I GSK 837/25

I GSK 837/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo
Michał Kowalski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Lu 581/24 - Wyrok WSA w Lublinie z 2025-01-17
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 59 § 1 pkt 7
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 2383
art. 70
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 stycznia 2025 r. sygn. akt I SA/Lu 581/24 w sprawie ze skargi P. W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 25 lipca 2024 r. nr 0601-IEE.7192.123.2024.2 w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2025 r., sygn. akt I SA/Lu 581/24 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2026 poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę P. W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 25 lipca 2024 r. nr 0601-IEE.7192.123.2024.2 w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz akt sprawy wynika, że wskazany tytuł wykonawczy, obejmujący niezwrócone dotacje oświatowe za lata 2011 - 2012 wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie należności głównej 974.445,96 zł, odsetki za zwłokę oraz koszty upomnienia, wystawiony został przez Prezydenta Miasta Biała Podlaska. Podstawę prawną jego wystawienia stanowiła decyzja Prezydenta Miasta z dnia 24 maja 2018 r.
Organ egzekucyjny zawiadomieniami z dnia 16 listopada 2023 r. dokonał zajęcia wierzytelności zobowiązanego z rachunku bankowego. Odpisy zajęć wraz z odpisem tytułu wykonawczego zostały doręczone zobowiązanemu w dniu 16 listopada 2023 r. Odrębnymi pismami z dnia 16 listopada 2023 r. zobowiązany złożył do Naczelnika Urzędu Skarbowego zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, oparte na art. 33 § 1, § 4 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.), dalej: "u.p.e.a.", oraz wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego oparty na art. 59 § 1 pkt 7 w zw. z art. 34 § 4 i art. 33 § 2 pkt 5 tej ustawy. W uzasadnieniach obu żądań podniesiona została przez zobowiązanego przesłanka przedawnienia egzekwowanego zobowiązania.
Organ egzekucyjny zawiesił postępowanie egzekucyjne i przekazał zarzuty do rozpatrzenia wierzycielowi. Wierzyciel, postanowieniem z dnia 11 grudnia 2023 r., utrzymanym w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2024 r., oddalił w całości zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Mając to na względzie organ egzekucyjny podjął zawieszone postępowanie egzekucyjne i postanowieniem z dnia 13 czerwca 2024 r. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego.
W zażaleniu na to postanowienie zobowiązany zarzucił naruszenie art. 59 § 1 pkt 7 w zw. z art. 34 § 4 i art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.; art. 70 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.), dalej: "o.p.", przez brak uwzględnienia przedawnienia zobowiązania; art. 59 § 1 pkt 9 o.p. przez brak uwzględnienia wygaśnięcia zobowiązania wskutek przedawnienia oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej: "k.p.a.", poprzez nieprawidłowe i niezgodne ze stanem sprawy uzasadnienie co do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zdaniem zobowiązanego, skoro rokiem kalendarzowym pobrania i wykorzystania dotacji oświatowych był rok 2011 i 2012, 5-letni okres przedawnienia upływał odpowiednio 31 grudnia 2016 r. oraz 31 grudnia 2017 r. Nie nastąpiło bowiem, wbrew temu, co twierdzi organ, skuteczne dwukrotne zawieszenie biegu terminu przedawnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że egzekucja administracyjna obowiązku objętego wskazanym wyżej tytułem wykonawczym z dnia 10 listopada 2023 r. jest bowiem dopuszczalna. Nie zaistniały względy formalne, czy to podmiotowe, czy przedmiotowe, wykluczające możliwość prowadzenia egzekucji. Nie zachodził błąd co do osoby zobowiązanego. Egzekwowany obowiązek podlega zaś egzekucji administracyjnej. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi, jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, zgodnie z treścią art. 60 pkt 1 u.f.p., stanowią bowiem niepodatkowe należności budżetowe, które, jak wynika z art. 2 § 1 pkt 1a u.p.e.a., podlegają egzekucji administracyjnej. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia 24 maja 2018 r., będąca podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Lu 946/18, oddalił skargę skarżącego w niniejszej sprawie na wskazaną decyzję, zaś Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt I GSK 1756/19, oddalił jego skargę kasacyjną.
Sąd pierwszej instancji uznał, że objęte tytułem wykonawczym należności nie uległy przedawnieniu.
Sąd podzielił stanowisko Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, że nie zaistniały także inne okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania egzekucyjnego, wymienione w art. 59 § 1 u.p.e.a.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, niezasadne są również podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem zebrany został materiał dowodowy uzasadniający podjęcie rozstrzygnięcia, bowiem pozwalający ustalić wszystkie, istotne elementy stanu faktycznego. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia pozwala zaś na odtworzenie toku rozumowania organu.
W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie ewentualnie o jego zmianę i chylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 i art, 70 § 1, § 6 pkt 2 i § 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz.U. z 2025 r. poz. 111, dalej O.p.) oraz w zw. z art. 59 § 1 pkt 1 i 7 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2025 r. poz. 132, dalej jako u.p.e.a.), poprzez błędne ustalenia stanu faktycznego oraz stanu prawnego w postępowaniu przed organem egzekucyjnym co do biegu terminu przedawnienia, zawieszenia przedawnienia i skutków uchylenia pierwotnej decyzji administracyjnej na bieg terminów przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji, co doprowadziło do poczynienia ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym i w konsekwencji błędnej subsumpcji przepisów prawa materialnego (niewłaściwego zastosowania), tj. art, 70 § 1, § 6 pkt 2 i § 7 pkt 2 O.p. oraz art. 59 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. do niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego, skutkujących brakiem uwzględnienia upływu terminu przedawnienia zobowiązania;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez brak uwzględnienia zarzutów skargi, pomimo występowania w toku postępowania uchybień prawa procesowego, polegających na naruszeniu przez organ przepisów:
- art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2 oraz art. 9 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegającym na niepodjęciu wszelkich czynności wymaganych od organu, a niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na działaniu w sposób rażąco naruszający zaufanie do władzy publicznej;
- art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 kpa polegającym na faktycznym braku odniesienia się przez organ do wniosku, orzeczenia organu I instancji, zażalenia od postanowienia oraz rozstrzygnięcia sprawy, w tym wyjaśnienia podstawowej kwestii biegu przedawnienia zobowiązania;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak uwzględnienia skargi pomimo naruszenia prawa materialnego tj. art. 59 § 1 pkt 9 i art. 70 § 1, § 6 pkt 2 i § 7 pkt 2 O.p. w zw. z art. 60 i 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 1530, dalej jako "u.f.p."), w zakresie przedawnienia zobowiązania podatkowego, ze względu na zaistnienie przesłanek określonych w tych przepisach poprzez upływ okresu przedawnienia, co skutkuje przedawnieniem zobowiązania do zwrotu dotacji za rok 2011 i 2012, oraz nieuprawnione uznanie, że doszło do zawieszenie biegu przedawnienia, zatem gdy nastąpiło naruszenie prawa dające podstawy do uchylenia decyzji, czym naruszono art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. do uwzględnienia skargi;
Naruszenie to miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy, gdyż skarga powinna zostać uwzględniona wobec upływu biegu terminu przedawnienia zobowiązania.
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i § 3 p.p.s.a. przez brak uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących przedawnienia i brak uchylenia postanowienia, pomimo zaistnienia naruszenia przepisów art. 70 § 1, § 6 pkt 7 i § 7 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa, skutkujących koniecznością uchylenia orzeczenia i umorzenia postępowania wobec przedawnienia zobowiązania;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak uwzględnienia skargi pomimo naruszenia prawa materialnego tj. art. 59 § 1 pkt 1 i 7 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2025 r. poz. 132, dalej jako u.p.e.a.) przez brak uwzględnienia wygaśnięcia zobowiązania wskutek przedawnienia, gdy nastąpiło naruszenie prawa dające podstawy do uchylenia decyzji, czym naruszono art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. do uwzględnienia skargi;
6) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia wyroku co do wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi i pozostawienie ich bez rozpatrzenia, brak odniesienia się do twierdzeń i zarzutów oraz brak uzasadnienia wyroku w tym zakresie, gdyż uzasadnienie nie zawiera odniesienia się do zarzutów skargi, przepisów prawa, lecz zawiera błędne powiązanie przepisów prawa, które nie mogą stanowić podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia;
Naruszenie powyższych przepisów było istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego co do okoliczności faktycznych oraz podstaw prawnych co do ustalenia przedawnienia zobowiązania, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa i oddalenie skargi.
Naruszenia przepisów postępowania miały zasadniczy wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd oddalił skargę mimo wystąpienia przesłanki wygaśnięcia zobowiązania wskutek jego przedawnienia.
II. Naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
1) art. 59 § 1 pkt 9 w zw. z art. 70 § 1, § 6 pkt 2 i § 7 pkt 2 O.p. w zw. z art. 60 i 67 u.f.p. w zakresie przedawnienia zobowiązania podatkowego, poprzez błędną wykładnię uznającą skuteczne zawieszenie biegu terminu przedawnienia ze względu na zaistnienie przesłanek określonych w tych przepisach i wskutek tego błędne uznanie, że nie ¡nastąpił upływ okresu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji za rok 2011 i 2012, oraz nieuprawnione uznanie, że doszło do zawieszenie biegu przedawnienia, co prowadziło do oddalenia skargi;
2) art. 59 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. w zw. z art. 70 § 1 O.p. przez błędną wykładnię, iż nie nastąpiło przedawnienie zobowiązania i wobec tego poprzez brak zastosowania przepisu art. 59 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. czyli uwzględnienia wygaśnięcia zobowiązania wskutek przedawnienia i brak umorzenia postępowania egzekucyjnego;
Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną oparto na dwóch podstawach, a mianowicie naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii materialnoprawnej, czy uchylenie przez sąd administracyjny decyzji ostatecznej w przedmiocie zwrotu dotacji niweczy skutek zawieszenia biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 70 § 6 pkt 2 ustawy – Ordynacja podatkowa. Strona skarżąca wywodzi, że skoro decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, to nie mogła wywołać skutku w postaci zawieszenia biegu przedawnienia. Stanowisko to jest jednak błędne i opiera się na nieprawidłowej wykładni powołanego przepisu.
Zgodnie z art. 70 § 6 pkt 2 O.p., bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego (a stosownie do art. 67 u.f.p. także obowiązku zwrotu dotacji) zawiesza się z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą tego zobowiązania. Ustawodawca powiązał zatem skutek suspensywny z samą czynnością procesową strony, jaką jest zaskarżenie decyzji, a nie z ostateczną treścią rozstrzygnięcia sądu czy legalnością zaskarżonego aktu. Zawieszenie to trwa do dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego orzeczenia sądu.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że art. 70 § 6 pkt 2 O.p. ma charakter autonomiczny. Celem tej regulacji jest uniemożliwienie przedawnienia zobowiązania w czasie, gdy sprawa poddana jest kontroli sądownictwa administracyjnego, co pozostaje poza sferą bezpośredniego władztwa organu egzekucyjnego. Skutek ten powstaje z mocy samego prawa w momencie skutecznego wniesienia skargi. Brak jest podstaw normatywnych do przyjęcia, że późniejsze uchylenie decyzji działa wstecz (ex tunc) w taki sposób, że niweczy zaistniały już fakt procesowy zawieszenia biegu przedawnienia.
Odnosząc się do argumentacji skarżącego opartej na analogii do uchwały NSA o sygn. akt I FPS 5/17, należy wskazać, że jest ona nietrafna. Przywołana uchwała dotyczy przerwania biegu przedawnienia wskutek zastosowania środka egzekucyjnego (art. 70 § 4 O.p.). W tamtym przypadku upadek skutku przerwania przedawnienia wynika z faktu, że uchylenie decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego czyni samo postępowanie egzekucyjne bezprawnym od momentu jego wszczęcia. Natomiast zawieszenie biegu przedawnienia na podstawie art. 70 § 6 pkt 2 O.p. nie jest czynnością organu egzekucyjnego, lecz bezpośrednim skutkiem aktywności procesowej samego zobowiązanego, który inicjuje kontrolę sądową.
W niniejszym stanie faktycznym wniesienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2014 roku skutecznie zawiesiło bieg przedawnienia do czasu zakończenia tamtego postępowania sądowego w grudniu 2017 roku. Fakt, że tamta decyzja została ostatecznie uchylona, nie zmienia okoliczności, że w tym okresie bieg terminu przedawnienia nie płynął. To z kolei oznacza, że kolejna skarga wniesiona w grudniu 2018 roku na nową decyzję, dotyczyła zobowiązania, które nie zdążyło wygasnąć.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem wyliczył terminy przedawnienia, uwzględniając oba okresy zawieszenia oraz późniejsze przerwanie biegu przedawnienia wskutek skutecznego zajęcia rachunku bankowego w listopadzie 2023 roku. Skoro egzekwowane zobowiązanie istniało w dacie podejmowania czynności egzekucyjnych, zarzut naruszenia art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. poprzez odmowę umorzenia postępowania jest bezzasadny.
Podnoszone w skardze kasacyjnej wątpliwości co do prawidłowości przedstawionego stanu faktycznego oraz oceny prawnej nie mogą być podnoszone w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem zarzut jego naruszenia jest chybiony. Sam fakt wydania wyroku niezgodnego z oczekiwaniami skarżącej nie może prowadzić do wniosku, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji zasad prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego, w tym zasad sporządzania uzasadnienia wyroku.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.