Pełny tekst orzeczenia I GSK 886/21

I GSK 886/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer
Henryk Wach /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Boratyn
Symbol z opisem
6559
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2180/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-09-08
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del WSA. Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2180/19 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawa na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawa na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 18.750 (słownie: osiemnaście tysięcy siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 sierpnia 2020 r., V SA/Wa 2180/19 oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.
Miasto Stołeczne Warszawa (dalej jako "Skarżący", "Skarżący kasacyjnie") wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ewentualnie wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi na decyzję organu oraz uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W każdym przypadku skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania (przy czym ze względu na istotę i rażący charakter naruszeń, zarzuty dotyczące prawa materialnego zostały podniesione w pierwszej kolejności), tj.:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że naruszenie przez Skarżącego przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych spełnia przesłanki definicji legalnej "nieprawidłowości" w rozumieniu tego przepisu;
b) art. 98 ust. 2 oraz art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz uchylającego rozporządzenie nr 1260/1999 poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości bez wykazania przesłanek, o których mowa w ww. przepisie;
c) art. 5 ust. 1 i 1a ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tj. Dz.U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759 z późn. zm.), dalej jako "ustawa Pzp" w zw. z § 1 pkt 2 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 28 stycznia 2010 r. w sprawie wykazu usług o charakterze priorytetowym i niepriorytetowym w związku z Załącznikiem IIB do dyrektywy 2004/18/UE, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że Beneficjent zobowiązany był do nabycia usług mających za przedmiot przeprowadzenie zajęć dodatkowych w jednym z trybów konkurencyjnych, podczas gdy w świetle ww. przepisów dopuszczalne było nabycie ww. usług edukacyjnych, stanowiących usługi o charakterze niepriorytetowym, w trybie niekonkurencyjnym (z wolnej ręki); konsekwencją powyższego było nałożenie korekty przy braku podstaw faktycznych i prawnych;
d) art. 32 ust. 2 i 4 w zw. z 4 pkt 8 ustawy Pzp poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że Skarżący dokonał nieuzasadnionego podziału zamówienia w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy Pzp, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy nie zachodziła tożsamość przedmiotowa i podmiotowa zamówień, a przyjęty sposób zawierania umów nie był dokonany w celu uniknięcia stosowania ustawy Pzp;
e) z ostrożności - art. 6a ustawy Pzp poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że Skarżący kasacyjnie zobowiązany był do udzielenia każdego z zamówień o wartości wyższej niż 14 000 euro w całości w jednym z trybów konkurencyjnych, podczas gdy powołany przepis pozwala w przypadku podzielenia zamówienia na części na udzielenie części zamówienia (do 20% wartości zamówienia oraz do kwoty 80 000 euro) w trybie właściwym dla wartości tej części, w tym w trybie niekonkurencyjnym, z wyłączeniem ustawy Pzp, jeżeli wartość danej części zamówienia nie przekracza progów stosowania ustawy Pzp;
f) art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy z 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm., dalej jako "ufp") w zw. z art. 98 ust. 2 oraz art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz uchylającego rozporządzenie nr 1260/1999 poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że w zakresie usług niepriorytetowych, o których mowa w Załączniku II B do dyrektywy 2004/18 samo naruszenie procedur krajowych, o których mowa w art. 184 ufp, stanowi wystarczającą podstawę do nałożenia korekty finansowej, bez wykazania możliwości powstania, choćby potencjalnej, szkody w budżecie UE;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako "k.p.a."), poprzez nieuwzględnienie istotnych okoliczności stanowiących podstawę do uchylenia decyzji Organu, w tym dotyczących kwalifikacji zamówienia jako usług niepriorytetowych oraz okoliczności uzasadniających udzielenie zamówienia w trybie z wolnej ręki na podstawie art. 5 ust. 1a ustawy Pzp; ewentualnie w zakresie możliwości udzielenia części każdego zamówienia bez stosowania ustawy Pzp na podstawie art. 6a ustawy Pzp oraz wpływu powyższych okoliczności na możliwość powstania i wysokość potencjalnej szkody w budżecie UE, a także na możliwość i zakres zastosowania dokumentu: "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE";
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że programy edukacyjno-terapeutyczne sporządzane przez nauczycieli prowadzących zajęcia dodatkowe nie miały charakteru programów indywidualnych, pomimo że mogły być realizowane w obecności innych uczniów, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że programy opracowywane były pod kątem indywidualnych potrzeb uczniów biorących udział w zajęciach; ponadto pominięcie, że zamówienie obejmowało wyłącznie usługi edukacyjne na poziomie szkół podstawowych; naruszenie to skutkowało błędnym przyjęciem, że spełniona została przesłanka tożsamości przedmiotowej zamówienia;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, a tym samym utrzymanie w mocy decyzji organu, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, która została wydana bez uwzględnienia wszystkich okoliczności wskazanych w pierwotnej decyzji Ministra Finansów i Rozwoju z [...] października 2017 r. znak [...], w szczególności poprzez brak faktycznej analizy w przedmiocie tożsamości podmiotowej zamówienia, co skutkowało błędnym przyjęciem, że usługi prowadzenia zajęć dodatkowych powinny być szacowane łącznie;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w szczególności z uwagi na oparcie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organu na innej podstawie prawnej niż decyzja organu I instancji (tj. na podstawie przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, podczas gdy organ I instancji zastosował przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013), co skutkowało błędnym przyjęciem, że w sprawie doszło do nieprawidłowości w rozumieniu ww. rozporządzenia);
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2019r. poz. 2167 ze zm., dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż pomimo swojej właściwości Sąd błędnie oddalając skargę, nie rozpoznał jej z uwzględnieniem kryterium legalności, gdyż błędnie przyjął w sprawie pojęcie "nieprawidłowości", błędnie ocenił kwestię tożsamości podmiotowej i przedmiotowej zamówienia, w tym okoliczności, że przedmiot zamówienia stanowiły usługi edukacyjne na poziomie szkół podstawowych oraz zaniechał kwalifikacji prawnej udzielonych zamówień jako usług niepriorytetowych, a także możliwości wyłączenia zamówień spod reżimu ustawy Pzp na podstawie art. 6a ustawy Pzp co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji, która powinna zostać wyeliminowana z obrotu;
f) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do pełnego stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 25 sierpnia 2020 r., V SA/Wa 2180/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju dotyczące realizacji przez Miasto Stołeczne Warszawa projektu "Indywidualizacja procesu nauczania i wychowania uczniów klas I-III szkół podstawowych." Umowę o dofinansowanie projektu realizowanego od [...] stycznia 2012 r. do [...] sierpnia 2014 r. podpisano [...] grudnia 2011 r., a wysokość dofinansowania to 17.137.625 złotych.
W wyroku z 6 kwietnia 2017 r., II GSK 2117/15 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następującą ocenę prawną: "Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy, nie kształtuje w żaden sposób stosunku materialnoprawnego, co więcej stanowi przeszkodę w ukształtowaniu tego stosunku przez orzeczenie organu I instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. (...) Z przyczyn wyżej wywiedzionych nie jest jednak możliwe spełnienie oczekiwań kasatora, które w istocie zmierzają do przesądzenia wszelkich istotnych w sprawie problemów - w postępowaniu kasacyjnym. Skoro Sąd I instancji ze względu na charakter prawny kontrolowanej decyzji nie mógł i nie powinien odnosić się do meritum sprawy nie jest również możliwe wskazywanie przez NSA, które przepisy prawa materialnego mają zastosowanie w sprawie i jak należy je interpretować."
W konsekwencji, Minister Rozwoju i Finansów decyzją z [...] października 2017 r. uchylił decyzję Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z [...] sierpnia 2014 r. zobowiązującą beneficjenta do zwrotu środków w wysokości 2.176.118,50 złotych. Równorzędnie do prowadzonego postępowania sądowo- administracyjnego beneficjent przedkładał do rozliczenia kolejne wnioski o płatność, które uwzględniały wydatki poniesione w ramach zadania 1 projektu, które Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych uznawała za niekwalifikowalne, łącznie w wysokości 517.108,65 złotych. Decyzją z [...] lutego 2019 r. Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych zobowiązała beneficjenta do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych w wysokości 6.570.390,51 złotych. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] października 2019 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Ustalono, że beneficjent nie zastosował ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych w procedurze udzielenia zamówienia publicznego na przeprowadzenie w [...] szkołach podstawowych z terenu m. st. Warszawy zajęć dodatkowych ukierunkowanych na indywidualizację pracy uczniów z klas I-III. Stwierdzona nieprawidłowość wykryta została w toku kontroli projektu przeprowadzonej przez MJWPU [...] listopada 2012 r. oraz [...] listopada 2012 r. i [...] lutego 2013 r., co skutkowało naliczeniem korekty finansowej w wysokości 100% i 25% na wydatki przedstawione w zatwierdzonych wnioskach o płatność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że Zasady przygotowania, realizacji i rozliczania projektów systemowych w zakresie indywidualizacji nauczania
realizowanych przez organy prowadzące szkoły w ramach programu operacyjnego "Kapitał Ludzki" zobowiązywały beneficjentów będących jednostkami finansów publicznych realizujących projekty w obszarze indywidualizacji nauczania do zakupu
usług edukacyjnych w oparciu o regulacje wynikające z PZP. Założenia realizacji projektu były znane już na etapie planowania projektu, przez cały okres jego realizacji założenia te nie uległy zmianie. Wszyscy beneficjenci realizujący projekt w
posiadaniu [...] zobowiązani zostali do określenia wartości zamówienia, jako sumy wszystkich zakupów sprzętu oraz sumy dodatkowych zajęć edukacyjnych
planowanych do przeprowadzenia w ramach projektu. Dopuszczalnym było przeprowadzenie dwóch postępowań o udzielenie zamówienia publicznego (dla zakupu sprzętu i zakupu usługi edukacyjnej) jednak z zastrzeżeniem, że wartością przeprowadzonego postępowania powinna być wartość wszystkich dostaw i usług przewidzianych do realizacji w ramach projektu dla wszystkich szkół w nim uczestniczących. Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokonała szczegółowej i wnikliwej analizy tożsamości zamówień udzielonych w ramach realizacji projektu. Wynikiem tej analizy było nałożenie na część zamówień korekty w wysokości 100% wartości zamówienia oraz na inną część zamówień korekty w wysokości 25% wartości zamówienia.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia.
Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. W tym wypadku, kasator winien był w odniesieniu do każdego z osobna zarzutów podniesionych w petitum skargi kasacyjnej wykazać istnienie wpływu każdego z poszczególnych naruszeń na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie może być przeładowane rozwlekłą argumentacją, w tym wywodami formułowanymi zamkniętym językiem prawniczym, a także wywodami naukowymi. Ma to być motywacja realna, odpowiednia do zakresu przedmiotowego danej sprawy, a nie pozorna. Uzasadnienie jest przekonujące tylko wtedy, gdy argumenty w nim powołane są trafne (celnie użyte), a nie wówczas, gdy jest ich mnogość. Długość uzasadnienia nie ma nic wspólnego z jego jakością. Jeżeli uzasadnienie jest za długie, to wówczas ma miejsce tak zwane mapowanie tekstu, czyli poszukiwanie myśli kluczowych zawartych w uzasadnieniu. Przepisami postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie są przepisy p.p.s.a., przepisy ufp, oraz przepisy kpa i O.p. w zakresie wskazanym w art. 67 ust. 1 ufp: "Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760 oraz z 2024 r. poz. 879)."
W ramach tej podstawy kasacyjnej kasator zarzucił wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej naruszenie wielu przepisów p.p.s.a., p.u.s.a. oraz kpa. W tych ramach kasator prezentuje stanowisko, że beneficjent miał prawo do udzielenia zamówienia z wolnej ręki, ponieważ nie było możliwości udzielenia zamówienia w trybie konkurencyjnym wobec konieczności realizacji zajęć dodatkowych przez nauczycieli zatrudnionych w danej szkole, pracujących na co dzień z uczniami, do których skierowane były zajęcia dodatkowe. Według kasatora, te okoliczności uzasadniały w świetle art. 5 ust. 1a ustawy Pzp udzielenie zamówienia na zajęcia dodatkowe w trybie z wolnej ręki. Tym samym, kasator nie kwestionuje zasadniczego ustalenia faktycznego, że beneficjent nie wykonał obowiązku zlecenia usługi przeprowadzenia w [...] szkołach podstawowych z terenu m.st. Warszawy zajęć dodatkowych ukierunkowanych na indywidualizację rozwoju uczniów klas I-III szkół podstawowych z zastosowaniem przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych.
Według art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast, zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Te przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów.
Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom postępowania. W rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie jest naruszeniem przepisów postępowania (p.p.s.a.) zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.
Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. kasator powiązał ten przepis z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.: Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisem prawa materialnego, który jest podstawą prawną decyzji ostatecznej, a także wskaże postać (formę) naruszenia prawa materialnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kasator w istocie dopatruje się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracji publicznej. Jest to zarzut nietrafny, ponieważ Sąd I instancji badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej oceniał przede wszystkim prawidłowość ustaleń faktycznych w zakresie istnienia przesłanki z art. 207 ust. 1 pkt 2) ufp: W przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184. Kasator nie wskazał, jak również nie uzasadnił, jakich to innych uchybień, których dopuścił się organ administracji publicznej, nie podniesionych w skardze - nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, podstawą jego zastosowania jest stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi, to nie mógł naruszyć tego przepisu postępowania.
Jeśli chodzi o naruszenie art. 107 § 3 kpa należy wskazać, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Ze względów czasowych, uzasadnienie decyzji nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, ponieważ organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Tym samym, nawet stwierdzone przez Sąd I instancji inne naruszenie przepisów postępowania (art. 107 § 3 kpa) nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ uzasadnienie prawne decyzji nie jest wynikiem sprawy, jest nim decyzja (jej sentencja) załatwiająca sprawę. Kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli przez sąd administracyjny zachodzi sytuacja, że sąd administracyjny nie może wykonać ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej po względem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.). W rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., zachodzi zatem konieczność zastosowania środka przewidzianego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a.: Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, ponieważ stwierdził naruszenie przepisów postępowania (przepisów dotyczących wymogów uzasadnienia decyzji). W omawianej sytuacji, przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. ma odpowiednie zastosowanie, ponieważ wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji z przyczyn już wskazanych, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji ostatecznej skutkuje również tym, że sąd administracyjny nie może skutecznie skontrolować, czy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie, czy rozpatrzył wszystkie żądania strony i ustosunkował się do nich merytorycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując skutecznej oceny legalności decyzji ostatecznej Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2019 r. nie naruszył art. 107 § 3 kpa akceptując jej uzasadnienie faktyczne i prawne.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Podstawą prawną decyzji jest przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego powołany w decyzji jako podstawa prawna decyzji oraz wyjaśniona w uzasadnieniu prawnym decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takim przepisem prawa jest ten, który kształtuje sytuację prawną podmiotu przez pozbawienie uprawnienia i nałożenie określonego obowiązku, będącego sankcją za jego nieprzestrzeganie. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Wszelka argumentacja podniesiona przez kasatora w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w pkt 1. f) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2) ufp "poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania (...)".
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ kasator nie podważył skutecznie zasadniczego elementu stanu faktycznego tj. ustalenia, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur (określonych w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu).
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 206 ust. 1 i 2 ufp, szczegółowe warunki dofinansowania projektu - określa umowa o dofinansowanie projektu. Umowa powinna określać w szczególności: opis projektu lub zadania, w tym cel, na jaki przyznano środki, i termin jego realizacji; harmonogram dokonywania wydatków, obejmujący okres co najmniej jednego kwartału; wysokość przyznanych środków; zobowiązanie do poddania się kontroli i tryb kontroli realizacji projektu lub zadania; zobowiązanie do stosowania wytycznych; formy zabezpieczeń należytego wykonania zobowiązań wynikających z umowy; warunki rozwiązania umowy ze względu na nieprawidłowości występujące w trakcie realizacji projektu; warunki i terminy zwrotu środków, w tym środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny. Z tej regulacji prawnej wynika, że dofinansowania projektu lub zadania są ściśle powiązane z terminem jego realizacji, harmonogramem wydatków oraz sposobem końcowego rozliczenia. Istotne znaczenie ma tutaj zobowiązanie do poddania się kontroli i tryb kontroli realizacji projektu lub zadania. Zapisy umowy w tym przedmiocie są elementem realizacji projektu - przedsięwzięcia realizowanego w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy o dofinansowanie, zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą. Beneficjent, jako strona stosunku prawnofinansowego ponosi odpowiedzialność prawną za prawidłowość wykorzystania dofinansowania. Przy rozliczaniu otrzymanego dofinansowania na beneficjencie ciąży obowiązek wykazania posiadaną dokumentacją, że środki zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem; wykorzystane bez naruszenia procedur obowiązującymi przy ich wykorzystaniu; pobrane należnie i nie w nadmiernej wysokości.
Podstawą prawną decyzji ostatecznej jest art. 207 ust. 1 pkt 2) ufp: W przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Zgodnie z art. 184 ust. 1 ufp, wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Procedura obowiązująca przy wykorzystaniu środków unijnych określona jest również w umowie z 28 grudnia 2011 r. o dofinansowanie projektu określającej szczegółowe warunki dofinansowania, które zostały naruszone. Chodzi o zapisy § 3 ust. 4 oraz § 29 umowy, a w szczególności § 20a ust. 1, gdzie strony ustaliły, że przy udzielaniu zamówień w projekcie Beneficjent będzie stosował ustawę Prawo zamówień publicznych oraz zasady dotyczące prowadzenia postępowań o udzielenie zamówienia publicznego finansowanych ze środków EPS, stanowiące załącznik do wytycznych.
Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 9 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).