19.07.2012 r., II GSK 1018/11 oraz z 12.09.2013 r., II OSK 919/12; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże), a ponadto organ nie jest uprawniony do samodzielnego kształtowania treści wniosku niezgodnie z jego treścią bądź wbrew rzeczywistej woli podmiotu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20.02.2014 r., II OSK 2257/12, stwierdził, że: "Organ administracji, dysponując pismem strony, nie może przypisywać mu znaczenia, jakie z niego nie wynika, nie może domniemywać, jakie były intencje strony przy składaniu pisma i co strona chciała osiągnąć". "Z zasady prawdy obiektywnej oraz art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji, to organ pierwszej instancji powinien, mając to na uwadze, dołożyć wszelkich starań, aby ustalić prawidłowy przedmiot swojego postępowania. Jednocześnie organy administracji publicznej czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek" – wyrok NSA z 28.10.2016 r., II FSK 1952/15. Z orzecznictwa tego wynika zatem, że treść żądania budząca wątpliwości organu nie jest brakiem formalnym, usuwalnym w trybie komentowanego przepisu; wątpliwości co do treści żądania powinny być zatem usuwane w trybie postępowania wyjaśniającego. Z drugiej jednak strony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że dopiero jednoznaczne ustalenie treści żądania wnioskodawcy umożliwi sprecyzowanie materialnej podstawy załatwienia sprawy zakreślonej żądaniem strony, a "przepisem umożliwiającym organowi wywiązanie się z powyższego obowiązku jest art. 64 § 2 k.p.a." (wyrok NSA z 12.07.2017 r., II OSK 2768/15), a zatem w celu ustalenia rzeczywistej treści żądania wnioskodawcy należy wezwać wnoszącego podanie do jednoznacznego ustalenia treści żądania na podstawie komentowanego przepisu. Należy opowiedzieć się za pierwszym stanowiskiem, ponieważ sformułowanie żądania w sposób budzący wątpliwości organu co do jego rzeczywistej treści nie jest brakiem formalnym w tym sensie, że jest równoznaczne z brakiem żądania. Wątpliwości co do treści żądania powinny być usuwane w toku postępowania wyjaśniającego", (zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 64, w: M. Jaśkowska Małgorzata, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2025).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie podejmującym uzasadniane orzeczenie również opowiada się za pierwszym stanowiskiem. Nie można bowiem tracić z pola wiedzenie tego, że pozostawienie podania bez rozpoznania stanowi w istocie odmowę prawa do procesu, a w konsekwencji również do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Z tego powodu stanowi to rozwiązanie ostateczne, które może być podjęte tylko jeżeli rzeczywiście nie jest możliwe nadanie postępowaniu dalszego biegu. W konsekwencji art. 64 § 2 k.p.a. podlega wykładni ścisłej.
W realiach tej sprawy prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ administracyjny powinno sprowadzić się do wezwania autora podania na podstawie art. 50 k.p.a. do złożenia wyczerpującego i jednoznacznego ustosunkowania się czego dotyczy jego żądanie. Dopiero po udzieleniu odpowiedzi organ powinien rozpoznać podanie mając na uwadze skonkretyzowane żądanie strony. W przypadku zaś braku odpowiedzi na takie wezwanie organ powinien załatwić żądanie mając na względzie zasadę, zgodnie z którą o zakresie żądania świadczy treść podania, a nie jego nazwa.
Pomimo zasadności części zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowił oddalić skargę kasacyjną. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W tej sprawie zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.