I GSK 576/26

I GSK 576/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-04-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Pietrasz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SAB/Wa 67/24 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2025-02-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 3 § 1 i 2, art. 58 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 8, art. 9, art. 10, art. 180, art. 73 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 497
art. 68 ust. 1 pkt 6, art. 92a, art. 45 ust. 2, art 86-97, art. 123
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2025 r.; sygn. akt V SAB/Wa 67/24 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w Ł. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie nieudostępnienia akt kontroli postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 20 lutego 2025 r., sygn. akt SAB/Wa 67/24 odrzucił skargę P. Sp. z o.o. w Ł. (dalej: skarżąca, spółka) na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie nieudostępnienia akt kontroli w zakresie sprawdzenia prawidłowości rozliczania składek, prowadzonej przez ZUS u skarżącej w związku z podejrzeniem, że skarżąca jako płatnik składek zgłasza nieprawdziwe dane mające wpływ na wysokość należnych składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne oraz na prawo do świadczeń z ubezpieczeń społecznych i ich wysokość. Jako podstawę wniesienia skargi na bezczynność skarżąca podała art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.).
W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.
Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców pismem z 4 grudnia 2024 r. zawiadomił o wstąpieniu do postępowania i wniósł o zobowiązanie ZUS do udostępnienia skarżącej akt prowadzonej kontroli w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt do ZUS. Rzecznik przedstawił również swoje stanowisko, wskazując w szczególności, że skarga w tej sprawie jest dopuszczalna.
Sąd I instancji uznał, że zaskarżona przez skarżącą bezczynność ZUS nie należy do żadnej kategorii spraw, które mieszczą się w zakresie objętym kognicją sądu administracyjnego i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę.
W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy żądania dokonania kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie ponieważ kwestionowany przez skarżącą brak podjęcia czynności w postaci udostępnienia jej akt prowadzonej kontroli nie nastąpił w toku postępowania administracyjnego, ani postępowania podatkowego. Postępowanie kontrolne prowadzone wobec skarżącej przez ZUS toczy się na podstawie przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społęcznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 497, dalej: u.s.u.s.) oraz – stosownie do art. 92a wskazanej ustawy, jako że skarżąca jest przedsiębiorcą – przepisów rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r., poz. 236). Kontrola płatnika składek nie jest prowadzona na podstawie przepisów k.p.a., lecz stanowi etap postępowania, który następnie prowadzić może do wszczęcia postępowania administracyjnego, do którego wówczas zastosowanie znajdą przepisy k.p.a.
Zdaniem Sądu I instancji z okoliczności sprawy nie można również wywieść, że skarga skarżącej mogła zostać zakwalifikowana jako skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W świetle tego przepisu, skarga byłaby dopuszczalna, o ile bezczynność dotyczyłaby przypadku określonego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, uniemożliwienie kontrolowanemu dostępu do akt postępowania kontrolnego w trakcie trwającej kontroli ZUS nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji brak podjęcia takiej czynności nie dawał skarżącej prawa do złożenia skargi na bezczynność w tym zakresie. Oczekiwana przez skarżącą czynność, której brak był powodem złożenia skargi na bezczynność, nie dotyczy uprawnień i obowiązków skarżącej wynikających z przepisu prawa, wymagających potwierdzenia przez organ administracji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca spółka zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:
- art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 180 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez odrzucenie skargi na bezczynność ZUS w przedmiocie nieudostępnienia skarżącej akt kontroli, mimo że działanie organu jako ingerujące w sferę praw i obowiązków podmiotu kontrolowanego – podlegają kontroli sądu administracyjnego. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że postępowanie kontrolne prowadzone przez ZUS jest wyłączone spod kognicji sądów administracyjnych stanowi naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), prawa do ochrony prawnej przed działaniami władzy publicznej. (art. 77 ust. 2 Konstytucji) oraz prawa dostępu do dokumentów dotyczących podmiotu (art. 51 ust. 3 Konstytucji RP). Ponadto żaden przepis prawa nie przekazuje spraw tego rodzaju do rozpoznania innemu sądowi – w szczególności art. 1191 k.p.c. nie stanowi generalnej normy kompetencyjnej dla sadów powszechnych. Wyłączenie kognicji sądów administracyjnych nie wynika z literalnego brzmienia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., lecz wyłącznie z utrwalonej w orzecznictwie wykładni tej regulacji.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi na bezczynność przez Naczelny Sąd Administracyjny i stwierdzenie, że ZUS działając w ramach prowadzonej kontroli dopuścił się bezczynności poprzez odmowę udostępnienia skarżącej akt sprawy, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną ZUS wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców przedstawił stanowisko w sprawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W ocenie Rzecznika w sprawie zaistniały kwestie istotne z punktu widzenia praw przedsiębiorcy, które zostały nieprawidłowo ocenione przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.
Zakres sądowej kontroli administracji określony został w art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione, w tym na:
- bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.);
- bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).
Kontroli kasacyjnej, w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej, zostało poddane postanowienie WSA o odrzuceniu skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia akt kontroli w zakresie prawidłowości rozliczania składek, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Odnosząc się do przedmiotu sprawy należy wyjaśnić, że zadania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zostały określone w art. 68 u.s.u.s. Wśród nich wymieniono kontrolę wykonywania przez płatników składek i przez ubezpieczonych obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych oraz innych zadań zleconych Zakładowi (art. 68 ust. 1 pkt 6 u.s.u.s.). Zakres kontroli, jej przedmiot, obowiązki kontrolowanego podmiotu i uprawnienia inspektorów kontroli Zakładu uregulowano w Rozdziale 10 "Kontrola wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych". W przypadku gdy kontrola ZUS jest przeprowadzana u płatnika składek, który ma status przedsiębiorcy poddana jest ona ograniczeniom określonym przepisami rozdziału 5 ustawy - Prawo przedsiębiorców (art. 92a u.s.u.s.). W odniesieniu do przedsiębiorców relację uregulowań przewidzianych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych do tych zawartych w ustawie prawo przedsiębiorców rozstrzyga art. 45 ust. 2 tej ustawy, który przewiduje, że odrębne przepisy (a zatem ustawy systemowej) stosuje się w zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale.
Postępowanie kontrolne prowadzone przez ZUS w trybie art. 86-97 u.s.u.s. jest szczególnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ administracji publicznej. W postępowaniu kontrolnym mają zastosowanie przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika zarówno z art. 123 u.s.u.s., jak i art. 180 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów wprost nakazuje stosowanie k.p.a., drugi zaś przyjmuje, że w postępowaniu przed Zakładem w sprawach ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustalają odmienne zasady postępowania. Dodatkowo w odniesieniu do kontroli przedsiębiorców zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców, które dodatkowo modyfikuje zarówno przepisy k.p.a., jak i postanowienia u.s.u.s. gdyż wprowadzają nieznaną im instytucję sprzeciwu (por. Anna Gronkiewicz, 2016 r., Kontrola płatników składek sprawowana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w związku z wykonywaniem obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych. W: A. Gronkiewicz, A. Ziółkowska (red.), "Administracyjne procedury kontrolne: wybrane zagadnienia" (s. 156-180). Katowice). Zatem procedura kontroli płatników składek opiera się na przepisach k.p.a., o ile ustawa systemowa nie przewiduje rozwiązań odrębnych.
Należy zauważyć, że przepisy znajdujące się w dziale 10 u.s.u.s. oraz dodatkowo przepisy rozdziału 5 ustawy prawo przedsiębiorców (w zakresie kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą) nie regulują wszystkich kwestii, które mogą powstać w trakcie kontroli płatników składek. Tytułem przykładu należy wskazać na mogące wystąpić podczas kontroli czynności techniczne i procesowe takie jak wezwania, doręczenia pism, protokołowanie, przesłuchiwania świadków. Powołane ustawy w zakresie regulującym postępowanie kontrolne nie przewidują rozwiązań co do wskazanych czynności. Zatem w tym zakresie odwołując się do art. 123 u.s.u.s. powinny mieć zastosowanie przepisy postępowania administracyjnego.
Z powołanych uregulowań zawartych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych wynika, że postępowanie kontrolne prowadzone przez ZUS ma cechy postępowania administracyjnego. Nie można się zatem zgodzić z twierdzenie Sądu I instancji, że kontrola płatnika składek nie jest prowadzona na podstawie przepisów k.p.a., lecz stanowi jedynie etap postępowania, który następnie prowadzić może do wszczęcia postępowania administracyjnego, do którego wówczas zastosowanie znajdą przepisy postępowania administracyjnego.
Odnosząc się natomiast do podstawy prawnej złożonej skargi na bezczynności należy wskazać, że przepisem art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. należy objąć procesową bezczynność lub przewlekłość, a zatem wiązać tylko z aktami lub czynnościami o charakterze ściśle procesowym, których celem podjęcia jest wydanie decyzji lub postanowienia, a w zakresie regulacji w ordynacji podatkowej również aktów lub czynności w procedurze sprawdzającej (dział V ordynacji podatkowej) i procedurze kontroli podatkowej (dział VI ordynacji podatkowej) – zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2015, s. 115).
Czynność materialno-techniczna jaką jest udostępnienie skarżącej akt prowadzonej kontroli jest czynnością dotyczącą uprawnienia wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. Prawo wglądu do akt jest jednym z podstawowych praw procesowych. Jest gwarancją rzetelnego postępowania i prawa do obrony. Realizuje kodeksowe zasady ogólne postępowania: gwarantuje stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), pogłębia zaufanie do organów państwa (art. 8 k.p.a.) i pozostaje w związku z obowiązkiem organu informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.). Brak podjęcia przez organ czynności w postaci udostępnienia akt postępowania kontrolnego jest bezczynnością w zakresie innych czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego. W konsekwencji stronie przysługiwała skarga na bezczynności organu w zakresie nieudostępnienia akt postępowania kontrolnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe uwagi stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej zawierają usprawiedliwione podstawy.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 197 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują tę kwestię, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi (zob. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).