I GSK 790/23

I GSK 790/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Salachna
Marek Krawczak
Piotr Piszczek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
III SA/Wr 152/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-05-04
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 174, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 152/22 w sprawie ze skargi Z. L. na czynność Burmistrza Polkowic w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty dotacji oświatowej za grudzień 2021 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. L. na rzecz Burmistrza Polkowic 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 4 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 152/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Z. L. (dalej: skarżący) na czynność Burmistrza Polkowic w przedmiocie przyznania, ustalenia wysokości wypłaty dotacji oświatowej.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, zaskarżając go w całości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i uwzględnienie skargi względnie – uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 34. ust. 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez ich błędne zastosowanie przez Sąd i oddalenie skargi, mimo że organ nie przyznał na rzecz skarżącego dotacji za grudzień 2021 r. w prawidłowej wysokości, dokonując w sposób nieuprawniony ustalenia wysokości dotacji należnej przy przyjęciu innej wartości, niż rzeczywista liczba uczniów przedszkola tj. przy przyjęciu 77 uczniów przedszkola, podczas gdy w grudniu 2021 r. do przedszkola uczęszczało 90 wychowanków, a dotacja winna zostać ustalona w oparciu o rzeczywistą liczbę uczniów;
2. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 3 w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez ich błędne zastosowanie i nieprzyznanie przez Burmistrza Polkowic na rzecz skarżącego dotacji za grudzień 2021 r. w prawidłowej wysokości, dokonując w sposób nieuprawniony pomniejszenia dotacji o rzekome rozliczenie nadpłaconej dotacji w miesiącach wcześniejszych, podczas gdy ustalając i przyznając dotację Burmistrz Polkowic był zobowiązany do przyjęcia rzeczywistej liczby uczniów oraz odpowiedniej stawki dotacji i nie był uprawniony do dokonywania jakiegokolwiek pomniejszenia dotacji, bowiem ustawa o finansowaniu zadań oświatowych przewiduje jedynie tryb rozliczenia nadpłaconej lub niedopłaconej dotacji w myśl art. 43 ust. 5 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a więc wyłącznie po dokonaniu aktualizacji stawki dotacji, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło;
3. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i oddalenie skargi przez Sąd, podczas gdy organ nie zastosował powyższego przepisu i odmówił wypłaty skarżącemu w prawidłowej wysokości, w sytuacji gdy powinien wypłacić również dotację na uczniów zamieszkujących poza Gminą Polkowice, a następnie zwrócić się do właściwej Gminy o zwrot dotacji na tych uczniów, czego Organ nie uczynił;
4. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy podjęcie przez Burmistrza Polkowic czynności bez istnienia ku temu podstawy prawnej, polegającej na niczym nieuzasadnionym i bezprawnym pomniejszeniu dotacji za grudzień 2021 r., która została ustalona przez Burmistrza Polkowic całkowicie dowolnie, a wobec skarżącego nie zapadła żadna decyzja o zwrocie jakiejkolwiek części dotacji;
5. prawa materialnego, a mianowicie § 3 ust. 6 Uchwały Nr XIV/152/19 Rady Miejskiej w Polkowicach z dnia 25 września 2019 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych dla niesamorządowych placówek wychowania przedszkolnego oraz szkół podstawowych publicznych i niepublicznych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystania, poprzez niezastosowanie;
6. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie wyroku, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia skargi, mimo że organ nie dokonał dokładnego rozważenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, przez co podważył zasady zaufania obywateli do władzy publicznej i naruszył słuszny interes skarżącego, co skutkowało niewypłaceniem skarżącemu dotacji za miesiąc grudzień 2021 roku w pełnej i prawidłowej wysokości, podczas gdy przepisy prawa nakazują wypłatę dotacji w 12 częściach w wysokości wynikającej wprost z przepisów prawa tj. w wysokości stanowiącej iloczyn odpowiedniej stawki dotacji oraz liczby wychowanków w danym przedszkolu, co w sposób oczywisty narusza interes majątkowy skarżącego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalanie w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie a także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Pismem z 16 grudnia 2025 r. organ wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z wyroku SR w Lubinie II Wydział Karny z 24 maja 2024 r., sygn. akt II K 846/23
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy też zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie uściślać bądź korygować zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13). Do autora skargi kasacyjnej – będącego profesjonalistą – należy zatem wskazanie ściśle określonych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym to polegało.
Nie ulega wątpliwości, że w pierwszej kolejności należy odnieść się do pomieszczonego in fine skargi zarzutu o charakterze procesowym; jego ocena jest o tyle istotna, że tylko prawidłowe ustalenia stanu faktycznego mogą stanowić podstawę do oceny kwestii prawidłowości stosowania norm prawa materialnego.
Tak więc odnośnie zarzutu nr 6 – wskazującego naruszenie przepisów postępowania – wskazać trzeba, że autorka skargi kasacyjnej nie zanegowała skutecznie konstatacji poczynionej w stanowisku Burmistrza Gminy Polkowice wyrażonego w piśmie z 15 grudnia 2021 r., z którego jednoznacznie wynika, iż trzynaścioro dzieci (vide oświadczenia ich rodziców) nigdy nie uczęszczało do przedszkola prowadzącego przez skarżącego kasacyjnie wobec czego – w tym piśmie – dokonano korekty żądania i wyliczono dotację za grudzień 2021 r. w kwocie 94 368,89 zł. Prawidłowo powyższe zaakceptował Sąd I instancji i koncepcję tę podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Wprawdzie w motywach skargi kasacyjnej powołano dodatkowo szereg przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, to brak ich wskazania w zarzucie zwalnia Sąd II instancji z analizy tak podniesionych argumentów. Przypomnieć bowiem trzeba, że uzasadnienie zarzutu (vide treść art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) winno pozostawać w logicznym związku z wcześniej sformułowanymi podstawami kasacyjnymi, a te to jedynie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a.
Reasumując tę ocenę przypomnieć należy rzymską zasadę contra facta non valent argumenta (wobec faktów argumenty muszą ustąpić bądź też - wobec faktów argumenty są bezsilne lub przeciwko faktom nie przemawiają argumenty). Tak więc powołany w konstrukcji zarzutu art. 7 i art. 8 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy do jakiegokolwiek zanegowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Zresztą powołane zasady procesowe (wyrażone tymi przepisami) nie odnoszą się bezpośrednio do kwestii zasad ustalania dotacji objętej niniejszym postępowaniem.
Skoro nie podważono skutecznie ustaleń faktycznych wypada stwierdzić, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty o charakterze materialnym (mające swe uzasadnienie – zdaniem kasatorki – w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Przede wszystkim zarzuty 1 – 3 oraz 4 petitum skargi kasacyjnej dotyczą negacji dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Dodatkowo wskazać należy, że w zarzucie nr 3 wskazano w jego podstawie dwa przepisy zaś w opisie naruszenia prawa podniesiono, że "organ nie zastosował powyższego przepisu", co uniemożliwia precyzyjne określenie, który z przepisów został naruszony.
Również treść zarzutu nr 5 petitum skargi kasacyjnej – patrząc przez pryzmat uzasadnienia wniesionego środka zaskarżenia – odnosi się do nieuzasadnionej negacji ustaleń faktycznych. Nie do przyjęcia jest bowiem bezrefleksyjna koncepcja wypłaty dotacji za grudzień 2021 r.– zgodnie z wnioskiem aby następnie domagać się ich zwrotu w trybie powołanego § 3 ust. 6 powołanej uchwały.
Na marginesie zaznaczyć należy, że za niedopuszczalne Sąd II instancji uznaje powoływanie przez profesjonalną pełnomocnik w zarzutach skargi kasacyjnej aktów normatywnych bez oznaczenia dat ich uchwalenia oraz miejsc publikacji (np. ustawa o finansowaniu zadań oświatowych, Konstytucja, zaś w uzasadnieniu – ustawa Prawo oświatowe, ustawa o finansach publicznych). Analogiczna sytuacja miała miejsce w sprawie I GSK 478/23, o czym Sądowi II instancji wiadomo z urzędu.
Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na 204 pkt 1 p.p.s.a.