I GSK 669/25

I GSK 669/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Wegner /przewodniczący/
Piotr Kraczowski /sprawozdawca/
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-05-13
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1/22 w sprawie ze skargi M. Sp. j. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 października 2021 r. nr BP.503.136.2021.1277.ML6.93983 w przedmiocie rozłożenia na raty należności z tytułu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA) wyrokiem z 13 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1/22, w wyniku rozpoznania skargi M. sp.j. w Ł. (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Główny ITD) z 26 października 2021 r. w przedmiocie rozłożenia kary pieniężnej na raty, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i zasądził od Głównego ITD na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania sądowego.
WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: Małopolski WITD) decyzją z 16 marca 2020 r. nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 20.000 zł. Od decyzji spółka wniosła odwołanie do Głównego ITD, który decyzją z 26 października 2020 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Małopolskiego WITD.
Skarżąca 14 lipca 2021 r. złożyła do Małopolskiego WITD wniosek o rozłożenie orzeczonej kary, na 12 równych rat.
Małopolski WITD decyzją z 8 września 2021 r. odmówił rozłożenia na raty kary pieniężnej nałożonej ww. decyzją. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 189k ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: kpa).
W wyniku rozpoznania odwołania spółki, Główny ITD decyzją z 26 października 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego WITD decyzją z 8 września 2021 r. wskazując, że przyjęte w sprawie przez organ I instancji rozstrzygnięcie, nie miało charakteru dowolnego i było prawidłowe.
W wyniku rozpoznania skargi spółki WSA stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji w przedmiocie rozłożenia kary pieniężnej na raty.
W motywach wyroku WSA wskazał, że zgodnie z art. 189k § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej, który nałożył administracyjną karę pieniężną, na wniosek strony, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem publicznym lub ważnym interesem strony, może udzielić ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej przez m.in. rozłożenie jej na raty.
WSA zwrócił uwagę, że cytowany przepis wskazuje organ administracji publicznej, który jest właściwy w sprawie udzielenia ulgi w wykonaniu nałożonej administracyjnej kary pieniężnej. Organem tym będzie ten organ administracji, który karę nałożył. W sytuacji, gdy nałożenie na dany podmiot kary pieniężnej jest wynikiem orzeczenia wydanego przez organ odwoławczy, to w takiej sytuacji uznawać trzeba, że to właśnie orzeczenia drugoinstancyjne ostatecznie (w ramach toku instancji) określiło sytuację prawną strony zobowiązanej do poniesienia spornej kary. Zatem organem administracji publicznej, który w sytuacji wniesienia przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji – "nałożył administracyjną karę pieniężną" w rozumieniu art. 189k § 1 kpa – będzie organ odwoławczy. Decyzja bowiem organu I instancji – jest w takim przypadku orzeczeniem nieostatecznym, a taki akt, co do zasady, nie kształtuje jeszcze sytuacji prawnej jednostki.
W realiach kontrolowanej sprawy decyzja Głównego ITD z 26 października 2020 r. ostatecznie ukształtowała sytuację prawną strony skarżącej w zakresie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Skoro więc to Główny ITD orzekał we wskazanym przedmiocie jako organ II instancji, to konsekwentnie przyjmować trzeba, że wydał on ostateczną decyzję w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej. Następstwem powyższego jest wniosek, że to Główny ITD, stosownie do art. 189k § 1 kpa, mógł dzielić ulgi w wykonaniu orzeczonej administracyjnej kary pieniężnej. Zatem wniosek spółki powinien być rozpoznany i załatwiony przez Głównego ITD. W niniejszej sprawie, decyzję w przedmiocie wniosku o rozłożenie orzeczonej kary pieniężnej na raty wydał Małopolski WITD, a więc organ, który nie był właściwy.
Z uwagi na powyższe WSA uznał, że doszło do sytuacji o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, tj. wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Konsekwencją tego było stwierdzenie nieważności obu decyzji stosowanie do art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329; dalej ppsa).
Główny ITD złożył skargę kasacyjną od ww. wyroku, skarżąc go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 189k § 1 pkt 2 kpa, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, ze zm.; dalej: utd) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA, że organem właściwym do rozpoznania wniosku strony postępowania o udzielenie ulgi w postaci rozłożenia kary pieniężnej na raty jest Główny ITD, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów prowadzi do odmiennych wniosków, w szczególności, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa o właściwości organów administracyjnych.
W oparciu o ww. zarzuty wniesiono o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka nie złożyła.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Wskazać należy, że zaskarżonym wyrokiem WSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności opisana w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, ponieważ doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Powodem takiego wniosku było to, że skoro wnioskiem o udzielenie ulgi w spłacie kary pieniężnej, została objęta należność wynikająca z decyzji Małopolskiego WITD z 16 marca 2020 r., która następnie została po rozpoznaniu odwołania utrzymana w mocy przez Głównego ITD decyzją z 26 października 2020 r. to organem właściwym do rozpoznania takiego wniosku powinien być Główny ITD.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest to stanowisko nieprawidłowe.
Wstępnie przypomnieć należy, że decyzja wydana przez Małopolskiego WITD, objęta przez spółkę wnioskiem o rozłożenie na raty płatności kary pieniężnej, została wydana na podstawie przepisów art. 92a ust. 1, ust. 5 oraz ust. 7 utd.
Zgodnie z art. 93 ust. 1 utd, karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 i 2, art. 92d oraz art. 92e, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, z uwzględnieniem ust. 4-6.
Powyższy przepis, wprost zatem wskazuje organ, który nakłada karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym.
W tej sytuacji słusznie skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie organem właściwym do nałożenia kary pieniężnej objętej wnioskiem spółki o udzielenie ulgi był Małopolski WITD.
WSA dokonując w zaskarżonym wyroku wykładni art. 189k § 1 pkt 2 kpa pominął treść art. 93 ust. 1 utd, co doprowadziło do dokonania błędnej wykładni art. 189k § 1 pkt 2 kpa i w konsekwencji nieprawidłowego przyjęcia, że w sprawie wystąpiła przesłanka nieważności decyzji zawarta w art. 156 § 1 pkt 1 kpa.
Podkreślić należy, że ustawodawca na gruncie przepisów ustawy o transporcie drogowym sprecyzował, który organ nakłada karę pieniężną za naruszenie warunków lub obowiązków przewozu drogowego. Bez znaczenia pozostaje okoliczność wniesienia odwołania przez stronę w stosunku której wydano decyzję o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Ustawodawca nie uzależnił bowiem zmiany właściwości organów od okoliczności wniesienia odwołania.
Zgodnie z zasadą legalizmu, organ administracyjny działa na podstawie i w granicach wyznaczonych przez ustawę. Zatem właściwość rzeczowa oraz miejscowa organu administracyjnego powinna wynikać z treści przepisu ustawowego.
Trafnie w skardze kasacyjnej Główny ITD zwraca uwagę, że postępowanie administracyjne wszczynane z urzędu przez organ następuje w sprawie administracyjnej zainicjowanej kontrolą drogową lub w siedzibie przedsiębiorcy, która jest prowadzona na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego sprawa administracyjna może zostać rozpoznana dwukrotnie, tj. przez organ pierwszej oraz przez organ drugiej instancji, chyba że przepis szczególny przewiduje jedynie postępowanie jednoinstancyjne. W przypadku postępowań administracyjnych prowadzonych w sprawach naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, postępowania administracyjnego są prowadzone na zasadach ogólnych, tj. od decyzji organu pierwszej instancji stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia.
Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę administracyjną w jej całokształcie może wydać tylko rozstrzygnięcie wymienione w treści art. 138 kpa. Tak więc wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oznacza, że w wyniku ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy administracyjnej rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy nie powoduje zmiany organu kreującego obowiązek publicznoprawy. Nadal bowiem w obrocie prawnym pozostaje decyzja administracyjna wydana przez organ pierwszej instancji, która ukształtował treść obowiązku między organem administracyjnym a podmiotem administrowanym (stroną postępowania). Decyzja ta stanowi podstawę do dochodzenia w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji przymusowego wykonania obowiązku w przypadku, kiedy obowiązek taki nie został przez stronę wykonany dobrowolnie w przepisanym terminie. Z kolei decyzja organu odwoławczego jedynie przesuwa w czasie termin wykonania obowiązku wykreowanego przez organ pierwszej instancji, chyba że decyzji wydanej przez organ drugiej instancji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
W rozpoznawanej sprawie decyzja organu drugiej instancji utrzymująca w mocy zaskarżoną w toku instancji decyzję organu pierwszej instancji ma charakter aprobujący. Dlatego błędne jest stanowisko WSA, jakoby to orzeczenie organu odwoławczego wydane w sprawie administracyjnej dotyczącej nałożenia kary pieniężnej, kreowało stosunek administracyjny między stroną a organem. Jak wskazano wyżej, decyzja organu drugiej instancji ingeruje w treść tego stosunku tylko w taki sposób jaki wynika z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, które prowadzi do wniosku, że to organ odwoławczy jest organem, który nałożył karę pieniężną, jest rozstrzygnięcie oparte o przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa Mianowicie decyzja reformatoryjna, która uchyla decyzję organu pierwszej instancji i na nowo rozstrzyga o treści obowiązku strony (np. zmniejszenie wysokości kary pieniężnej), będzie mogła zostać uznana za orzeczenie kreujące stosunek administracyjnoprawny. Jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Decyzja Małopolskiego WITD o nałożeniu kary pieniężnej, co do której złożony został wniosek o udzielenie ulgi w postaci rozłożenia płatności kary w ratach, została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego. Innymi słowy, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej orzeczenie organu odwoławczego odpowiadało co do istoty rozstrzygnięciu zawartemu w decyzji organu pierwszej instancji. Jednakże to decyzja Małopolskiego WITD z 16 marca 2020 r. wykreowała obowiązek w postaci zapłaty kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Dlatego też organem właściwym do rozstrzygnięcia w pierwszej instancji w przedmiocie wniosku o udzielenie ulgi w spłacie kary pieniężnej był i jest nadal Małopolski WITD, który nałożył na spółkę karę pieniężną.
Reasumując, WSA dokonał błędnej wykładni powołanych w skardze kasacyjnej przepisów przyjmując, że w sprawie zostały naruszone przepisy o właściwości organów administracyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w sprawie o udzielenie ulgi w spłacie kary pieniężnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA.
Na podstawie art. 207 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie WSA, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej organu uwzględnionej przez NSA, to brak jest dostatecznych podstaw, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do WSA, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa (p. wyrok NSA z 17 stycznia 2008 r. sygn. akt I FSK 140/07, LEX nr 464073).