I GSK 543/25

I GSK 543/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Michał Kowalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Gl 707/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-11-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Gl 707/24 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 15 kwietnia 2024 r. nr SKO.GN/41.8/52/2024/3522 w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 listopada 2024 r. r., sygn. akt I SA/Gl 707/24 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634 - dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 15 kwietnia 2024 r. nr SKO.GN/41.8/52/2024/3522 w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną.
W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
Z daleko posuniętej ostrożności procesowej, ewentualnie, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach kasacyjnych:
1. Podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.145 ust. 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez powielenie błędnych ustaleń faktycznych organu jakoby zarzuty podniesione przez skarżącego w postępowaniu ze skargi na czynności egzekucyjne nie mieszczą się w granicach rozpoznania w powołanym trybie, pomimo faktu, że całość zarzutów skarżącego sprowadzała się do wykazania nieprawidłowości i niezgodności z przepisami dokonanej przez organ czynności egzekucyjnej oraz poprzez stwierdzenie, że czynności egzekucyjne podjęte w przedmiotowej sprawie były dopuszczalne.
2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 3 § 1 u.p.e.a. oraz art. 2 § 1 pkt 1a u.p.e.a. skutkujące uznaniem, iż prowadzenie egzekucji jest dopuszczalne w przedmiotowej sprawie, pomimo egzekucji obowiązku, który nie został określony treścią art. 2 u.p.e.a. oraz uznaniem, że opłata dodatkowa z tytułu użytkowania wieczystego stanowi niepodatkową należność budżetową, do której stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Rozpoczynając od oceny najdalej idącego zarzutu prawa procesowego, tj. zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać, że nie znajduje on usprawiedliwionych podstaw. Według autora skargi kasacyjnej do naruszenia tych przepisów miało dojść poprzez "nierozpoznanie podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 3 § 1 u.p.e.a. oraz art. 2 § 1 pkt 1a u.p.e.a.".
W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie powinno być zatem sporządzone w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu.
Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16).
W ramach zaś zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można zaś skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ.
W niniejszej sprawie do Sądu I instancji zaskarżone zostało postanowienie wydane na podstawie art. 54 u.p.e.a., jako że został nim rozpoznana skarga na czynność egzekucyjną. Postanowienie to wyznacza przedmiot sprawy i tym samym zakres kontroli sądu administracyjnego (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej nie wskazano na nieprawidłowości dotyczące stricte czynności egzekucyjnej. Zaskarżone zaś do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach postanowienie SKO w Katowicach dotyczyło skargi na czynności egzekucyjne.
Zgodnie z przepisem art. 54 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.
Powołany środek zaskarżenia ma na celu ocenę prawidłowości dokonanych przez organ egzekucyjny lub egzekutora czynności o charakterze wykonawczym i technicznym. Skarga na czynności egzekucyjne składana w trybie art. 54 u.p.e.a. nie może być uniwersalnym środkiem zaskarżenia, za pomocą którego można skutecznie kwestionować ewentualne wadliwości postępowania egzekucyjnego, a które mogą być zaskarżone poprzez inny środek prawny przewidziany w ustawie egzekucyjnej. W trybie art. 54 u.p.e.a. nie można skutecznie wnieść skargi, kiedy zawiera ona podstawy dotyczące innego środka zaskarżenia, np. z art. 33 u.p.e.a.
Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił skarżącemu charakter środka zaskarżenia, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne, w tym zakres postępowania prowadzonego na podstawie tej skargi. W ramach postępowania zainicjowanego skargą na czynności egzekucyjne możliwe jest zbadanie zgodności z prawem oraz prawidłowości dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej, w tym tego czy zastosowany środek egzekucyjny jest dopuszczalny w świetle przepisów u.p.e.a. Nie budzi wątpliwości zarówno w judykaturze, jak i w piśmiennictwie, że skarga na czynności egzekucyjne ma charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia: 5 maja 2021 r., o sygn. akt III FSK 91/21; 16 lutego 2021 r., o sygn. akt I GSK 557/18; 22 grudnia 2020 r., o sygn. akt II FSK 2259/18; 22 grudnia 2020 r., o sygn. akt II FSK 2177/18; 25 sierpnia 2020 r., o sygn. akt II FSK 1200/18, jak również w piśmiennictwie: P. M. Przybysz (w:) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2021, art. 54.; C. Kulesza (w:) Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 54.). W związku z powyższym, jeżeli przewidziany jest inny środek ochrony prawnej, taki jak zarzuty czy też zażalenie, to wykluczone jest kwestionowanie określonych okoliczności sprawy za pomocą skargi z art. 54 § 1 u.p.e.a. i odwrotnie.
Wobec tego - co należy podkreślić - w postępowaniu zainicjowanym skargą na czynności egzekucyjne nie orzeka się o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego (np. z powodu wadliwości wystawienia tytułów wykonawczych, braku upomnienia czy też nieistnienia obowiązku), ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 290/13). Nie ma podstaw, aby skargę na czynności egzekucyjne traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, za pomocą którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 749/13).
Skarga na czynności egzekucyjne nie jest zatem środkiem prawnym, za pomocą którego zobowiązany mógłby kwestionować wszelkie czynności oraz zdarzenia mające miejsce w toku postępowania egzekucyjnego. Przysługuje ona wyłącznie na czynności o charakterze wykonawczym i tylko takie, które nie mogą być zaskarżone innym środkiem prawnym przewidzianym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zarzuty, zażalenie, wyłączenie spod egzekucji, wniosek o umorzenie postępowania). Służy ona ochronie praw zobowiązanego w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym i ma za zadanie chronić go przed naruszeniami przepisów postępowania egzekucyjnego ze strony organu egzekucyjnego lub egzekutora wykonującego konkretną czynność. W jej ramach można podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się jedynie do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora, na podstawie przepisów regulujących sposób i formę dokonania tych czynności. Zasada niekonkurencyjności środków w postępowaniu egzekucyjnym sprowadza się do ukształtowania środków ochrony prawnej w taki sposób, by ich podstawy nie mogły być powielane, tzn. by nie zaistniała sytuacja, w ramach których dany zarzut byłby rozpatrywany w ramach kilku środków ochrony prawnej. Nie można też ich stosować zamiennie. Każdy z nich dotyczy konkretnych uchybień, jest wnoszony w różnym terminie i rozpoznawany z zastosowaniem innych przesłanek. Dyferencjacja środków prawnych następuje bowiem nie tylko poprzez zróżnicowanie przedmiotu zaskarżenia, ale także poprzez zastosowanie kryteriów odnoszących się do innych elementów konstrukcji środków prawnych. Zasadą jest zatem wniesienie jednego środka prawnego, a nie dwóch konkurujących wobec siebie (por. wyroki NSA: z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 2972/17; z 24 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1377/13).
Skarżący, co do zasady, kwestionował dopuszczalność egzekucji administracyjnej, która w jej ocenie nie powinna być wszczęta, ponieważ niedopuszczalne jest uznanie należności związanej z instytucją prawa cywilnego za należność możliwą do egzekwowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Jak już powyżej wskazano Sąd I instancji zasadnie, odwołując się do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych skoncentrował swoje rozważania na instytucji skargi na czynność egzekucyjną, nie dokonując analizy dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która powinna być objęta zarzutami, o których mowa w art. 33 § 2 u.p.e.a., albo żądaniem umorzenia postępowania egzekucyjnego w przypadkach określonych w przepisach art. 59 u.p.e.a.
Brak jest podstaw prawnych, aby skargę na czynność egzekucyjną traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, za pomocą którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania. Dotyczy ona prawidłowości wykonania działań, o których mowa w art. 1a pkt 2 u.p.e.a., zmierzających do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Prawidłowość tylko tych działań może być przedmiotem komentowanej skargi. W postępowaniu skargowym, o którym mowa w przepisach art. 54 § 1 u.p.e.a., dopuszcza się badanie jedynie tych czynności, które należą do kompetencji organu egzekucyjnego i nie są objęte zakresem innego środka prawnego, a proces badania obejmuje wyłącznie zgodność z prawem i prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych.
W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Argumentacja strony skarżącej nie odnosiła się do formalnej poprawności dokonanej czynności zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego.
Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niezawierającą usprawiedliwionych podstaw.