I GSK 693/25

I GSK 693/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Salachna /sprawozdawca/
Joanna Wegner /przewodniczący/
Michał Kowalski
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Gl 383/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2025-01-08
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1691
art. 24 § 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2025 r. sygn. akt I SA/Gl 383/24 w sprawie ze skargi B. B. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 stycznia 2024 r. nr 480000/71/20623/2024; 480000/71/0043852/2024 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA) wyrokiem z 8 stycznia 2025 r., sygn. akt I SA/Gl 383/24 oddalił skargę B. B. (dalej: skarżąca) na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS lub organ) z 25 stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W oparciu o tytuły wykonawcze z [...] października 2023 r. ZUS prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku skarżącej z uwagi na zaległości obejmujące: składki na ubezpieczenie społeczne, składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz za Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od [...]/2023 do [...]/2023. Podstawą do wystawienia tych tytułów wykonawczych była deklaracja rozliczeniowa.
Skarżąca wniosła zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, wskazując na:
- nieistnienie obowiązku w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej i uzyskiwania z tego tytułu dochodów;
- niedopuszczalność egzekucji;
- przedawnienie zobowiązania;
- niespełnienie wymogów formalnych przy wystawianiu tytułu wykonawczego, tj. zaniechanie wskazania środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych.
W odpowiedzi na wezwanie ZUS z 10 listopada 2023 r. o uzupełnienie braków formalnych zarzutów poprzez określenie ich istoty oraz złożenia dowodów uzupełniających, skarżąca wyjaśniła, że dowody znajdują się w aktach sprawy oznaczonej sygnaturą [...], które zostały złożone w piśmie z [...] marca 2023 r. oraz doprecyzowała istotę zarzutów wskazując na :
1) nieistnienie obowiązku;
2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:
a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4;
b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1;
c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;
3) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;
4) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;
5) brak wymagalności obowiązku w przypadku:
a) odroczenia terminu wykonania obowiązku;
b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej;
c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b w odniesieniu do należności objętych prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym na podstawie tytułów wykonawczych z [...] października 2023 r. Jako zakres żądania wskazała uchylenie tytułów wykonawczych, umorzenie postępowania egzekucyjnego, zawieszenie w całości postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania zarzutów.
Postanowieniem z 14 grudnia 2023 r. ZUS uznał powyższe zarzuty za nieuzasadnione. Natomiast postanowieniem z dnia 25 stycznia 2024 r. organ utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia ZUS stwierdził, że zarzuty podniesione przez skarżącą w postępowaniu egzekucyjnym w administracji są niezasadne.
W skardze do WSA w Gliwicach na powyższe postanowienie ZUS, skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowego orzeczenia i umorzenia postępowania, bądź przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że podstawą do wystawienia tytułów wykonawczych były deklaracje rozliczeniowe złożone przez samą skarżącą. Wbrew twierdzeniom skarżącej, nadal pozostaje ona czynnym przedsiębiorcą, co znajduje potwierdzenie w zapisach w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Nie odnotowano bowiem wyrejestrowania tej działalności. Nie sposób zatem uznać, aby obowiązek uiszczenia składek nie istniał.
W ocenie Sądu I instancji nie doszło również do wygaśnięcia obowiązku w całości bądź w części. ZUS nie odnotował bowiem żadnych wpłat na poczet omawianych tytułów wykonawczych, które mogłyby spowodować wygaśnięcie obowiązku, nawet częściowe. Nie doszło również do umorzenia należności objętych tymi tytułami wykonawczymi. Należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oraz zdrowotne za okres od czerwca do lipca 2023 r., nie uległy również przedawnieniu, gdyż zgodnie z treścią art. 24 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1230 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne.
W odniesieniu do zarzutu braku uprzedniego doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) WSA wskazał, że w aktach egzekucyjnych sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru upomnień egzekucyjnych z dnia [...] września 2023 r. Wynika z niego, że skarżąca odebrała upomnienia osobiście z placówki pocztowej w dniu [...] września 2023 r.
Zdaniem Sądu I instancji skarżąca nie wyjaśniła w toku postępowania z jakiego powodu należy stwierdzić, iż jej obowiązki w zakresie egzekwowanych składek miałyby nie być wymagalne. Sąd nie dostrzegł również takich okoliczności z urzędu. Z powyższego względu zarzut braku wymagalności obowiązku nie mógł zostać uwzględniony.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że obowiązek zapłaty przez skarżącą składek za okres [...] 2023 roku istniał, pomimo że z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy jednoznacznie wynikało, iż B. B. faktycznie nie prowadziła już działalności gospodarczej, a zatem nie istniał tytuł prawny do powstania obowiązku opłacania składek;
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) poprzez nieprawidłowe dopuszczenie do udziału w postępowaniu tego samego pracownika organu (T. W.) przy sporządzaniu zarówno pierwotnego postanowienia z dnia 14 grudnia 2023 roku, jak i postanowienia z dnia 25 stycznia 2024 roku wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, co też winno zostać uznane jako naruszenie zasady bezstronności i obiektywizmu.
W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Wystąpiono też o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna z uwagi na trafność zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
W ramach jedynego zgłoszonego zarzutu procesowego skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W tym względzie w uzasadnieniu podniosła m.in., że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że formalną treść obu postanowień sporządził ten sam pracownik organu, którego dane (imię i nazwisko) widnieją jako osoby sporządzającej oba zapadłe rozstrzygnięcia. Powołując się na ratio legis ww. regulacji podkreślono, że pracownik organu sporządzając treść zaskarżonego do WSA postanowienia ZUS, którym utrzymano poprzedzające je postanowienie organu, nie miał interesu aby dokonać rzetelnej analizy sporządzonego przez niego wcześniej postanowienia. Organ w tym względzie podniósł, że na postanowieniach widnieją podpisy innych osób, zaś pracownik organu był osobą przepisującą treść orzeczeń w sprawie. Powołał się także na wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. o sygn. II OSK 3312/18.
W powyżej przedstawionym zakresie sporu rację należało przyznać skarżącej kasacyjnie.
Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia (postanowienia) organu wydane zostały w ramach postępowania egzekucyjnego, wskazania wymaga, że zastosowanie znajdowały tu regulacje art. 83c § 1a w zw. z art. 84 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 18 i art. 17 § 1a u.p.e.a. Skutkiem tego odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym znajduje m.in. art. 24 k.p.a. (v. P. Pietrasz, pkt 4. komentarza do art. 18 u.p.e.a. w: D.R. Kijowski red., Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, Lex/el). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne różnicowanie gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności orzekania przez organy administracji publicznej. Tym samym zasada bezstronności znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. (por. wyrok TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07; uchwała siedmiu sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06). Zasadę bezstronności zapewnia m.in. przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Dla dokonania prawidłowej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., należy mieć na uwadze cel wprowadzenia tej przesłanki wyłączenia pracownika organu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 22 lipca 2007 r., sygn. II GSP 2/06, "istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 k.p.c.) i karnej (art. 40 § 1 pkt 6 k.p.k.), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (np. wyroki z dnia 20 lipca 2004 r. SK 19/02 - OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005 r. SK 53/04 - OTK-A 2005/11/137). Orzekając o zgodności art. 24 w związku z art. 141 § 1 k.p.a. z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji, w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. P 8/03 (OTK-A-2005/3/20) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantuje stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie - kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 25 § 4 k.p.a.) podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ."
Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy nie tylko urzędników, którzy czy jako osoby piastujące funkcje organu, czy jako osoby działające na podstawie upoważnienia administracyjnego, wydają decyzję lub postanowienie. Ten przepis dotyczy także innych osób biorących udział w wydaniu decyzji. Osób znajdujących się w hierarchii osób biorących udział w wydaniu decyzji na niższych szczeblach. Będą to zatem osoby pozostające w stosunku pracy w ramach danego urzędu, na które nałożono obowiązek wykonywania określonych zadań i czynności mieszczących się w ramach zakresu działania organu administracji publicznej, w tym przygotowania treści rozstrzygnięcia. Podpis danej osoby złożony na decyzji lub postanowieniu, nie stanowiący podpisu osoby wydającej tą decyzję lub postanowienie, potwierdza udział składającej go osoby w procesie wydania decyzji/postanowienia i wpływ na jej treść. Bez znaczenia jest przy tym powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu danego rozstrzygnięcia, np. poprzez jego przygotowanie, akceptację, czy też zatwierdzenie.
Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że zarówno na postanowieniu organu z 14 grudnia 2023 r., jak i wydanym w wyniku ponownego rozpoznania sprawy postanowieniu organu z 25 stycznia 2024 r. znajduje się informacja "Sporządził: T. W.". Odniesienie możliwego rozumienia zamieszonego na obu rozstrzygnięciach pojęcia "sporządzenie" (zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN oznacza ono: wykonanie, przygotowanie czegoś) do procesu wydawania rozstrzygnięcia przez organ administracji wskazuje, że należy je rozumieć jako przygotowanie rozstrzygnięcia, a zatem przygotowanie jego projektu. To zaś oznacza, że wskazany pracownik uczestniczył w dokonywaniu ponownej oceny sprawy, w tym odnosił się do zarzutów stawianych uprzednio przez skarżącą. W takim przypadku może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na wyrażone wcześniej poglądy, pracownik nie będzie obiektywny przy ponownej ocenie sprawy (por.: uchwała NSA z 18 lutego 2013 r., I GPS 2/12).
W związku z powyższymi ustaleniami uznać trzeba, że w postępowaniu wszczętym wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brał udział pracownik, który uczestniczył w wydaniu pierwszego postanowienia. Był to zatem pracownik, który na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. powinien był być wyłączony od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym przez skarżącą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Należy zauważyć, że naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. daje podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w niniejszym wyroku.
Z uwagi na charakter stwierdzonego naruszenia prawa, przedwczesna jest ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uchylił zaskarżone postanowienie.