I GSK 79/21

I GSK 79/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo
Małgorzata Grzelak /sprawozdawca/
Piotr Piszczek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Sygn. powiązane
V SA/Wa 173/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-09-23
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 173/20 w sprawie ze skargi A. J.-M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przyznania refundacji wydatków poniesionych w ramach programu bioasekuracji przez producenta rolnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 września 2020 r, sygn. akt V SA/Wa 173/20, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dale zwanej "p.p.s.a."), po rozpoznaniu skargi A. J. (dalej zwanej "skarżącą"), uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego "Prezesem ARiMR" lub "organem II instancji") z [...] listopada 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej zwanego "Dyrektorem MOR ARiMR" lub "organem I instancji") z [...] października 2019 r. (pkt 1); umorzył postępowanie administracyjne wszczęte zawiadomieniem z [...] września 2019 r. (pkt 2) oraz orzekł o kosztach postępowania (pkt 3).
Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes ARiMR, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej zwanej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 i 107 § 4 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie stan faktyczny nie został należycie ustalony, a w konsekwencji błędne uznanie, że organ naruszył przepisy postępowania w sposób uzasadniający uchylenie decyzji, co doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia decyzji, podczas gdy organ prawidłowo ustalił, że przyznanie stronie refundacji kosztów poniesionych poza okresem referencyjnym stanowi rażące naruszenie § 13e ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 z późn. zm.);
2. art. 145 § 3 p..p.s.a. w zw. z art. 105 Kpa i art. 158 § 1 Kpa, poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania administracyjnego mimo braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
3. art. 200 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a. i w zw. z art. 35 § 1 p.p.s.a., poprzez przyznanie Skarżącej zwrotu kosztów mimo braku stosownego wniosku jak tez z pominięciem faktu, że skarga została złożona przez pełnomocnika, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
4. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający
kontrolę instancyjną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i art. 13e § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 z późn. zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przyznanie refundacji do kosztów poniesionych przez stronę przed dniem 15 lipca 2017 r. to jest przed okresem referencyjnym nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Skarżąca nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że nie może zostać uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący organ upatruje go w sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy wskazane w przywołanym przepisie, albowiem przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty i wskazano podstawę prawną uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach oraz umorzenia postępowania administracyjnego przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, przez co w pełni poddawało się ono kontroli instancyjnej.
Prawidłowo WSA w Warszawie umorzył postępowanie administracyjne korzystając w tym zakresie z możliwości, jakie daje temu Sądowi przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 105 k.p.a. ponieważ postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe.
Podważając zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, skarżący kasacyjnie organ stawiając, w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 13e § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. poprzez błędne zastosowanie, kwestionował rozstrzygnięcie polegające na przyjęciu, że przyznanie refundacji do kosztów poniesionych przez stronę przed [...] lipca 2017 r., to jest przed okresem referencyjnym, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Natomiast w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 i 107 § 4 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego.
Odnosząc się do przedmiotowych zarzutów, wskazać należy, że objęte kontrolą instancyjną decyzje wydane zostały w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, to jest postępowaniu zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.
W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji z [...] października 2017 r. wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
To w ramach tego postępowania organ I instancji dokonywał ustaleń, w tym wymienił faktury załączone do wniosku stanowiące dowód poniesionych wydatków, będących podstawą refundacji w ramach programu bioasekuracji. W prowadzonym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 15 grudnia 2017 r. wyjaśniono, że Kierownik Biura ARiMR rażąco naruszył § 13e ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. poprzez błędne zakwalifikowanie do refundacji wydatków na podstawie przedłożonych faktur na zakup środków, będących podstawą otrzymania pomocy, tj. sprzed [...] lipca 2017 r. wskutek błędnie ustalonej daty wprowadzenia programu bioasekuracji na analizowanym obszarze. Natomiast – co istotne w sprawie – decyzja z [...] grudnia 2017 r. przyznająca refundację do 50 % wydatków poniesionych w ramach programu bioasekuracji nie zawierała żadnego uzasadnienia w zakresie przyznania przedmiotowej pomocy, a przyznając ją niewątpliwie organ uznał, że wnioskodawca spełnił wymagane przepisami warunki.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że podając przyczyny stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, organ wskazał na rażące naruszenie przepisu § 13e ust 1 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r., zgodnie z którym Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który prowadzi gospodarstwo w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w którym są utrzymywane zwierzęta gospodarskie z gatunku świnia ((...)). Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest udzielana w formie refundacji wydatków dla producentów rolnych będących rolnikami ryczałtowymi w rozumieniu przepisów o podatku od towarów i usług – według ceny brutto, a dla pozostałych producentów rolnych – według ceny netto, poniesionych w danym roku kalendarzowym, na:
1) zakup mat dezynfekcyjnych;
2) zakup sprzętu do wykonania zabiegów dezynfekcyjnych, dezynsekcyjnych lub deratyzacyjnych oraz produktów biobójczych, środków dezynsekcyjnych lub deratyzacyjnych;
3) zakup odzieży ochronnej i obuwia ochronnego;
4) zabezpieczenie budynków, w których są utrzymywane świnie, przed dostępem zwierząt domowych (§ 13e ust. 3 rozporządzenia).
Agencja udzielała pomocy stosownie do § 13e ust. 1ww. rozporządzenia tj. producentowi rolnemu, który w latach 2015-2018 prowadził, co najmniej przez rok, gospodarstwo w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w którym są utrzymywane zwierzęta gospodarskie z gatunku świnia (sus scrofa), położone na obszarze określonym w § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 3 kwietnia 2015 r. w sprawie wprowadzenia "Programu bioasekuracji mającego na celu zapobieganiu szerzenia się afrykańskiego pomoru świń" na lata 2015-2018 (Dz. U. z 2015 r., poz. 517). Zgodnie z § 1 ww. rozporządzenia obszar obowiązywania "Programu bioasekuracji mającego na celu zapobieganie szerzeniu się afrykańskiego pomoru świń" na lata 2015-2018 został jednoznacznie wskazany i obejmował obszary na terenie województwa podlaskiego, w powiatach wymienionych w punktach 1 – 5.
Zmiana rozporządzenia w sprawie wprowadzenia "Programu bioasekuracji mającego na celu zapobieganie szerzeniu się afrykańskiego pomoru świń" na lata 2015-2018 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1378), rozszerzająca obszar obowiązywania programu na teren województwa mazowieckiego na powiat łosicki, weszła w życie 15 lipca 2017 r.
W niniejszej sprawie organy stwierdziły, że błędnie zakwalifikowano do pomocy faktury sprzed [...] lipca 2017 r. W ocenie Sądu I instancji, dokonane przez organy ustalenia w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji winny być dokonane w toku postępowania zwykłego.
W tym miejscu należy zauważyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie o "naruszeniu prawa" i oddzielnie o "rażącym naruszeniu prawa". Nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Dodać trzeba, że pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89 ONSA 1989, z. 1, poz. 49), podkreślając, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. Podkreślenia wymaga, że ocenie podlega sama decyzja, a więc wada kwalifikowana musi tkwić w niej samej.
W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku.
W literaturze podnosi się, że "rażące naruszenie prawa" ma miejsce między innymi wówczas, gdy zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).
Odnosząc te uwagi o charakterze ogólnym do stanu rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] grudnia 2017 r. nastąpiło z powodu jej sprzeczności z § 13e ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w błędnym zakwalifikowaniu do pomocy faktur sprzed [...] lipca 2017 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzeczność ta nie wynika z porównania treści rozstrzygnięcia z treścią § 13e ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r., a zatem nie jest ona oczywista. Z decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] grudnia 2017 r. nie wynika bowiem, by skarżąca przedstawiła do refundacji faktury pochodzące z okresu sprzed wprowadzenia na terenie powiatu łosickiego "Programu bioasekuracji mającego na celu zapobieganie szerzeniu się afrykańskiego pomoru świń" na lata 2015-2018, a tym samym nie spełniała warunku przyznania refundacji. Innymi słowy na podstawie decyzji nie sposób ustalić, że w sprawie zaistniały podstawy do odmowy przyznania pomocy mającej na celu zapobieganie szerzenia się afrykańskiego pomoru świń. O oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu można byłoby mówić, gdyby Kierownik Biura ARiMR ustalił, że skarżąca nie wypełniła dyspozycji § 13e ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia, lecz mimo to wydał decyzję o przyznaniu pomocy. Tymczasem, jak już wspomniano, wszystkie ustalenia w zakresie kwalifikowalności wydatków zostały dokonane w postępowaniu nadzwyczajnym i znalazły wyraz w decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu pomocy, nie zaś w decyzji z [...] grudnia 2017 r. W związku z tym stanowią one nowe ustalenia faktyczne. Niewątpliwie spełnienie warunku wymienionego w § 13e ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia, ale również warunku, o którym mowa w § 1 rozporządzenia z 3 kwietnia 2015 r. w sprawie wprowadzenia "Programu bioasekuracji mającego na celu zapobieganiu szerzenia się afrykańskiego pomoru świń" na lata 2015-2018 jest okolicznością wymagającą ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy. Zauważyć w związku z tym należy, że niewyjaśnienie okoliczności odnoszących się do spełnienia wymogu określonego w powołanych przepisach może świadczyć o naruszeniu przepisów procedury w zakresie wszechstronnego i prawidłowego rozważenia materiału dowodowego, nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa.
Podkreślenia wymaga, że w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organy dokonywały ustaleń co do kwalifikowalności wydatków. Decyzja z [...] grudnia 2017 r. przyznająca pomoc nie zawiera bowiem w tym zakresie żadnego uzasadnienia. Należy jednak zauważyć, że Kierownik Biura ARiMR uwzględniając żądanie strony i przyznając pomoc niewątpliwie uznał, że wnioskodawczyni spełniła wymagane przepisami warunki. Dodać należy, że uprawnienia organu prowadzącego postępowanie w konkretnej sprawie, załatwianej w ogólnym postępowaniu administracyjnym, do przeprowadzenia oceny w ramach art. 80 k.p.a., nie mogą być podważane przez organ nadzoru poprzez dokonanie przez ten organ na nowo własnych ustaleń faktycznych.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie sposób mówić o rażącym naruszeniu prawa tj. § 13e ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia, nie zachodzi bowiem oczywista sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia podjętego przez Kierownika Biura ARiMR a powołanym ostatnio przepisem.
Z kolei zarzut kasacyjny opisany w punkcie I.3 petitum mianowicie zarzut naruszenia art. 200 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącej zwrotu kosztów postępowania pomimo braku stosownego wniosku, jak też z pominięciem faktu, że skarga została złożona przez pełnomocnika jest nietrafny z tego powodu, że finalnie, uzupełniając na wezwanie Sądu brak formalny skargi, wniesioną skargę podpisała sama skarżąca tj. A. J. (v. znajdująca się w aktach sprawy odesłana do Sądu I instancji przez A. J. kopia podpisanej przez nią skargi). Ponieważ w postępowaniu niejawnym - a w takim postępowaniu WSA w Warszawie procedował w niniejszej sprawie – o kosztach należnych stronie działającej bez fachowego pełnomocnika sądowych sąd orzeka z urzędu (v. art. 210 § 2 p.p.s.a.).
Mając na względzie powyższe oraz art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.