I GSK 649/22

I GSK 649/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Janson
Joanna Salachna
Tomasz Smoleń /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Go 364/21 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2021-11-25
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 176, art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 145a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "T." Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Go 364/21 w sprawie ze skargi "T." Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 2 lipca 2021 r. nr 9004-2021-00124 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "T." Sp. z o.o. w K. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Go 364/21, oddalił skargę "T." Sp. z o.o. w K. (skarżąca kasacyjnie, spółka) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (organ) z dnia 2 lipca 2021 r., nr 9004-2021-00124 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2020.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca kasacyjnie spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości.
Wniosła o:
1. zwrócenie się na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/2 z dnia 2004.04.30; dalej: TFUE) o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym o wykładnię zasady proporcjonalności, czy art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 627) nie jest sprzeczny z art. 49 ust. 3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 288 TFUE i art. 29 ust.1 rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U. L. 347 z 20.12.2013) oraz art. 31 rozporządzenia 1305/2013, poprzez zastosowanie przez Polskę niezasadnie w tym przypadku art. 18 nadmiernych kar i ograniczeń w przyznawaniu płatności nieznanych Prawu Wspólnotowemu, za bezumowne użytkowanie nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa;
2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania;
3. rozpoznanie skargi z udziałem stron na rozprawie;
4.przeprowadzenie dowodu na okoliczność zasadności pytania prejudycjalnego oraz ustalenia stanu faktycznego z opinii prof. dr hab. Witolda Modzelewskiego;
5. zasądzenie od organu kosztów procesowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
ewentualnie o:
6. uchylenie zaskarżonej decyzji przekazanie jej organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia;
7. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Przepisem, który powinien mieć w sprawie zastosowanie jest właśnie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie przepisu polegało na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował błędnie ustalony stan faktyczny sprawy, w kontekście zastosowanego prawa materialnego w postaci art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (dalej: ustawa o PROW), poprzez uznanie, że nie doszło do spełnienia przesłanek skutkujących prawem do wnioskowanych płatności. Prawidłowo ustalony stan faktyczny powinien prowadzić do wniosku, że zobowiązany ma równe prawa do płatności z innymi podmiotami, które nie mają obowiązku przedkładania tytułu prawnego do gruntów na które wnioskują o płatności. Zaaprobowanie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy polegające na uwzględnieniu nieprawidłowego stanowiska organu, który niesłusznie zastosował art. 20 ust. 4, spowodowało również naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie pełnomocnika zastosowanie tego przepisu godzi w kartę praw podstawowych Unii Europejskiej, poprzez naruszenie wolności, równego traktowania czyli art. 16, 20, 21 i 49 Karty Praw Podstawowych;
2) niewłaściwe zastosowanie § 5 ust. 1 a rozporządzenia ONW. Przepisem, który powinien mieć w sprawie zastosowanie jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz właśnie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegało na nieuchyleniu decyzji organu, która została wydane niezgodnie z prawem i zasadą zaufania obywateli do organów państwa oraz z naruszeniem prawa Unii Europejskiej. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegało na zaaprobowaniu przez sąd administracyjny w zaskarżonym wyroku błędnego stanowiska organu, podczas gdy organ nie dokonał prawidłowej wykładni § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW, która to wykładnia nie była dotąd analizowana przez Naczelny Sąd Administracyjny a godzi w równość Beneficjentów. Wbrew bowiem dokonanej analizy przez organ, a w ślad za nią Sądu I instancji błędne jest stanowisko, że odmowa przyznania płatności została wydana prawidłowo albowiem skutkiem uznania, że decyzja została wydana bez naruszeniem prawa Unii Europejskiej jest ustalenie, że była prawidłowa. Inne mylne myślenie prowadziłoby do sytuacji, że naruszeniem art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) i zaufania obywateli do państwa prawa i zmiana zasad przyznawania dopłat i stosowanie w ten sposób nadmiernych kar za to samo przewinienie, odmiennie dla osób które dysponują gruntami Skarbu Państwa;
II. prawa materialnego, w postaci naruszenia:
3) art. 145a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Naruszenie prawa materialnego było wynikiem mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i nie zrozumienie zasad jakie mają zastosowanie po stwierdzeniu, że decyzja będąca podstawą odmowy płatności narusza prawo. Przepisem, który powinien mieć w sprawie zastosowanie jest właśnie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie przepisu polegało na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował błędnie ustalony stan faktyczny ze względu na zastosowaną normę prawa materialnego w postaci art. 7 k.p.a., statuującego zasadę prawdy obiektywnej a mimo to uznał, że decyzja naruszająca prawo jest zasadna. Prawidłowo ustalony stan faktyczny to taki stan, w którym organ przyjął, że ziściły się przesłanki z art. 20 ust. 4 ustawy PROW w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 i § 5 ust. 1 a rozporządzenia w całości i organ nieprawidłowo dokonał ustalenia, że skarżącej nie przysługują płatności, podczas gdy nikt inny poza skarżącą jak wynika z Postanowienia Sądu Okręgowego w [...] o sygn. akt [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r , zakazujące Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa (dalej: KOWR) dysponowania gruntami, którymi włada na podstawie umowy dzierżawy skarżąca, co oznacza, że nikt poza skarżącą nie może dysponować nieruchomościami, na których produkcję rolną prowadzi skarżąca, co w uzasadnieniu Sądu I instancji zostało pominięte, a to postanowienie jest prawomocne, ponieważ KOWR się od niego nie odwołał;
4) art. 145a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Naruszenie prawa materialnego było wynikiem mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię nie zrozumienie zasad jakie mają zastosowanie po stwierdzeniu, że decyzja będąca podstawą odmowy płatności narusza prawo wprost i wbrew powoływaniu się przez organ a w ślad za nim WSA, na art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady WE nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz. U. UE.L. 2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim owszem został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Jednakże państwo członkowskie nie może naruszać podstawowych zasad i praw podstawowych Unii Europejskiej, w szczególności art. 16, 20, 21 i 49 Karty praw podstawowych. W niniejszym przypadku brak jest uzasadnienia w zakresie zasady proporcjonalności ani zasadnością karania jedynie tych, którzy użytkują bez tytułu prawnego grunty Skarbu Państwa, podczas gdy inne grunty, w tym prywatne pozostają bez jakiejkolwiek ochrony i nie wymaga się tytułu prawnego do tych gruntów w celu przyznania dopłat. Państwo członkowskie chcąc skorzystać z odstępstwa od zasad ogólnych, zakazujących różnicowania beneficjentów, winno to w sposób szczególny uzasadnić. W tym przypadku brak jest uzasadnienia dla tak dotkliwej kary, jaką jest odmowa płatności podmiotowi, który taką płatność otrzymałby, gdyby nieruchomość przez niego użytkowana nie należała do KOWR. Zdaniem pełnomocnika regulacja krajowa nie zmierza w kierunku wyeliminowania tworzenia sztucznych warunków a została wykorzystana w celach własnych państwa, by dodatkowo napiętnować i wyeliminować nieposłusznych dzierżawców oraz tych którzy prawa do dzierżawy dochodzą przed sądami krajowymi i służy w istocie obejściu prawa unijnego a nie jego ujednolicenia. Gdyby warunek dotyczący przedłożenia tytułu prawnego do nieruchomości na jakie rolnicy wnioskują o dopłaty był rzeczywiście konieczny w celu wyeliminowania sztucznych warunków czy patologii, to każdy posiadacz wnioskujący o dopłaty winien go przedkładać a nie tylko ten posiadacz, który uprawia nieruchomości Skarbu Państwa. Skoro jest inaczej to ten przepis nie służy celowi, jaki podało państwo w uzasadnieniu jego wprowadzenia;
5) art. 145a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Naruszenie prawa materialnego było wynikiem mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i nie zrozumienie zasad jakie mają zastosowanie po stwierdzeniu, że decyzja będąca podstawą odmowy płatności narusza prawo wprost i wbrew powoływaniu się przez organ a w ślad za nim WSA na art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 poprzez uznanie, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści, podczas gdy skarżąca nie zmieniła sposobu władania nieruchomościami od 2017 r., w ten sam sposób je użytkuje a dokument w postaci umowy dzierżawy przed 2016 nie był wymagany i nie był niezbędny do ustalenia wysokości przysługującej płatności;
6) art. 145a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Naruszenie prawa materialnego było wynikiem mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i nie zrozumienie zasad jakie mają zastosowanie po stwierdzeniu, że decyzja będąca podstawą odmowy płatności narusza prawo wprost i wbrew powoływaniu się przez organ a w ślad za nim WSA na art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, nie jest to jego prawidłowe zastosowanie nie ma żadnego wpływu na przyznawanie płatności, tym bardziej, że inni dzierżawcy otrzymują je bez konieczności okazywania umowy, poza dzierżawcami KOWR. Gdyby było tak, że umowa dzierżawy jest dokumentem niezbędnym do przyznania dopłaty, to ten wymóg winni spełnić wszyscy Inni posiadacze nieruchomości rolnych, nie będący ich właścicielami a wnioskujący na nie o przyznanie dopłat. W przeciwnym wypadku uznanie, że zgodnie art. 4 ust. 8 tego rozporządzenia "Nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia", stanowi obejście prawa i służy jedynie zabezpieczeniu nieruchomości Skarbu Państwa przed bezumownymi użytkownikami ale nie spełnia przesłanek wymaganych do uznania, że płatności są nienależne;
7) art. 145a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Naruszenie prawa materialnego było wynikiem mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i nie zrozumienie zasad jakie mają zastosowanie po stwierdzeniu, że decyzja będąca podstawą odmowy płatności narusza prawo wprost i wbrew powoływaniu się przez organ a w ślad za nim WS na rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, które w art. 60 stanowi, że "Bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa, podczas gdy z dokumentacji w sprawie wynika, że skarżąca uprawiała te nieruchomości rolne w sposób prawidłowy w 2019 r., zadeklarowała je do płatności, nikt poza nią nie zgłosił ich do płatności, a przed wprowadzeniem art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 627) organ nie potrzebował do ich przyznania umowy dzierżawy czy okazania innego tytułu prawnego a mimo tego płatności były przyznawane i brak dokumentu wykazującego tytuł prawny do nieruchomości nie stanowił podstawy do ich odmowy ani nie skutkował brakiem możliwości ustalenia, czy są one należne spółce;
8) art. 145a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Naruszenie prawa materialnego było wynikiem mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i nie zrozumienie zasad jakie mają zastosowanie, poprzez nie uwzględnienie art. 2 ust. 2, art. 9; art. 10, art. 21 i art. 24 (równe traktowanie) ROZPORZĄDZENIE DELEGOWANE KOMISJI (UE) NR 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia, poprzez ich pominięcie a zgodnie z którymi spółka nie może być gorzej traktowana od innych rolników, którzy otrzymują płatności, nie posiadając i nie wykazując żadnego tytułu do gruntów na jakie składają wnioski obszarowe, tylko dlatego, że w tym przypadku do części gruntów przysługuje prawo własności Skarbowi Państwa;
9) Naruszenie 2 Konstytucji oraz art. 5 kodeksu cywilnego art. 106 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji w związku art. 64 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 2 Konstytucji w związku z art. 7 Konstytucji, a także art. 49 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, poprzez wyposażenie jednej ze stron tego samego stosunku umownego w instrumenty monopolistyczne, nałożenie swoistej kary administracyjnej wielkich rozmiarów, nie adekwatnej do naruszenia, naruszenie równości stron i zasad współżycia społecznego, w tym zgodności tego przepisu z art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284), w zgodności z prawem Unii Europejskiej takich jak: art. 20 - równość wobec prawa i wreszcie zakaz dyskryminacji, ratio legis wprowadzenia art. 39 b ustawy nie polega ani na zapewnieniu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej. Trudno także przyjąć, że ingerencja ta jest podyktowana troską o zapewnienie wolności lub praw innych osób oraz że była konieczna w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji", a przede wszystkim czy jest zgodna z podstawową zasadą nie stosowania kary nadmiernej w stosunku do przewinienia.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej; oddalenie wniosku skarżącej o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jako bezzasadnego oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.
Skargę kasacyjną oparto o obydwie podstawy.
Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Poczynienie powyższych uwag natury ogólnej było konieczne, ponieważ w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wskazanych wyżej wymogów. Zawarte w środku odwoławczym zarzuty zostały sformułowane nie tylko wadliwie, ale i w sposób niezrozumiały uniemożliwiając merytoryczne ustosunkowanie się do nich.
Przede wszystkim zauważyć należy, iż przy pomocy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być skutecznie kwestionowana prawidłowość ustalenia stanu faktycznego ani wykładni przepisów prawa materialnego. Przepis ten bowiem statuuje elementy konieczne uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Reguły czynienia ustaleń w postępowaniu administracyjnym określone są w innych aktach prawnych. W tym zakresie zarzutów nie podniesiono. Skarżąca podaje pewne jednostki redakcyjne jakiś aktów prawnych, ale posługuje się ich skrótami nie podając ani dat ich uchwalenia, ani oficjalnych publikatorów, co uniemożliwia identyfikację danego przepisu.
Z kolei w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżąca powołuje przepis natury procesowej – art. 141 § 4 p.p.s.a. i już z tego powodu zarzut ten jest nietrafny. Z kolei towarzyszący mu przepis oznaczony jako "art.145a kpa" nie został bliżej doprecyzowany jeżeli chodzi o akt prawny, w którym miałby być zawarty. Nawet gdyby próbować odczytać skrót skarżącej jako ustawę z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 235), to wciąż zarzut ten pozostaje nieprecyzyjny i niezrozumiały. Artykuł 145a tego kodeksu składa się z dwóch paragrafów i nie wiadomo, którego z nich zarzut ten miałby dotyczyć. Zresztą, oba paragrafy dotyczą instytucji wznowienia postępowania, która w tej sprawie nie znajdowała zastosowania. Towarzyszące temu przepisowi, wskazane w ostatnich dwóch zarzutach numery jednostek redakcyjnych albo zostały przywołane nieprecyzyjnie, trudno stwierdzić jakich w rzeczywistości aktów prawnych miałyby dotyczyć, albo też nie wskazano, na czym podnoszone naruszenie miałoby polegać. Nie zamieszczono także zrozumiałego uzasadnienia tak zredagowanych zarzutów.
Z kolei wniosek skarżącej o zadanie pytania prejudycjalnego opiera się na wadliwym założeniu dlatego, że skonstruowano go w sposób alternatywny, podczas gdy kompetencje Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej są odmienne i rozłączne. Poza kognicja żadnego z tych Trybunałów nie obejmuje badania stanu faktycznego, czego w istocie domaga się w swoim wniosku skarżąca. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w tej sprawie wątpliwości natury konstytucyjnej, które wymagałyby skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, ani też wątpliwości co do wykładni przepisów prawa unijnego, obligujących do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.