I GSK 676/23

I GSK 676/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Salachna
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Piotr Piszczek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Oświata
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SA/Wr 568/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-02-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 8 par. 1, art. 10, art. 15, art. 35 par. 1, art. 77 par. 1, art. 81 art. 107 par. 1 i par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Wr 568/21 w sprawie ze skargi O. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 7 maja 2021 r. nr SKO/4123/9/2021 w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu gminy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 568/21 oddalił skargę O. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 7 maja 2021 r. w przedmiocie określenia dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem z nakazem jej zwrotu.
O. M. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i uwzględnienie złożonej skargi poprzez uchylenie w całości przedmiotowej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Kłodzka i umorzenie postępowania; względnie - w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że brak jest podstaw do uchylenia i zmiany zaskarżonego orzeczenia uchylenie zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd.
Ponadto, skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie od organu zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw wraz z kosztami zastępstwa prawnego przez adwokata według norm przepisanych.
I. Zaskarżonemu wyrokowi w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych Strony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w sytuacji gdy wnioski te miały istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, bowiem zostały one złożone na okoliczność prawidłowego wydatkowania dotacji przez Skarżącego w 2019 roku, a Skarżący bez swojej winy nie złożył dokumentów w trakcie trwania postępowania administracyjnego;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu naruszyło zasadę czynnego udziału strony w rozpoznaniu sprawy i nie zagwarantowało Skarżącemu przysługujących mu uprawnień, podczas gdy jednym z fundamentalnych uprawnień strony postępowania administracyjnego jest prawo udziału w rozpoznaniu jej sprawy na każdym etapie postępowania;
3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia przez Sąd I Instancji zarzutu Skarżącego, który wskazał na naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie samodzielnie w niniejszej sprawie postępowania dowodowego i oparcie się wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez Burmistrza Miasta Kłodzka, podczas gdy obowiązkiem organu II instancji było nie tylko formalne wydanie decyzji w przedmiocie odwołania od decyzji organu I instancji, lecz winno ono zostać poprzedzone merytorycznym zbadaniem okoliczności faktycznych i prawnych sprawy;
4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że w toku postępowania okoliczności faktycznych niniejszej sprawy zostały przez organy udowodnione, podczas gdy organ II instancji nie tylko, że samodzielnie nie przeprowadził postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, lecz również nie umożliwił stronie możliwości wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych w toku całego postępowania dowodów;
5) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I Instancji, mimo że organ I Instancji wydał decyzję administracyjną, która nie zawiera określonych kodeksowe elementów oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji, co wyklucza możliwość zarówno wykonania decyzji, jak również oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania przez organ II instancji;
6) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, podczas gdy w decyzji w sposób wadliwy została określona podstawa prawna naliczania odsetek oraz w sposób wadliwy wskazano początek biegu terminu ich naliczania;
7) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez brak uwzględnienia przez Sąd, że organ nieprawidłowo uznał, że niewykazanie przez Skarżącego sposobu wykorzystania dotacji stanowi wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy do uznania, że doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem konieczne jest stwierdzenie sposobu jej wykorzystania, a tego organy administracji w niniejszej sprawie nie ustaliły.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.
Pismem procesowym z dnia 26 stycznia 2026 r. skarżący kasacyjnie uzupełnił argumentację skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych Strony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w sytuacji gdy wnioski te miały istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że zgodzić należy się z Sądem I instancji, który nie powziął takich wątpliwości w sprawie, które uzasadniałyby przeprowadzenie dodatkowego dowodu z dokumentów wymienionych w skardze. W myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W piśmiennictwie oraz orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji (por. J. P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 265 oraz wyrok NSA z 30 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 202/20). Stosownie do art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc rozpatruje sprawę co do zasady na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. W orzecznictwie wskazuje się, że celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To z kolei oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, że sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2747/14).
W tak zakreślonych ramach prawnych należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, który nie znalazł w tej sprawie podstaw do zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponadto, zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdyby wojewódzki sąd administracyjny przeprowadził postępowanie dowodowe, a zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 2 - 6 petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a., art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a.
Wskazany, jako naruszony w ramach omawianego zarzutu, wzorzec kontroli - przepis art. 7 k.p.a. - określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli; dopełniający tę regulację, art. 75 § 1 nakazuje dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, dalej art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Z kolei przepisy art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. ustanawiają odpowiednio zasadę zaufania oraz zasadę swobodnej oceny dowodów.
Organ ma zatem obowiązek poszukiwania dowodów, jednak nie jest nieograniczony w swoim zakresie, bowiem w świetle orzecznictwa, z art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika wcale, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Z cytowanego wyżej przepisu nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1605/96).
Niezasadny jest zarzut naruszenia 8 k.p.a. Niezadowolenie strony postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem w wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania.
Prawidłowo Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszenia przez organ art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. polegającego na tym, że postępowanie administracyjne nie było prawidłowo prowadzone, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu rozpoznając odwołanie w całości powieliło argumentację Prezydenta Miasta Kłodzka nie przeprowadzając żadnych czynności oraz nie umożliwiając Skarżącemu przedłożenia dowodów na prawidłowe wykorzystanie dotacji.
Jak wynika z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie natomiast z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Przepis ten stanowi konkretyzację (gwarancję) zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym w odniesieniu do postępowania wyjaśniającego (dowodowego). Dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest dowiedzenie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Samo naruszenie przez organ przepisu przejawiające się w braku umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, nie jest samodzielną przesłanką do uchylenia takiej decyzji, czy też wznowienia postępowania w sprawie. Konieczne jest jeszcze wykazanie, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2905/14, z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07, z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1614/06).
Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że na gruncie niniejszej sprawy strona skarżąca takiego wpływy nie wykazała. Należy podkreślić, iż pismem z dnia 12 lutego 2021 r. organ I instancji poinformował stronę skarżącą o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji. Skarżący skorzystał z tej możliwości i w piśmie z dnia 9 marca 2021 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie oraz wypowiedział się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W odwołaniu z dnia 19 kwietnia 2021 r. od decyzji z dnia 19 marca 2021 r. Burmistrza Miasta Kłodzka w sprawie określenia wysokości dotacji wykorzystanej w 2019 r. niezgodnie z przeznaczeniem przez Skarżącego w kwocie 613.553,04 zł wraz z odsetkami oraz nakazania dokonania zwrotu ww. dotacji wraz z odsetkami strona odniosła się do materiału dowodowego zebranego w toku postępowania I instancji, mogła również złożyć własne wnioski dowodowe, ale tego nie uczyniła. Zamiast tego jako załącznik do odwołania strona przedstawiła m.in. kopię zastrzeżeń do protokołu kontroli z dnia 28 maja 2020 r. Co oznacza, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie podniesionych w piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2026 r., że po pierwsze nastąpiło skuteczne doręczenie protokołu kontroli z dnia 23 marca 2020 r. stronie skarżącej, a po drugie nie pociągnęło ono za sobą żadnych negatywnych dla strony skutków, skoro złożyła ona zastrzeżenia do protokołu kontroli, a organ się do nich odniósł pismem z dnia 15 czerwca 2020 r. Następnie te same zastrzeżenia strona załączyła do odwołania od decyzji organu I instancji. Ponadto, strona nie wykazała, że ewentualne uchybienie w doręczeniu protokołu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc nie uprawdopodobniła, że rozstrzygnięcie organu z tego powodu byłoby inne.
Sąd kasacyjny wskazuje, że strona skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji, że oddalając skargę utrzymał w mocy decyzje organów samorządowych obu instancji naruszających art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut ten jest oczywiście niezasadny, decyzje organów obu instancji zawierają elementy wskazane w przywołanym przez stronę skarżącą przepisie. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej w zaskarżonych decyzjach wskazano precyzyjnie, wobec kogo zostały one wydane i wobec jakiego podmiotu określono, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Nie miał również wątpliwości co do adresata decyzji, również sam Skarżący, złożył bowiem zarówno odwołanie, jak i skargę do sądu wojewódzkiego od decyzji organów administracji. Użycie określenia "O. M. organ prowadzący Niepubliczne Przedszkole A. w K." nie spowodowało, że stroną postępowania był inny podmiot niż być powinien, inny niż ten, który ma interes prawny w sprawie. Wszystkie zawiadomienia i pisma w sprawie były kierowane do właściwego podmiotu. Przedmiot postępowania także nie budził wątpliwości.
Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Organy podjęły wszelkie niezbędne działania zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Natomiast brak dokumentów i uniemożliwienie dostępu do nich jest w skutkach równoznaczny z brakiem wykazania, że dotacja została przeznaczona na realizację zadań zgodnie z jej przyznaniem. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji organizacyjnej, przebiegu nauczania i finansowej przedszkola. Jeżeli z dokumentacji to nie wynika (bo jej brak), to organ ma podstawę do orzeczenia obowiązku zwrotu dotacji jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 655/18, zgodnie z którym nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków z jego strony, a w szczególności w zakresie wykazania wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami.
Sąd I instancji słusznie zauważył, iż dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji winny wynikać tylko i wyłącznie z dokumentacji organizacyjnej, przebiegu nauczania i finansowej szkoły. Organ zobowiązany jest bowiem zbadać, czy zgromadzona przez przedszkole dokumentacja pozwala na stwierdzenie, że określone transakcje wykonano w ramach realizacji celu o jakim mowa w u.f.z.o. oraz w jakiej kwocie dana transakcja była finansowana z dotacji. Obowiązkiem jest prowadzenie rzetelnej, przejrzystej dokumentacji rachunkowej, która umożliwiałaby rozliczenie dotacji w sposób prawidłowy, wykazywałaby jakie wydatki i w jakiej wysokości z tej dotacji poniesiono.
Zgodzić się należy z WSA we Wrocławiu, iż akta sprawy wskazują natomiast, że strona pomimo jednoznacznie określonych obowiązków, nie stosowała się do nich, począwszy od niedochowania wymogów związanych ze sposobem składania informacji (pomijała program Vulcan), czy rozliczenia rocznego, aż do nieudostępnienia żądanej przez organ dokumentacji. Organ wielokrotnie informował stronę o jej obowiązkach wynikających m.in. z uchwały dotyczącej dotacji, jak również wskazywał na możliwość zaskarżenia przez stronę uchwały. Strona z takiej możliwości nie skorzystała. W istocie strona uniemożliwiła realizację celów kontrolnych, ponieważ co słusznie wskazało SKO, pomimo działań podejmowanych przez organ I instancji zarówno w ramach postępowania kontrolnego, jak i w ramach postępowania administracyjnego nie przedłożyła dokumentów pozwalających na ustalenie, czy dotacja była prawidłowo wykorzystana, zgodnie z jej celem.
Zarówno w trakcie trwania kontroli, jak również w toku postępowania administracyjnego wielokrotnie występowano do strony o udzielenie informacji i udostępnienie takich dokumentów jak: umowy o świadczenie usług edukacyjnych, dokumentacja przebiegu nauczania (dzienniki zajęć wraz z listą obecności), dokumentacja finansowa, regulaminy i procedury wewnętrzne, umowy, listy płac pracowników, których wynagrodzenie pokryto ze środków z dotacji, umowa rachunku bankowego, ewidencja księgowa środków z dotacji, dokumenty źródłowe potwierdzające wydatkowanie środków rozliczonych z dotacji, potwierdzenia zapłaty należności regulowanych środkami dotacyjnymi, orzeczenia oraz Indywidualne Programy Terapeutyczno-Wychowawcze, dokumentacja przebiegu nauczania uczniów z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego, umowa najmu lub dzierżawy pomieszczeń w których działa Przedszkole "A." (pismo z 10 grudnia 2019 r., notatki służbowe z dnia 20 stycznia 2020 r., 27 stycznia 2020 r. oraz z dnia 13 lutego 2020 r., informacje przekazywane drogą majlową, zalecenia pokontrolne, pismo z 2 października 2021 r., pytania do świadka - pismo z 30 grudnia 2020 r.).
Jak już to zauważono powyżej, organ nie jest zobowiązany do poszukiwania dowodów, a strona nie może swobodnie decydować o przebiegu postępowania i decydować o tym, że przedstawi określone dokumenty dopiero przed Sądem I instancji, jak również nie może według swego uznania decydować o tym do jakich materiałów organ będzie miał dostęp. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu zasadnie uznało, że organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania, jak również zasadnie stwierdziło, że w okolicznościach sprawy nie było podstaw do prowadzenia postępowania uzupełniającego. Nie było też podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Działanie organu odwoławczego, w świetle akt sprawy i dotychczasowego przebiegu postępowania było uzasadnione.
Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie samodzielnie w niniejszej sprawie postępowania dowodowego i oparcie się wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez Burmistrza Miasta Kłodzka. Wynikająca z art.15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania powoduje, że postępowanie przed organem drugiej instancji polega na dwukrotnym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy, której zakres został wyznaczony decyzją organu pierwszej instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy uczynił zadość powyższemu obowiązkowi, nie naruszając przy tym także art. 136 i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy we własnym zakresie dokonał wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Fakt, że organ odwoławczy w pełni akceptuje i przyjmuje za swoje ustalenia organu dokonane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, nie oznacza automatycznie, że w postępowaniu odwoławczym pominięto konieczność ponownego, całościowego zbadania materiału dowodowego, lecz świadczy o tym, że organ odwoławczy doszedł na podstawie jego analizy do podobnych wniosków, jak organ I instancji.
Zbyt szybkie, jak to ocenia strona skarżąca, wydanie decyzji przez organ II instancji nie może stanowić zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Stosownie bowiem do art. 35 § 1 k.p.a. organ administracji obowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. W świetle dokonanych ustaleń, organ odwoławczy nie miał potrzeby przedłużania postępowania, gdyż wówczas zasadnie można by postawić mu zarzut naruszenia przepisu art. 35 k.p.a. Skarżący wypowiadał się w sprawie, składając wyjaśnienia oraz odwołanie od decyzji I instancji.
Wskazane zatem w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługują zatem na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia. Ustalenia te nie zostały skutecznie podważone przez skarżącego kasacyjnie.
Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego postawionych przez skarżącego kasacyjnie stwierdzić przede wszystkim należy, że za ugruntowany należy uznać pogląd, że błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem trony skarżącej, rozumienia naruszonego przepisu. (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2480/17, LEX nr 2475433, a także wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020r., sygn. akt I GSK 1582/18, LEX). Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06 oraz wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1582/18).
Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por., np. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1582/18, LEX). W konsekwencji oznacza to, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Tym samym, w związku z niepodważeniem zarzutami procesowymi ustaleń faktycznych sprawy, zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie należało uznać za nieskuteczny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.