I GSK 588/25

I GSK 588/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Dudra /przewodniczący/
Joanna Salachna /sprawozdawca/
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Pomoc publiczna
Sygn. powiązane
V SA/Wa 509/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-03-07
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 112
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 509/23 w sprawie ze skargi G. G. na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 18 stycznia 2023 r. nr DRP.WPAV.411.161.2023.KZ w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją w przedmiocie nakazu zwrotu środków PFRON oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) wyrokiem z 7 marca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 509/23 oddalił skargę G. G. (dalej: skarżący) na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Fundusz lub organ) z 18 stycznia 2023 r., nr DRP.WPAV.411.161.2023.KZ w przedmiocie niedopuszczalności złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów postępowania:
– art. 9 k.p.a. w zw. z art. 112 k.p.a. w zw. z art. 113 k.p.a. - mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy organ dostrzegł swój błąd, jednakże opierając się wyłącznie na art. 111 k.p.a. uznał, że nie może uzupełnić decyzji po terminie, podczas gdy wystarczało sprostować oczywistą omyłkę, czego zdaje się w ogóle nie dostrzegać WSA w Warszawie;
– art. 113 k.p.a. - mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Warszawie, że organ naruszył normy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie do przeprowadzenia dowodu wyłącznie z wyjaśnień organu w zakresie podstaw zastosowania art. 111 k.p.a., w wyniku czego błędnie ustalono, że nie można było sprostować omyłki w zakresie pouczenia w decyzji administracyjnej, bowiem upłynął termin 14 dni na jej uzupełnienie, co miało istotny wpływ na wydanie i treść postanowienia organu, gdyż doprowadziło w konsekwencji do wydania postanowienia w trybie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a., a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, poprzez uwzględnienie tej argumentacji i uznanie jej jako słusznej;
– art. 112 k.p.a. - poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na niedostrzeżeniu przez WSA w Warszawie i uznanie, iż rzekomo przepis ten nie może dawać władztwa absolutnego, tj. uprzywilejować skarżącego, co w konsekwencji spowodowało, ze wadliwe pouczenie przez organ o możliwości powtórnego ponownego rozpoznania sprawy, rzekomo nie miało wpływu na rozpoznanie skargi na decyzje organu, bowiem można było złożyć wniosek o przywrócenie terminu, o czym strona skarżąca jednak nie została pouczona przez organ, a dopiero w postanowieniu WSA w Warszawie z dnia 28.07.2023 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1198/23, na skutek rozpoznania skargi na decyzję organu z dnia 28.11.2022 r., w w/w sprawie.
W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Wystąpiono też o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz zrzeczono się z rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skarga kasacyjna, co wynika expressis verbis z jej petitum, została w rozpoznawanej sprawie oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa procesowego. W kontekście zgłoszonych zarzutów oraz sposobu w jaki je uzasadniono wskazania wymaga, że według art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko jedynie weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych (zawierających jednoznaczne określenie naruszonych przepisów prawa), lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać zarówno z przedstawieniem na czym konkretnie w danej sprawie polegało naruszenie, jak i z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (zapadłe rozstrzygnięcie).
W kontekście powyższych wyjaśnień Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w ramach pierwszego oraz drugiego ze zgłoszonych zarzutów autor skargi kasacyjnej nie wskazał naruszenia jakiego lub jakich przepisów zawartych w art. 113 k.p.a. (składającego się z trzech jednostek redakcyjnych) oraz w art. 111 k.p.a. (zawierającego cztery jednostki redakcyjne) upatruje w ramach zarzutu. Nie wynika to także z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Nie zawarto w nim także żadnego odniesienia oraz wyjaśnienia na czym w sprawie polegać miałoby naruszenie art. 9, 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zaś, z uwagi na wskazywane związanie granicami skargi kasacyjnej wynikające z dyspozycji art. 183 § 1 p.p.s.a., zastępować skarżącego kasacyjnie. W takim stanie Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zarzutów w zakresie w jakim umożliwia to uzasadnienie skargi kasacyjnej.
Przystępując do oceny naruszenia w sprawie przez Sąd I instancji art. 112 k.p.a. wskazania wstępnego wymaga, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomo jest, że skarżący pismem z [...] lutego 2023 r. wniósł jednocześnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie organu z 18 stycznia 2023 r. o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu z 28 listopada 2022 r. oraz skargę na decyzję z 28 listopada 2022 r. Niniejsza sprawa dotyczy wyroku WSA dotyczącego pierwszej z wymienionych spraw. W drugiej sprawie WSA odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi na decyzję organu, zaś NSA postanowieniem z 28 lutego 2024 r. o sygn. I GZ 34/24 uchylił to postanowienie. Sąd I instancji realizując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w ww. postanowieniu NSA, zwrócił się do pełnomocnika strony skarżącej o uzupełnienie braku formalnego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi z [...] sierpnia 2023 r. poprzez ponowne złożenie skargi na decyzję organu, za pośrednictwem organu – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 49 § 1 p.p.s.a.). Brak ten został uzupełniony, a WSA przywrócił termin do wniesienia skargi (postanowienie z 23 października 2024 r., sygn. V SA/Wa 1198/23).
Powyżej przedstawiony stan wskazuje, że skarga na decyzję organu utrzymująca w mocy jego wcześniejszą decyzję nakazującą zwrot środków przekazanych przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jest w toku rozpoznania. I związane z nią zagadnienia podnoszone przez skarżącego kasacyjnie, niezależnie od ich braków formalnych, nie mogą być rozpoznawane w niniejszej sprawie, która - jak wskazano wcześniej - dotyczy postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który to wniosek został złożony w wyniku błędnego pouczenia organu (organ pouczył o możliwości złożenia takowego wniosku, zamiast o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego).
Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kasacyjnie kwestii błędnego pouczenia o możliwości wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i jego skutków wskazać należy, iż okoliczność ta nie wpływa na ocenę jego ustawowej niedopuszczalności.
Wskazania wymaga, że regulacja zawarta w art. 112 k.p.a. jest konsekwencją przyjętej w kodeksie postępowania administracyjnego zasady ogólnej obowiązku informowania stron wyrażonej w art. 9 k.p.a., a także odgrywa istotną rolę w realizacji zasady ogólnej ochrony zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Nie może ona jednak pozostawać w oderwaniu od obowiązującego porządku prawnego. Warunkiem zastosowania art. 112 k.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia (w rozpoznawanej sprawie: decyzji organu). Ustalenie to odbywa się poprzez odniesienie prawa do zakwestionowania orzeczenia organu za pomocą stosownych środków odwoławczych (w tym wymienionych w art. 127 k.p.a.) do normy prawnej przyznającej stronie takie prawo. Nie można natomiast wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę, co do przysługującego jej środka odwoławczego. Jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że ochrona udzielana na podstawie art. 112 k.p.a. nie ma charakteru absolutnego i nie może stanowić o powstaniu takich praw strony w postępowaniu, tam gdzie nie zostały one w ogóle przyznane. Odmienne zapatrywanie nadawałoby w istocie organom administracyjnym funkcję prawotwórczą i możliwość funkcjonowania niejako obok obowiązującego sytemu prawnego, a co z kolei byłoby nie do pogodzenia z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.), a w jej efekcie również podnoszoną zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) poprzez akceptowanie działań organu poza obowiązującymi normami prawnymi (v. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 kwietnia 2012 r., II OSK 193/11; z 23 lutego 2016 r., I OSK 1225/14; z 6 lutego 2019 r., OSK 895/17; z 13 października 2016 r., II FSK 2438/14; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia takiego uprawnienia nie tworzy. Przepis art. 112 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. ma zastosowanie tylko, gdy prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ogóle przysługuje.
Błędne pouczenie organu o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji ostatecznej nie mogło zatem kreować prawa do jego rozpoznania przez organ, ani też przez sąd administracyjny - jako skarga na decyzję ostateczną organu. W realiach sprawy, jak wskazano wcześniej, skarga od ostatecznej decyzji skarżącego rozpoznawana jest w ramach odrębnego postępowania.
Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.