I GSK 733/23

I GSK 733/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Boratyn
Piotr Piszczek /przewodniczący/
Tomasz Smoleń /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Łd 1018/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-03-23
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 1 § 1 i § 2, art. 106 § 3, art. 141 § 4, art. 175, art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 1018/21 w sprawie ze skargi D. H. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 14 września 2021 r., nr 362/2021 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. H. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w Łodzi 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 1018/21, oddalił skargę D. H. (skarżący kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi (organ, Dyrektor ARiMR) z dnia 14 września 2021 r., nr 362/2021 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego skarżącego, zawartego w skardze do WSA w Łodzi z dnia 15 października 2021 r. pomimo tego, że przeprowadzenie tego dowodu zmierzało do oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przez organ, a nie do ponownego jego ustalenia (stanu faktycznego),
2) art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 i 1529 oraz z 2013 r., poz. 311; dalej: ustawa o płatnościach) w zw. z art. 7, 67 § 1, 75 § 1, 76 § 3, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80, 81a § 1 i 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (t.j.Dz.U.UE.L.2009.316.65 z dnia 2009.12.02; dalej: rozporządzenie nr 1122/2009) polegające na wadliwej niedostatecznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, niepełnym ustaleniu stanu sprawy i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy wydana została z naruszeniami wyżej wskazanych przepisów prawa polegającymi m.in. na:
- pominięciu lub nieuwzględnieniu przedstawionych przez skarżącego dowodów przeciwko treści raportu z czynności kontroli nr [...],
- uznaniu raportu z czynności kontroli nr [...] wraz z załącznikami jako dowodu w sprawie pomimo jego oczywistych nieprawidłowości,
- nieuwzględnieniu uchybień polegających na nie zawarciu w raportach z czynności kontrolnych danych dotyczących wszystkich osób wykonujących czynności kontrolne na miejscu,
- oparciu się przez organ na dowodach z bliżej nieoznaczonej ortofotomapy,
- dowolności wniosków wyprowadzanych z dokumentacji fotograficznej i ortofotomapy,
- błędnej ocenie dowodów z zeznań świadków i innych dowodów dotyczących uczestnictwa nieuprawnionych osób w czynnościach kontrolnych w 2013 r., a także pominięcie faktu braku podpisania raportu z kontroli za rok 2014 przez ośmiu kontrolerów,
- błędnej ocenie dowodów co do możliwości wykonania pomiarów tak dużej powierzchni nieruchomości w faktycznym okresie wykonywania czynności kontrolnych przez czterech kontrolerów.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy poza rozprawą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutu z pkt I.1) petitum skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że w myśl przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala zatem jedynie w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu – a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 318/08). Podkreślić należy, że postępowanie dowodowe, jakie Sąd może przeprowadzić na podstawie wskazanego przepisu służyć ma celowi postępowania sądowoadministracyjnego, określonemu w art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a., a więc kontroli legalności działania organów administracji publicznej. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjne. Sąd nie może zatem jak wskazano powyżej, w ramach postępowania dowodowego ustalać stanu faktycznego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a może jedynie dokonywać takich ustaleń, które przyczynić się mają do prawidłowej oceny legalności zaskarżonego aktu (por. H.Knysiak-Molczyk w: T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 357-369 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). Podkreślenia wymaga, że wprawdzie przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, a zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji prowadził takie postępowanie dowodowe oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez ten Sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne. Przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. W sytuacji, gdy Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie można mu zasadnie zarzucić naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów podniesionych w pkt I.2) petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że o skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17). Podkreślić należy, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). W świetle art. 174 p.p.s.a. wskazanie szeregu przepisów prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdego z nich, jest nieprawidłowe. Pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo).
Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów. Takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane sądowi pierwszej instancji. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez Sąd Kasacyjny we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem.
Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174-176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Wprawdzie wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09), jednakże może w znacznym stopniu ograniczyć kontrolę Sądu.
Poczynienie powyższych uwag na temat wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna, było konieczne ze względu na to, że oceniany zarzut skargi kasacyjnej w znacznej mierze ich nie spełnia. Jednakże analiza treści zarzutów podniesionych w pkt I.2) petitum skargi kasacyjnej z uzasadnieniem skargi kasacyjnej pozwala stwierdzić, że skarżący kasacyjnie kwestionuje: zasadność przyjęcia wyników raportu z kontroli prowadzonej w 2013 r., zaaprobowanie ustaleń wynikających z ortofotomapy i błędną ocenę dowodów dotyczących m.in. uczestnictwa nieuprawnionych osób w czynnościach kontrolnych.
Odnosząc się do powyższych kwestii nie można zaakceptować stanowiska skarżącego kasacyjnie, że organ w swoich ustaleniach błędnie oparł się w części na wynikach z kontroli prowadzonej w 2013 r. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organ należycie uzasadnił i poprzedził wnikliwą analizą zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalenie, że powierzchnię użytkowaną rolniczo przez skarżącego kasacyjnie w 2013 r. należy przyjąć na podstawie wyników kontroli z 2013 r. i 2014 r. Zauważyć trzeba, że nieprawidłowość zawarta w raporcie z 2013 r. była tylko częściowa, dotyczyła przebiegu granic. Ta kwestia została zresztą przez organ uwzględniona i skorygowana. Brak jest natomiast podstaw, aby z powodu tej częściowej wadliwości, kwestionować całość ustaleń poczynionych w ramach kontroli przeprowadzonej w 2013 r. Raport z tej kontroli był prawidłowy pod względem formalnym. Uznanie części wyników kontroli za niemiarodajne dla sprawy nie dyskwalifikuje reszty ustaleń. Tym bardziej, że zostały one poparte pozostałym materiałem dowodowym. Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji " ... Ustalenia poczynione w trakcie tej kontroli w zakresie powierzchni użytkowanych rolniczo w 2013 r. udokumentowane wykonanymi w tym czasie fotografiami są w ocenie sądu wiarygodne, zostały przez organ prawidłowo ocenione i wykorzystane przy weryfikacji obszarów kwalifikujących się do dopłat w toku kontroli administracyjnej, w oparciu o dostępną w systemie informatycznym ARiMR ortofotomapę z 6 maja 2013 r. Nie ma podstaw, aby przyjmować stan użytkowania rolniczego działek zgłoszonych do dopłat z 2014 r. w roku 2013, gdyż jak trafnie wskazuje organ, stan ten mógł być już inny z uwagi na upływ czasu i możliwość doprowadzenia do właściwego stanu terenów wykluczonych z płatności w roku 2013 r. Mogła nastąpić zmiana granic upraw i przywrócenie użytkowania rolniczego części terenów nieużytkowanych rolniczo w 2013 r. (Przywrócenie użytkowania rolniczego nastąpiło w części działki ewidencyjnej [...] o powierzchni 0,63 ha. W toku kontroli z 2013 r. na wyłączonym obszarze stwierdzono wysokie trawy w zagłębieniu terenu. W trakcie kontroli z 2014 r. stwierdzono w tym miejscu obszar po rekultywacji). Wobec powyższego oparcie ustaleń, w zakresie powierzchni upraw zakwalifikowanych do płatności terenów wyłączonych z uprawy na materiale fotograficznym z kontroli z 2013 r. i ortofotmapie obrazującej stan na 6 maja 2013 r. było w ocenie sądu prawidłowe.".
Jak wynika z akt sprawy, ustalenia kontroli zostały uzupełnione wynikami z analizy ortofotomapy. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że ortofotomapa z 6 maja 2013 r. mogła stanowić podstawę do określenia obszarów niekwalifikujących się do dopłat w 2013 r., gdyż sposób użytkowania tych terenów w okresie między datą sporządzenia mapy a datą kontroli w gospodarstwie skarżącego kasacyjnie i wykonania zdjęć nie mógł w istotny sposób ulec zmianie. Przy czym na podkreślenie zasługuje okoliczność, że w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy szczegółowo opisał poszczególne wykluczone z płatności części działek. W sytuacji gdy z uwagi na brak dokumentacji zdjęciowej istniały wątpliwości dotyczące prawidłowości wyników pomiaru, organ interpretował to na korzyść skarżącego kasacyjnie, przyjmując brak podstaw do wykluczeń.
Kolejną nieprawidłowość kontroli skarżący kasacyjnie upatruje w obecności dodatkowej osoby, nieuprawnionej do przeprowadzania czynności kontrolnych. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, uwzględnienie zeznań wskazanych przez WSA świadków pozwoliłoby jedynie na stwierdzenie, że poza czterema osobami upoważnionymi do kontroli na terenie działek znajdowały się osoby trzecie. Z zeznań nie wynika, by osoby te współdziałały z upoważnionymi inspektorami w wykonywanych czynnościach służbowych. Ponadto skarżący kasacyjnie nie wykazał przy tym, w jaki sposób ta okoliczność miałaby dyskredytować ustalenia organu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).