I GSK 775/24

I GSK 775/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo
Piotr Kraczowski
Tomasz Smoleń /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Łd 522/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-02-21
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1129
art. 7 ust. 1, art. 24 ust. 5 pkt 1,  art. 24 ust. 5 pkt 5 i pkt 6,  art. 41 pkt 7
Ustawa z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 207 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 36,  art. 143 ust. 2
Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7
ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 522/23 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 16 czerwca 2023 r. nr 9/2023/PR w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Zarządu Województwa Łódzkiego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 522/23, oddalił skargę Gminy [...] (skarżąca kasacyjnie, Gmina) na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego (organ) z dnia 16 czerwca 2023 r., nr 9/2023/PR w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca kasacyjnie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ww. orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, według norm przepisanych. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjne (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie wniesionej przez skarżącego skargi, mimo iż w toku postępowania organ naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 84, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.), bowiem niewyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy; nie podjął wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności w zakresie ustaleń, czy wskazane przez organ naruszenie stanowi nieprawidłowość indywidualną w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320 z dnia 2013.12.20; dalej: rozporządzenie 1303/2013); nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności związanych z nałożeniem korekt finansowych, zasadnością ich nałożenia, wagą i charakterem stwierdzonych nieprawidłowości, odmową obniżenia korektywnie uzasadnił należycie swojej decyzji ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń odnoszących się do: potencjalnej szkody w budżecie ogólny Unii Europejskiej; oceny charakteru i wagi stwierdzonych nieprawidłowości; okoliczności mogących uzasadnić obniżenie zastosowanej korekty finansowej - co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;
- przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że stwierdzone przez organ uchybienie stanowi nieprawidłowość indywidualną skutkującą nałożeniem korekty finansowej, tj. przyjęcie, że w kontrolowanych postępowaniach przetargowych doszło do naruszenia art. 41 pkt 7 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 19, poz. 177; dalej: p.z.p.) oraz że to naruszenie może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii Europejskiej; uznanie że nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu występuje zawsze, o ile dojdzie do jakiegokolwiek naruszenia prawa przez beneficjenta; uznanie, że dla oceny tego, czy w sprawie zachodzi nieprawidłowość indywidualna nie zachodzi potrzeba oceny charakteru i wagi każdej stwierdzonej nieprawidłowości odrębnie dla każdego zamówienia oraz szkody w budżecie UE; uznanie, że pomiędzy stwierdzeniem nieprawidłowości a koniecznością zwrotu kwot pieniężnych zawsze zachodzi związek przyczynowy;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dla oceny tego, czy w sprawie zachodzi nieprawidłowość indywidualna nie zachodzi potrzeba oceny charakteru i wagi stwierdzonych naruszeń odrębnie dla każdego zamówienia; uznanie że taryfikator korekt stanowiący załącznik do rozporządzenia o korektach jest podstawą do nakładania korekt w razie stwierdzenia uchybień, bez potrzeby dokonywania jakiejkolwiek analizy z punktu widzenia definicji nieprawidłowości indywidualnej oraz oceny wagi i charakteru stwierdzonych naruszeń odrębnie dla każdego zamówienia; czyli uznanie, że każde potencjalne naruszenie regulacji w zakresie udzielania zamówień publicznych musi prowadzić do nałożenia korekt finansowych; niezastosowanie płynącej z art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013 zasady proporcjonalności;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 9 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 818) oraz w zw. z art. 207 ust. 1, 2, 8 i 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1530; dalej: u.f.p.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaszły podstawy do nałożenia na skarżącą korekty finansowej w sytuacji, kiedy nie doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako całkowicie bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obydwóch podstawach kasacyjnych. Komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej na co wskazuje także wspólne ich uzasadnienie w skardze kasacyjnej, uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do dokonania ich łącznej oceny.
Jak wskazał Sąd I instancji spór w sprawie dotyczy zwrotu części pobranych środków finansowych przez skarżącą kasacyjnie na realizację projektu, pn. "[...]", z uwagi na przyjęcie przez organ, że Gmina naruszyła art. 41 pkt 7 p.z.p., co skutkowało zastosowaniem korekty finansowej w wysokości 25%. W sprawie bezspornym jest, że Gmina naruszyła przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie samo występowanie różnicy między warunkami ogłoszonymi a rzeczywiście występującymi nie musi prowadzić do powstania potencjalnej szkody poprzez ograniczenie konkurencji.
Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Z akt sprawy wynika, że w ogłoszeniu Gmina przewidziała fakultatywne podstawy wykluczenia wykonawcy na podstawie art. 24 ust. 5 pkt 5 i pkt 6 p.z.p. Natomiast w SIWZ beneficjent wskazał, że o udzielenie zamówienia mogą ubiegać się wykonawcy, którzy nie podlegają wykluczeniu z postępowania o udzielenie zamówienia na podstawie art. 24 ust. 5 pkt 1 p.z.p. Taka różnica pomiędzy zapisami SIWZ a zapisami ogłoszenia oznacza, że oba dokumenty we wskazanym zakresie się różniły, w efekcie czego różniły się określone w każdym z nich wymagania, które należało spełnić, aby wziąć udział w postępowaniu. Zauważyć należy, że ogłoszenie o zamówieniu i SIWZ jako dokumenty wiążące dla wykonawców powinny być precyzyjne i czytelne, a stwierdzona niespójność wskazuje na prowadzenie postępowania w sposób, który mógłby utrudnić uczciwą konkurencję oraz nie zapewnia równego traktowania wykonawców, stanowiąc tym samym naruszenie art. 7 ust. 1 p.z.p. Dlatego też na aprobatę zasługuje pogląd Sądu I instancji, że " ... Dopuszczenie do rozbieżności w tym zakresie, co nastąpiło w niniejszej sprawie, mogło spowodować ograniczenie kręgu potencjalnych wykonawców. Rozbieżność podstaw fakultatywnego wykluczenia potencjalnych wykonawców w ogłoszeniu o zamówieniu względem warunków w SIWZ, uzasadniało pogląd organu, że krąg potencjalnych wykonawców mógł być inny, a przedstawione przez nich oferty korzystniejsze. Wątpliwości co do negatywnych warunków udziału w postępowaniu powodują brak przejrzystości postępowania i mogły stanowić powód rezygnacji z zainteresowania się ofertą części potencjalnych wykonawców.".
Sąd I instancji trafnie stwierdził, że skarżąca kasacyjnie dopuściła się naruszenia procedur w świetle art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Z uwagi na fakt naruszenia przez Gminę przepisów p.z.p., WSA zasadnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła szkoda potencjalna, ponieważ doszło do sfinansowania przez organ wydatków, które gdyby skarżąca kasacyjnie przeprowadziła postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób prawidłowy, nienaruszający uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, wydatki te mogłyby być niższe.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 - "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.
Odnosząc się do treści powyższego przepisu zwrócić należy uwagę na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z 14 lipca 2016 r. w sprawie C-406/14. W orzeczeniu tym (pkt 44 i 45) wskazuje się, że z definicji zawartej w art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 (o tożsamej treści z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013) wynika, że naruszenie prawa Unii stanowi nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu jedynie wtedy, gdy powoduje ono lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku. Naruszenie takie należy zatem uznać za nieprawidłowość, o ile może ono jako takie mieć skutki budżetowe. Natomiast nie trzeba udowadniać wystąpienia konkretnych skutków finansowych (...). W konsekwencji uchybienie zasadom udzielania zamówień publicznych stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 ust. 7 rozporządzenia 1083/2006, o ile nie można wykluczyć, że uchybienie to miało wpływ na budżet odnośnego funduszu. Wobec powyższego WSA nie naruszył prawa akceptując pogląd organu, że wyżej wskazane nieprawidłowości mogły doprowadzić do nieuzasadnionego wydatkowania środków unijnych, a zatem zaistniała nieprawidłowość o jakiej mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, czego konsekwencją była konieczność wydania orzeczenia o zwrocie udzielonego dofinansowania, stosownie do art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
Przypomnieć należy, że art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013 stanowi, że państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR (dalej: Europejski Fundusz Morski i Rybacki) i stosują proporcjonalną korektę. Korekty finansowe są odnotowywane w zestawieniu wydatków za rok obrachunkowy, w którym podjęto decyzję o anulowaniu. Z treści powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że jest on adresowany do państw członkowskich nie zaś do organów orzekających o zwrocie środków dofinansowania z udziałem funduszy europejskich. Tym samym nie można skutecznie czynić Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013, skoro przepis ten nie mógł być i nie powinien być stosowany przez organy w niniejszej sprawie.
Wbrew stanowisku Gminy, w niniejszej sprawie Sąd I instancji wziął pod uwagę charakter stwierdzonej nieprawidłowości, opierając się w tym zakresie na załączniku do rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (w wersji obowiązującej od 4 sierpnia 2020 r.). Ocena wagi i charakteru naruszenia została dokonana przez prawodawcę, który przyjął, że w przypadku naruszenia stwierdzonego w sprawie wynosi co do zasady 25%, bez możliwości jej obniżona - pkt 9A załącznika do rozporządzenia. Tym samym procedura miarkowania wysokości korekty za naruszenie prawa zamówień publicznych związanych z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE oparta jest na treści ww. rozporządzenia, które zawiera już określenie wagi naruszenia oraz potencjalnej szkody. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 3148/15 "przy braku możliwości ustalenia wysokości szkody, w przypadku naruszenia Pzp, stosuje się stosowne wytyczne i taryfikatory. Owe wytyczne i taryfikatory odzwierciedlają nabyte doświadczenia w zakresie naruszeń prawa szacowania szkody i mają na celu dostarczenie wyjaśnień dotyczących poziomu korekt, które mają być stosowane zgodnie z zasadą proporcjonalności oraz z uwzględnieniem orzecznictwa TSUE. Wytyczne wraz z taryfikatorami mają - w razie trudności z ustaleniem szkody - umożliwić określenie jej wysokości w jak najbardziej zbliżonej wysokości do potencjalnej szkody". Zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie organy nałożyły na skarżącą kasacyjnie jedyną dopuszczalną przepisami korektę finansową. Naruszenie jakiego dopuściła się Gmina zostało stypizowane w rozporządzeniu ws. korekt w poz. 9A i jest obarczone korektą 25% bez dopuszczenia możliwości zastosowania obniżonej stawki ze względu na charakter czy wagę nieprawidłowości.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.