I GSK 656/24

I GSK 656/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach /przewodniczący/
Małgorzata Grzelak
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Oświata
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Rz 608/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-02-06
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 172, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2017 poz 2203
art. 33 ust. 4
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Wach sędzia NSA Małgorzata Grzelak sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.J.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Rz 608/23 w sprawie ze skargi A.J.-K. na czynności Burmistrza Gminy J. z dnia 8 września 2023 r. w przedmiocie przyznania dotacji oświatowej z budżetu gminy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Rz 608/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A.J. na czynność Burmistrza Gminy Jedlicze z 8 września 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z 20 sierpnia 2023 r. A.J. zwróciła się do Burmistrza Gminy Jedlicze o przyznanie dotacji w związku z utworzeniem Niepublicznego Przedszkola [...]. Jako podstawę przyznania dotacji wskazała art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1400 ze zm.). Wnioskodawczyni podała, że placówka uzyskała w dniu [...] wpis do ewidencji przedszkoli niepublicznych i aktualnie do przedszkola uczęszcza 28 dzieci. Przedszkole będzie oferować możliwość utworzenia oddziału zerówkowego. Oferta placówki jest konkurencyjna, ponieważ będzie zapewniać opiekę nad dziećmi w godzinach od 6.00. do 17.00. Ze względu na fakt, że wielu z rodziców realizuje się zawodowo, organizacja placówki ww. godzinach jest wyjściem naprzeciw rosnącym oczekiwaniom rodziców. Dodatkowo placówka będzie świadczyć usługi w okresie wakacji i ferii zimowych. Planowana przerwa wakacyjna to zaledwie dwa tygodnie.
Pismem z 8 września 2023 r. Burmistrz Gminy Jedlicze poinformował wnioskodawczynię, że w związku z brakiem środków w budżecie, które mogły zostać zaplanowane podczas tworzenia budżetu na 2023 r. nie może udzielić dotacji dla przedszkola w terminie wcześniejszym, tj. od września 2023 r. Wskazał, że podczas planowania budżetu na rok 2023 Niepubliczne Przedszkole [...] nie posiadało jeszcze wpisu do ewidencji oraz nie przekazało danych zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, dlatego wcześniejsze wnioski o zabezpieczenie środków nie mogły zostać rozpatrzone pozytywnie. Ustalono, że wysokość dotacji przy aktualnej podstawowej kwocie dotacji na 2023 r. oraz uwzględnieniu obecnej liczby dzieci zapisanych do przedszkola (28) wyniosłaby 109 936,84 zł, natomiast przy maksymalnej liczbie dzieci (36) stanowiłaby kwotę 140 752,52 zł. Są to kwoty relatywnie wysokie nie tylko dla organu prowadzącego przedszkole ale również z punktu widzenia budżetu gminy, dlatego brak jest możliwości wygospodarowania środków celem przyznania dotacji w okresie od września do grudnia 2023 r.
Na czynność Burmistrza Gminy Jedlicze z 8 września 2023 r. skarżąca wniosła skargę do WSA w Rzeszowie. Zaskarżonej czynności skarżąca zarzuciła naruszenie:
- przepisów prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 33 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez uznanie, że skarżąca nie ma prawa do dotacji za okres od września do grudnia 2023 r.;
- naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się odmawiając przyznania dotacji dla skarżącej, poprzez lakoniczne uznanie, że kwota dotacji jest relatywnie wysoka i nie ma możliwości jej wygospodarowania w budżecie gminy.
W oparciu o postawione zarzuty wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w zaskarżonej czynności organ wskazał, że brak jest obiektywnych możliwości wygospodarowania środków w budżecie gminy na przyznanie dotacji, nie wskazał jednak, co jest powodem tych trudności, w sytuacji gdy podczas sesji Rady Gminy Jedlicze we wrześniu 2023 r. poinformowano skarżącą o wysokości wolnych środków w budżecie oraz rezerwy. Ponadto, zdaniem skarżącej obliczenia zaprezentowane przez organ nie są prawidłowe. Dotacja obejmowałaby wyłącznie 22 dzieci, ponieważ 6 dzieci znajduje się w wieku poniżej 2,5 roku i nie są one uwzględniane przy obliczaniu dotacji. Radni opowiedzieli się za przyznaniem dotacji dla skarżącej, a aktualnie zapis z sesji Rady Gminy Jedlicze jest niedostępny.
Skarżąca podkreśliła, że do Niepublicznego Przedszkola [...] uczęszczają mieszkańcy Gminy Jedlicze. Ponadto na mocy uchwały Rady Gminy Jedlicze z dnia 8 maja 2023 r. LXXII/489/2023 zwiększono dotacje celowe dla Niepublicznego Przedszkola [...] i [...] oraz dla Punktu Przedszkolnego [...]. Zwiększenia dokonano w ciągu roku budżetowego. Ponadto skarżąca informowała z wyprzedzeniem o zamiarze utworzenia niepublicznego przedszkola w Jedliczu. W marcu 2023 r. zwracała się z wnioskiem o zabezpieczenie środków na dotację dla przedszkola. Taki sam wniosek złożyła we wrześniu 2022 r., a więc przed uchwaleniem budżetu na 2023 r. Organ wykonawczy, jak również Rada Gminy, byli informowani o tym, że na terenie Gminy Jedlicze będzie funkcjonować nowa placówka, od początku września 2023 r. Organ, wiedząc o możliwości utworzenia placówki, mógł tak konstruować budżet, aby zapewnić dotacje dla przedszkola, powstającego w trakcie roku. Zatem wniosek skarżącej z 20 sierpnia 2023 r. nie może być dla Burmistrza Gminy Jedlicze zaskoczeniem, a treść odpowiedzi na wniosek skarżącej nie pozwala na stwierdzenie, co było podstawą odmowy przyznania dotacji i jakie okoliczności nie pozwalają na dokonanie zmian w budżecie. Burmistrz Gminy Jedlicze działała w ramach uznania administracyjnego, jednak uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Jedlicze wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 6 lutego 2024 r. WSA w Rzeszowie oddalił skargę podnosząc na wstępie, że zgodnie z art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i 41 są czynnościami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Odwołując się do treści art. 33 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, Sąd zwrócił uwagę, że kluczowe znaczenie ma zawarty w treści powyższego przepisu zwrot, że "organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji (...) może wyrazić zgodę (...) na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego". Wynika z niego w sposób jednoznaczny, że jeżeli chodzi o wcześniejsze przekazanie dotacji, niż od następnego roku budżetowego, to właściwy organ korzysta w tym zakresie z przyznanej w tym zakresie swobody. Nie jest zobligowany do uwzględnienia przedmiotowego wniosku, działa w granicach uznania administracyjnego. Nie oznacza to jednak całkowitej dowolności, ponieważ korzystając z uznania administracyjnego organ powinien przeprowadzić najpierw adekwatne ustalenia, w zakresie zaistnienia po stronie wnioskodawcy przesłanek do udzielenia dotacji, a następnie, odnosząc się w sposób władczy do jego wniosku, przedstawić w sposób jasny, logiczny i rzeczowy motywy swojego rozstrzygnięcia.
Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że w organ w sposób dowolny odmówił wypłaty dotacji skarżącej. W piśmie informującym o nieprzyznaniu dotacji przedstawił konkretne i racjonalne argumenty, w świetle których jego stanowisko nie może być uznane za dowolne, a tym bardziej za godzące w interesy społeczności lokalnej. Zdaniem Sądu nie można zakwestionować stanowiska organu, które odnosi się do argumentów, związanych z obciążeniem budżetowym, jakie wynikać będzie z przyznania dotacji. Wypłata środków nieprzewidzianych wcześniej w budżecie musi pociągać za sobą taki skutek, czego nie można podważyć jedynie w oparciu o potencjalne korzyści, jakie mogą wynikać na przyszłość z wcześniejszego przyznania dotacji skarżącej w 2023 r.
Przyznanie dotacji w terminie wcześniejszym, niż od początku roku budżetowego następuje w ramach skorzystania przez właściwy organ z przyznanej mu w tym zakresie swobody, a więc pewnego zakresu luzu decyzyjnego, dlatego też skorzystanie przez właściwy organ z tego uprawnienia, o ile oczywiście nie jest wyrazem całkowicie dowolnej decyzji z jego strony w tym zakresie, pozbawionej racjonalnego uzasadnienia, nie może być rozpatrywane w kategoriach uchybienie zasadzie równości podmiotów wobec prawa, czy też zasady sprawiedliwości. Sąd podkreślił, że o udzielenie dotacji występuje podmiot prowadzący placówkę oświatową, wobec czego uwzględnienie, bądź nieuwzględnienie wniosku oddziałuje bezpośrednio jedynie na sferę jego uprawnień i co za tym idzie obowiązków. Skutku takiego nie wywołuje natomiast w odniesieniu uprawnień osób zainteresowanych ofertą edukacyjną placówki skarżącej, czy też społeczności lokalnej.
Przedstawionej oceny nie zmienia fakt, że skarżąca informowała organy gminy o swoich zamiarach i zwracała się z prośbą o zabezpieczenie środków na ten cel w budżecie Gminy na 2023 r. Ostatecznie bowiem o możliwości przyznania dotacji w terminie wcześniejszym, niż od rozpoczęcia roku budżetowego organ decyduje w momencie złożenia stosownego wniosku w tym przedmiocie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik skarżącej. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 172 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Rzeszowie, że organ jakim jest Burmistrz Jedlicza naruszył ww. normy, poprzez brak przedstawienia jakichkolwiek dowodów na poparcie swojego stanowiska co do odmowy przyznania dotacji dla Niepublicznego Przedszkola [...], w wyniku czego błędnie ustalono, że Burmistrz Jedlicza w sposób wyczerpujący uzasadniła swoje stanowisko, a jej działanie w ramach uznania administracyjnego nie było dowolne, a w pełni uzasadnione.
Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podkreślił, że Sąd I instancji wskazał, że zwiększenie dotacji w ciągu roku dla placówek istniejących było możliwie dlatego, że inne placówki przestały działać. Skarżąca nie wie jednak, o jakie placówki chodzi, a twierdzenia zawarte w uzasadnieniu nie mają potwierdzenia w materiale sprawy. Twierdzenia organu, że brak jest środków, które można przeznaczyć na dotacje dla skarżącej również nie zostało poparte żadnymi dowodami, które organ winien przedłożyć do sądu. Ponadto istnieje możliwość dokonywania przesunięć w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, a organ nie wyjaśnił dostatecznie, że takich przesunięć nie można było dokonać.
Ponadto pełnomocnik podkreślił również, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że udzielenie, bądź odmowa udzielenia dotacji oddziałuje wyłącznie na sferę uprawnień osoby wnoszącej o przyznanie dotacji, a nie wpływa na uprawnienia osób zainteresowanych skorzystaniem z oferty edukacyjnej. Wsparcie placówki poprzez przyznanie dotacji czyni ofertę skarżącej bardziej atrakcyjną, pozwala na sfinansowanie wielu dodatkowych przedsięwzięć, których skarżąca nie jest w stanie finansować w własnych środków. Dotacja przyznawana jest na działalność przedszkola, a zatem oczywiste jest, że przyznane środki wpływają w sposób bezpośredni na podmioty, które z placówki korzystają.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Gminy Jedlicze wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Podkreślić także należy, że skarga kasacyjna jest ściśle sformalizowanym środkiem zaskarżenia. W skardze kasacyjnej sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika musi być precyzyjnie określona podstawa kasacyjna ze wskazaniem naruszonych przepisów prawa i sposobu ich naruszenia i w tak oznaczonych granicach sąd kasacyjny kontroluje zaskarżone orzeczenie. Kasacja nie ma za zadanie doprowadzić do ponownej kontroli aktu administracyjnego w jego całokształcie, lecz do weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości wyroku sądowego I instancji i to tylko w zakresie ściśle wytyczonym przez kasatora, a określonym podstawami kasacyjnymi (art. 174 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu (por. wyrok NSA z 5 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 1056/23 i z 6 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 1310/23).
W złożonej skardze kasacyjnej autor skargi zarzucił naruszenie prawa procesowego i materialnego wskazując jako podstawę art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. Jednakże podniesione w skardze zarzuty dotyczącą wyłącznie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 172 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Rzeszowie, że organ jakim jest Burmistrz Jedlicza naruszył ww. normy, poprzez brak przedstawienia jakichkolwiek dowodów na poparcie swojego stanowiska co do odmowy przyznania dotacji dla Niepublicznego Przedszkola [...], w wyniku czego błędnie ustalono, że Burmistrz Jedlicza w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko, a działanie tego organu w ramach uznania administracyjnego nie było dowolne. Zdaniem NSA, zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji procedury nie zdołały podważyć ustalonego i przyjętego do orzekania przez WSA stanu faktycznego.
Za całkowicie bezskuteczny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 172 pkt 2 p.p.s.a. z uwagi na to, iż art. 172 p.p.s.a. nie zawiera jednostek redakcyjnych, a zatem WSA nie mógł naruszyć wskazanego przez kasatora art. 172 pkt 2 p.p.s.a. Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywnego, które zostały naruszone przez Sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl., por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).
Dodatkowo należy wskazać, iż art. 172 p.p.s.a. dotyczy unieważnienia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego i stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny unieważnia prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wydane w sprawie, która ze względu na osobę lub przedmiot nie podlegała orzecznictwu sądu administracyjnego w chwili orzekania i odrzuca skargę, jeżeli orzeczenie to nie może być wzruszone w trybie przewidzianym w ustawie. Sąd orzeka na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do rozpoznania wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o rozpoznaniu skargi kasacyjnej. Z uwagi na treść powyższej regulacji prawnej, przepis ten w ogóle nie miał w niniejszej sprawie zastosowania.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., to wskazać należy, że przepis ten jest przepisem wynikowym i kompetencyjnym, na jego podstawie sąd administracyjny oddala skargę w przypadku niestwierdzenia podstaw do jej uwzględnienia. Skoro zatem skarżąca kasacyjnie wskazuje wadliwe skorzystanie przez WSA z kompetencji określonej w art. 151 p.p.s.a., to rozstrzygająca dla oceny jego zasadności jest ocena jego trafności w powiązaniu ze stawianymi zarzutami naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej czynności, bowiem oddalając skargę wyraźnie i w sposób szczegółowy odniósł się do zarzutów dotyczących ustalenia stanu faktycznego w sprawie. W tym zakresie nie można zarzucić Sądowi, że wadliwie oddalił skargę, zamiast stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności z powodu naruszenia przez organ wskazanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, orzekanie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, czy brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący.
Wbrew tym zarzutom, WSA prawidłowo ocenił, że organ ustalił stan faktyczny w sprawie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). Organ nie naruszył również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), czemu dał wyraz w motywach zaskarżonej czynności, którą w należyty sposób uzasadnił. Dodać należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się materiał dowodowy, który pozwolił na ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania. Organ wziął pod uwagę i rozważył podnoszoną w toku postępowania administracyjnego argumentację skarżącej, a WSA argumentację tę zaakceptował jako niewykraczającą poza ramy swobodnej oceny dowodów. Natomiast brak podzielenia argumentacji w tym zakresie przez skarżącą nie świadczy o jej pominięciu.
Ponadto, w przypadku formułowania w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie użyte w treści tego przepisu pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać nie tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że skarżąca powinna uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, str. 368). Takiej argumentacji w skardze kasacyjnej zabrakło.
Burmistrz Gminy Jedlicze nie przyznał skarżącej dotacji na prowadzoną przez nią placówkę, w terminie wcześniejszym, uzasadniając to głównie brakiem środków finansowych, które gmina mogłaby przeznaczyć na dotowanie nowej placówki. Nawiązując do zarzutu skarżącej o udzieleniu w maju 2023 r. dotacji dla innej placówki, która powstała w trakcie roku kalendarzowego wskazał, że placówce udzielono dotacji, ponieważ zakończyło działalność inne przedszkole niepubliczne, co automatycznie zwolniło środki w budżecie. Organ w załatwieniu wniosku skarżącej poczynił niezbędne ustalenia w postaci:
- określenia wysokości kwot wnioskowanej dotacji w dwóch wariantach,
- ustalenia, czy istnieje możliwość zapewnienia środków w tym zakresie w obowiązującym budżecie gminy,
- ustalenia liczby wolnych miejsc w pozostałych przedszkolach funkcjonujących na ternie gminy.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Burmistrz Gminy Jedlicze odniósł się do wniosku oraz zawartej w nim argumentacji w wyczerpujący sposób, wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia. Taki sposób działania w sprawie świadczy o braku możliwości uznania stanowiska organu za dowolne. W odniesieniu do sformułowanego w skardze zarzutu, polegającego na "niedostrzeżeniu przez WSA w Rzeszowie, że organ jakim jest Burmistrz Jedlicza naruszył ww. normy, poprzez brak przedstawienia jakichkolwiek dowodów na poparcie swojego stanowiska co do odmowy przyznania dotacji dla Niepublicznego Przedszkola [...], w wyniku czego błędnie ustalono, że Burmistrz Jedlicza w sposób wyczerpujący uzasadniła swoje stanowisko" podnieść należy, iż skarżąca w sposób skuteczny nie zakwestionowała prawidłowości wyliczeń wysokości potencjalnej dotacji, braku w budżecie gminy środków na ten cel, czy też okoliczności dotyczących liczby wakatów w pozostałych placówkach wychowania przedszkolnego funkcjonujących na terenie gminy. Całkowicie niezrozumiałe przy tym jest zarzucanie sądowi wojewódzkiemu przez skarżącą kasacyjnie błędu w ustaleniach faktycznych popełnionego w prowadzonym postępowaniu sądowym. Sądy administracyjne, w odróżnieniu od sądów powszechnych, nie prowadzą postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji RP, art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). W konsekwencji powyższego, stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., regułą obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest, że sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej. Jedynie wyjątkowo na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów i to pod dwoma warunkami, mianowicie, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu administracji budzą wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie Sąd wątpliwości takich nie stwierdził, a zatem z urzędu ani na wniosek nie przeprowadzał żadnego postępowania dowodowego. Jeżeli skarżąca nie dawała wiary ustaleniom organu poczynionym na etapie rozpatrywania jej wniosku o przyznanie dotacji, winna zwrócić się do tego organu o udostępnienie stosownych dowodów dla potwierdzenia informacji zawartych w piśmie z 8 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie miał zatem podstaw do żądania od organu stosownych dokumentów dla potwierdzenia poczynionych przez ten organ ustaleń, zwłaszcza w sytuacji, gdy zarzut braku przedstawienia przez organ jakichkolwiek dowodów na poparcie swojego stanowiska nie pojawił się w skardze z 16 października 2023 r.
Niezasadne są wobec tego zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 k.p.a. (zasada wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego) i art. 80 k.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów), gdyż organ administracji należycie uzasadnił wydane rozstrzygnięcie.
Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż przedstawionej oceny nie zmienia fakt, że skarżąca informowała organy gminy o swoich zamiarach i zwracała się z prośbą o zabezpieczenie środków na ten cel w budżecie gminy na 2023 r. Ostatecznie bowiem o możliwości przyznania dotacji w terminie wcześniejszym, niż od rozpoczęcia roku budżetowego organ decyduje w momencie złożenia stosownego wniosku w tym przedmiocie.
Przypomnieć bowiem należy, iż zgodnie z art. 33 ust. 4 u.f.z.o. na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.
Przepis ten nie stanowi, jakimi przesłankami winien kierować się organ dotujący korzystając z możliwości w nim zawartej. Uprawnienie organu do wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu lub udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym ustawodawca pozostawił uznaniu organu właściwego do udzielenia dotacji. W takim wypadku nie jest rolą Sądu wkraczanie w sferę samego uznania administracyjnego, a właściwy organ, mimo niedotrzymania terminu przez organ prowadzący przedszkole może dotację przyznać lub odmówić jej udzielenia. Oczywiście nie oznacza to jednak, że działanie organu administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego może być dowolne. Rolą Sądu jest bowiem ocena sytuacji poprzedzającej sam akt dotyczący ostatecznego uznania (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 613/19). Organ procedując w sferze uznania administracyjnego, powinien ujawnić stronie przesłanki jakimi kierował się, w szczególności odmawiając przyznania dotacji oraz odnieść się do argumentacji strony przedstawionej w złożonym w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wniosku. Zobowiązuje go do tego m.in. zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli, zgodnie z którą, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Skoro skarżąca skutecznie nie podważyła ustaleń faktycznych, które legły u podstaw niewyrażenia przez Burmistrza Gminy Jedlicze zgody na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, to przyjąć należy, iż organ we właściwy sposób zastosował w niniejszej sprawie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. Obowiązkiem Sądu I instancji było dokonanie oceny, czy organ przy wydaniu zaskarżonej czynności nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co przede wszystkim polegało na sprawdzeniu tego, czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami. Skarżąca skutecznie nie wykazała, aby ocena dokonania przez Burmistrza Gminy Jedlicze z uwzględnieniem obowiązku wszechstronnego uzasadnienia jego negatywnego stanowiska, była wadliwa, a Sąd nie dostrzegł przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zasądził zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego dla organu wobec tego, że odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, przez co w związku z tą czynnością organ nie poniósł kosztów podlegających zwrotowi na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, opublik. ONSAiWSA 2013/3/38).