Pełny tekst orzeczenia I GSK 536/20

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 927/19 w sprawie ze skargi Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Chorzowie z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 26 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 927/19, oddalił skargę Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: Dyrektor IAS) z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor IAS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej cyt. jako: k.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 oraz art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 z późn. zm., dalej cyt. jako: u.p.e.a.) utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z [...] stycznia 2019 r. o obciążeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w Warszawie (dalej: wierzyciel, skarżąca) kosztami postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec [A.] S.A. w C. (dalej: zobowiązany) na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] i [...] w łącznej wysokości 154 981,17 zł.

Dyrektor IAS wskazał, że ww. tytuły egzekucyjne zostały wystawione przez skarżącą w dniu [...] czerwca 2017 r. na podstawie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z [...] lutego 2017 r. wydanej w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu. Decyzja ta została następnie uchylona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 22 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 802/17. W związku z tym postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanego zostało umorzone, a zobowiązany wystąpił do organu egzekucyjnego o zwrot pobranych kosztów postępowania egzekucyjnego wraz z odsetkami. W tych okolicznościach - na podstawie art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 oraz 64c § 7 u.p.e.a. i art. 64c § 3 u.p.e.a. - Naczelnik US obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w wysokości 147 447,66 zł wraz z odsetkami naliczonymi zgodnie z art. 64c § 3 u.p.e.a. na dzień zwrotu, tj. na 11 lipca 2018 r. w wysokości 7 533,51 zł, łącznie w kwocie 154 981,17 zł, na którą składają się: 122 865,43 zł z tytułu opłaty egzekucyjnej wraz z odsetkami i 24 552,25 zł z tytułu opłaty manipulacyjnej wraz z odsetkami. Organ wskazał, że w trakcie postępowania egzekucyjnego dokonano jednego zajęcia innej wierzytelności pieniężnej oraz dwóch zajęć wierzytelności pieniężnych znajdujących się na rachunkach bankowych w [B.] S.A. i w [C.] S.A. oraz spisano protokół o stanie majątku, a niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, ponieważ WSA uchylił decyzję stanowiącą podstawę prawną wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanego. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. Dyrektor IAS wskazał, że koszty egzekucyjne z tytułu opłaty za zajęcie rachunku bankowego w wysokości 5% oraz opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych w wysokości 1% osobno dla każdego tytułu wykonawczego - ustalił zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14.

W skardze pełnomocnik skarżącej domagał się uchylenia postanowień organów obu instancji w części co do kwoty 154 951,17 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz dopuszczenia dowodu z dokumentu: Ocena Skutków Regulacji Projektu ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw z dnia 15 października 2018 r. (dalej cyt. jako: Ocena Skutków Regulacji Projektu) na okoliczności powołane w skardze.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie.

WSA w Gliwicach oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia uznał, że zasadnie organ egzekucyjny, zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. określił koszty egzekucyjne z tytułu opłaty za zajęcie rachunku bankowego w wysokości 5% oraz stosownie do art. 64 § 6 u.p.e.a. opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych w wysokości 1% – osobno dla każdego tytułu wykonawczego. WSA podzielił stanowisko DIAS, że opłata manipulacyjna stanowi swoisty zwrot wydatków za wszystkie czynności związane ze stosowaniem przez organ egzekucyjny środków egzekucyjnych, a obowiązek jej uiszczenia powstaje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W ocenie WSA organ rozpoznający sprawę nie miał obowiązku naliczenia opłaty manipulacyjnej zgodnie z jej wyliczeniem przedstawionym w skardze uwzględniającym miernik podawany w 2016 r. w projekcie zmiany ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdzie koszt na załatwienie jednego tytułu wykonawczego w urzędach skarbowych wynosił od 40 do 100 zł, co stanowić powinno punkt odniesienia w zakresie szacowania opłaty manipulacyjnej. Wskazany przez skarżącą sposób szacowania opłaty manipulacyjnej był jedynie propozycją ustawodawcy zawartą w projekcie legislacyjnym, a zatem nie stanowi regulacji obowiązującego porządku prawnego w państwie. Jednocześnie zdaniem sądu pierwszej instancji organ egzekucyjny zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., a ustalona przez organ wysokość opłat nie pozostaje w oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności podjętych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. WSA podzielił pogląd organu, że wysokość opłaty manipulacyjnej oraz opłaty za zajęcie rachunku bankowego w łącznej wysokości 147 447,66 zł nie jest nadmiernie wygórowana, mając na uwadze fakt, że koszty egzekucyjne mają zapewnić funkcjonowanie aparatu egzekucyjnego. Sąd odmówił przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącą dowodu z dokumentu pn. Ocena Skutków Regulacji Projektu, stwierdzając, że jest on zbędny. WSA uznał też, że w sprawie nie doszło do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania, a stan faktyczny został prawidłowo ustalony i oceniony.

W skardze kasacyjnej PARP domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do kluczowych w przedmiotowej sprawie administracyjnej okoliczności faktycznych w postaci wykazania przez organ drugiej instancji braku rażącej dysproporcji między wysokością opłaty manipulacyjnej w kwocie 24 552,25 zł i opłaty egzekucyjnej w kwocie 122 865,43 zł a rzeczywistymi kosztami czynności egzekucyjnych organu, za które zostały naliczone ww. opłaty w maksymalnej łącznej wysokości wynoszącej odpowiednio 1% i 5% od dochodzonej należności publicznoprawnej, tym samym ograniczenie się sądu do lakonicznych zdań niemających potwierdzenia w ustaleniach faktycznych, prostej akceptacji stanowiska organu, które skutkuje uniemożliwieniem bądź przynajmniej znacznym utrudnieniem możliwości zrozumienia procesu rozumowania, jaki doprowadził sąd pierwszej instancji do uznania, że organ odwoławczy wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności przedmiotowej sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art 77 § 1 w zw. z art. 8 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi i nierozpoznanie sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny, nierozważenie i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej, niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia, przede wszystkim poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności faktycznych świadczących o poziomie skomplikowania dokonanych czynności egzekucyjnych oraz o poniesionym nakładzie pracy organu egzekucyjnego, jak również nieuwzględnienie wytycznych, jakie dla możliwości zastosowania uznanych za niezgodne z prawem przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, a w wyniku powyższego obciążenie skarżącej kasacyjnie rażąco wysoką kwotą kosztów egzekucji niepoddającą się kontroli;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 80 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym nieuwzględnienie konieczności uzależnienia wysokości przywołanych opłat od takich czynników jak: nakład pracy, czasochłonność i skuteczność egzekucji, w efekcie bezpodstawne przyjęcie, że funkcja fiskalna kosztów egzekucyjnych uzasadnia zastosowanie art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w konsekwencji powyższego nieuprawnione potraktowanie interpretacji wyroku o sygn. akt 31/14 jako znajdującego zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy argumentacja Trybunału nie koreluje ze stanem faktycznym sprawy, w konsekwencji powyższego naruszenie wskazań wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zasady pogłębiania zaufania do obywateli i zasady przekonywania;

4. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie dowodu z dokumentu Ocena Skutków Regulacji Projektu za zbędny, podczas gdy dokument ten wskazuje na metodę wyliczenia rzeczywistej wartości czynności egzekucyjnej za którą pobiera się opłatę manipulacyjną, co czyni ten dowód niezbędnym do wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Dyrektora IAS utrzymującego w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z [...] stycznia 2019 r. wydanego z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.;

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i art. 64 § 6 u.p.e.a. w zw. z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. nieuwzględniającą wskazanego wyroku TK i w konsekwencji wydanie wyroku na podstawie przepisów prawa uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi na skutek błędnego przyjęcia przez sąd pierwszej Instancji, że dokonane przez organ odwoławczy obciążenie skarżącej opłatą egzekucyjną 122 865,43 zł i opłatą manipulacyjną 24 552,25 zł odpowiada prawu i nie pozostaje w oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny i nakładu pracy organu w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14) stwierdził niezgodność przepisów art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. z prawem w zakresie, w jakim nie określają one maksymalnej wysokości tych opłat.

Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów, tj. z: postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. z [...] listopada 2019 r. znak sprawy: [...] oraz z dokumentu Ocena Skutków Regulacji Projektu na okoliczności powołane w skardze, tj. że wyliczenie wartości czynności egzekucyjnej jest możliwe w oparciu o stan faktyczny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora IAS wniósł o oddalenie wniosków dowodowych wskazanych w treści skargi kasacyjnej, oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, zaś Dyrektor IAS, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W rozpoznawanej sprawie podstawą obciążenia skarżącej kasacyjnie kosztami egzekucyjnymi był przepis art. 64c § 3 u.p.e.a., który przewiduje, że jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela. Natomiast podstawę określenia wysokości kosztów egzekucyjnych w postaci opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych stanowił art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych pobiera 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. W podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie przypadające w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

W skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie podniosła zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

W takim przypadku, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego te zarzuty są zasadne, w sprawie nie został bowiem zgromadzony i prawidłowo oceniony materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego.

W niniejszej sprawie kluczowe z punktu widzenia oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. w sprawie o sygn. akt SK 31/14, w którym stwierdzono po pierwsze, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji; a po drugie, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, że generalną zasadą postępowania egzekucyjnego, określoną w art. 64c § 1 u.p.e.a. jest, że opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne, które – z zastrzeżeniem § 2-4 – obciążają zobowiązanego. Koszty te powstają w związku z podjęciem przez organy egzekucyjne czynności egzekucyjnych, mają charakter odrębnego obciążenia zobowiązanego, a ich egzekucja następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ egzekucyjny wydaje postanowienie o ustaleniu kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego lub z urzędu, gdy obciążają one wierzyciela. Trybunał podkreślił, że organ egzekucyjny, choć ma swobodę wyboru określonych czynności podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego, to jednak jest związany ogólnymi zasadami postępowania egzekucyjnego, w szczególności zasadą celowości i zasadą gospodarnego prowadzenia egzekucji. Z zasad tych wynika, że zobowiązany ponosi jedynie koszty celowe, niezbędne do przeprowadzenia egzekucji. W skład kosztów egzekucyjnych wchodzą opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz opłata manipulacyjna. Trybunał wskazał, że opłaty za czynności egzekucyjne i opłata manipulacyjna, wiążą się z określonymi czynnościami organów egzekucyjnych. Opłaty za czynności egzekucyjne ponosi się za podejmowane i dokonywane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne. Z kolei opłata manipulacyjna stanowi zwrot wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny za wszelkie czynności manipulacyjne dokonane w toku prowadzonej egzekucji. Opłaty te są formą zryczałtowanego wynagrodzenia dla organu prowadzącego egzekucję. Według TK nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Zdaniem TK istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku. Trybunał stwierdził, że brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny wskazał, że dla właściwej realizacji wyroku Trybunału konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w tej sprawie. Ustawodawca powinien nadto określić sposób obliczania wysokości tych opłat w razie umorzenia postępowania w związku z dobrowolną zapłatą egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych. Trybunał Konstytucyjny, jako "ustawodawca negatywny", nie ma w tym zakresie kompetencji.

Powyższy wyrok TK to wyrok zakresowy o charakterze negatywnym, niekonstytucyjność została stwierdzona w odniesieniu do treści normatywnej pominiętej w orzeczeniu. Nie powoduje on – w przeciwieństwie do wyroku uznającego kwestionowany przepis za niezgodny z Konstytucją – utraty mocy obowiązującej przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. Przepisy ten nadal obowiązują w systemie prawa, jednakże stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego oznacza, że wyrok Trybunału powinien być uwzględniony przy ocenie podstaw prawnych aktu administracyjnego (zob. np. wyroki NSA: z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15, z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16, z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17; z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2621/17, z 14 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3701/18; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem od chwili orzeczenia TK zakwestionowane przepisy muszą być traktowane jako niezgodne z Konstytucją RP w zakresie określonym w wyroku Trybunału. Oznacza to, że w zakresie zakwestionowanym przez TK przepisy te muszą być stosowane i interpretowane zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1678/19, LEX nr 2865472).

Mając to na uwadze, NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przeważające w orzecznictwie stanowisko, iż organy nie mogły pominąć skutków powoływanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt 31/14. Do czasu postulowanej przez Trybunał nowelizacji ustawy, konieczne jest orzekanie o wysokości kosztów egzekucyjnych z zastosowaniem standardu konstytucyjnego i wskazówek określonych we wskazanym wyroku Trybunału. A zatem ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych organy zobowiązane są badać adekwatność ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organy egzekucyjne oraz nakładu pracy organów przy egzekwowaniu należności, a więc odnieść się do zachowania racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty te nie przekroczyły maksymalnego rozsądnego pułapu (por. np. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II FSK 851/18, LEX nr 2973856, a także wskazane tam wyroki NSA: z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15, z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16, z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17, z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2621/17, z 14 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 3701/18 i II FSK 3700/18). Dlatego niezbędne jest powiązanie opłat z realiami konkretnego postępowania egzekucyjnego. Organ musi wziąć pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty dotyczące czynności związanych ze stosowaniem środków egzekucyjnych przy uwzględnieniu ich czasochłonności i pracochłonności. Opłata ma być proporcjonalna i adekwatna do poczynionych nakładów pracy, co oznacza obowiązek zachowania racjonalnej zależności pomiędzy wysokością kosztów, a czynnościami organu, za podjęcie których zostały naliczone.

W ocenie NSA bezpodstawnie w rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji uznał, że organy egzekucyjne zastosowały powyższe kryteria wynikające z wyroku Trybunału przy określeniu wysokości kosztów egzekucyjnych, którymi obciążyły w tej sprawie wierzyciela.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do prawidłowego ustalenia, czy wysokość określonych w zaskarżonym postanowieniu kosztów egzekucyjnych pozostaje w związku z realiami tego konkretnego postępowania egzekucyjnego (stanowi konsekwencję podjętych przez organ egzekucyjny czynności) i nie przekracza rozsądnego pułapu. Organ pierwszej instancji wskazał jedynie, że "wysokość kosztów wynika z obowiązujących przepisów prawa" oraz że "powyższe jest zgodne z wyrokiem TK z dnia 26.09.2018r. (str. 4 postanowienia Naczelnika US z [...] stycznia 2019r.). Z kolei Dyrektor IAS, pomimo że w zaskarżonym postanowieniu odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to de facto nie uwzględnił stanowiska Trybunału jednoznacznie negującego dopuszczalność całkowitego zerwania związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Organ drugiej instancji ograniczył się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że "koszty egzekucyjne oraz opłata "w wysokości łącznej 147.447,66 zł nie jest nadmiernie wygórowana, mając na uwadze fakt, że koszty egzekucyjne mają zapewnić funkcjonowanie aparatu administracyjnego" oraz że "zastosowana 1 % stawka opłaty manipulacyjnej oraz stawka 5 % za zajęcie wierzytelności pieniężnej z rachunku bankowego nie powoduje, jak określił to TK, zerwania związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat" (str. 6 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia). To stwierdzenie nie zostało poparte żadnym konkretnym wykazaniem adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Organ wskazując jedynie ogólnie, w ślad za TK, że wysokość i zasady pobierania przedmiotowych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego, nie wykazał, że w tej sprawie spełnione zostały warunki, o których mowa w tym wyroku TK, tj. że w tej sprawie zachowano racjonalną zależność między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone.

Jak wynika z akt sprawy organ egzekucyjny pierwszej instancji wystosował dwa zawiadomienia o zajęciu wierzytelności znajdujących się na rachunkach bankowych w [B.] S.A. i [C.] S.A., jedno zawiadomienie o zajęciu innej wierzytelności, a także sporządzono protokół o stanie majątku, za który pobrano opłatę w wysokości 30 zł. Nie zostało w sprawie wykazane, że wymienione czynności egzekucyjne wymagały szczególnego nakładu pracy i kosztów lub były obarczone wysokim poziomem skomplikowania. Organ nie przeprowadził badania i nie uzasadnił, że wysokość opłaty egzekucyjnej i manipulacyjnej w niniejszym postępowaniu jest "w miarę możliwości" powiązana z rzeczywistymi kosztami przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Zasadnie wprawdzie wskazał sąd pierwszej instancji, "że organ może nie mieć praktycznej możliwości ustalania rzeczywistych kosztów, w tym faktycznego nakładu pracy" (str. 18 uzasadnienia wyroku), należy jednak podkreślić, że organy egzekucyjne mają wiedzę co do wydatków i kosztów poniesionych w konkretnym postępowaniu egzekucyjnym i powinny te koszty i wydatki uwzględnić ustalając wysokość nakładanych na stronę kosztów egzekucyjnych. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy w argumentacji swojego stanowiska pomija kwestię adekwatności kosztów do nakładu pracy przy egzekwowaniu należności i ogranicza się wyłącznie do ogólnych stwierdzeń, że funkcja fiskalna kosztów egzekucyjnych usprawiedliwia różnice pomiędzy rzeczywistymi kosztami czynności a tymi naliczonymi na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy nie wyjaśnił na czym opiera swój pogląd o adekwatności wysokości ustalonych w tej sprawie kosztów egzekucyjnych, tj. opłaty egzekucyjnej w kwocie 122 865,43 zł za wysłanie trzech zawiadomień oraz opłaty manipulacyjnej w kwocie 24 552,25 zł za dwukrotną czynność materialno-techniczną. Dyrektor IAS nie wykazał, czy istnieje racjonalna zależność między łączną wysokością ustalonych opłat na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a i art. 64 § 6 u.p.e.a, a wyżej wymienionymi – jak się wydaje – nieskomplikowanymi czynnościami organu egzekucyjnego, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone.

Tym samym – wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji – należy przyjąć, że organ egzekucyjny nie dokonał prawidłowej analizy wysokości kosztów w powiązaniu z poziomem skomplikowania podejmowanych czynności oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Lakoniczne stwierdzenia nie mogą stanowić dowodu zrealizowania wskazań Trybunału Konstytucyjnego w zakresie określenia kosztów przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji powyższego nie wykazano, czy istnieje racjonalna zależność miedzy wysokością ustalonych opłat a czynnościami organu egzekucyjnego, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, co czyni skarżone rozstrzygnięcie niemożliwym do skontrolowania. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, sposób ustalenia kwoty należnych kosztów egzekucyjnych nie przystaje do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, a organ w żaden sposób nie wyjaśnił i nie uzasadnił, by określone w tak znacznej wysokości koszty egzekucyjne pozostały w jakiejkolwiek rozsądnej proporcji do działań podjętych przez organ egzekucyjny. Ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia Dyrektora IAS musi uwzględniać stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt 31/14. Określając sumę naliczonych kosztów egzekucyjnych sięgających w rozpatrywanej sprawie 147 447,66 zł, organ winien był wnikliwie ocenić, czy w realiach rozpatrywanej egzekucji nie doszło do zerwania związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat i czy nie jest konieczne wprowadzenie redukcji kosztów egzekucyjnych. Wspomniana ocena powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Tych wytycznych nie realizuje ani zaskarżone postanowienie Dyrektora IAS, ani utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Wbrew stwierdzeniu zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, organy nie rozważyły, czy zachowana została racjonalna zależność między wysokością kosztów egzekucyjnych a czynnościami organów i nie wskazały w uzasadnieniu postanowienia – w sposób należycie skonkretyzowany – jakie rzeczywiste i faktyczne wydatki w powiązaniu z określonymi czynnościami egzekucyjnymi poniósł organ egzekucyjny w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym, a zatem nie uwzględniły wyrażonego w powołanym wyroku Trybunału stanowiska.

Sąd pierwszej instancji w istocie jedynie powtórzył lakoniczną wypowiedź organu, że określona wysokość kosztów egzekucyjnych nie jest nadmiernie wygórowana, jednocześnie nie wskazując wedle jakich kryteriów takiej oceny dokonał. Sąd pierwszej instancji ograniczył się tylko do stwierdzenia, że nie świadczą one o rażącej dysproporcji i nie pozostają w oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy przy egzekwowaniu należności publicznoprawnej. W konsekwencji należy zatem uznać, że wadliwie sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu, który – pomimo wyraźnych dyrektyw płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, na które zresztą i sąd i organ się powołują – w sposób dowolny ocenił adekwatność ustalonych kosztów (opłat) egzekucyjnych do stopnia skomplikowania i czasochłonności podjętych przez organ egzekucyjny czynności. Trybunał pokreślił, że opłaty te nie powinny być jedynie sankcją pieniężną. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie sąd zaakceptował rozstrzygnięcie organu bez należytego skontrolowania, czy do takiej właśnie sytuacji niedopuszczalnego nałożenia na stronę sankcji nie doszło.

Mając na względzie powyższe należy uznać, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie, gdyż wobec braku należytego uzasadnienia przedwczesne było stanowisko sądu pierwszej instancji akceptujące ocenę organów, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie doszło do zerwania związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji ogranicza się wyłącznie do powtórzenia ogólnych stwierdzeń organu. W zaskarżonym wyroku nie wykazano, czy istnieje racjonalna zależność między wysokością ustalonej opłaty a czynnościami organu egzekucyjnego, za podjęcie których opłata ta została naliczona. Sąd pierwszej instancji nie umotywował w uzasadnieniu swojego wyroku, w sposób przekonujący, że organ odwoławczy wykazał brak tzw. "rażącej dysproporcji" między wysokością opłaty egzekucyjnej i manipulacyjnej w łącznej kwocie 147 417,68 złotych a czynnościami organu, za które została naliczona ww. opłata w wysokości wynoszącej odpowiednio 1% i 5% od dochodzonej należności publicznoprawnej. Ustalenie wysokości kosztów egzekucyjnych w oderwaniu od rzeczywistych wydatków i kosztów związanych z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności, bez uwzględnienia ich pracochłonności i czasochłonności, przesądza o niezgodności z prawem przedmiotowego rozstrzygnięcia. W konsekwencji zaakceptowania przez WSA w niniejszej sprawie stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez właściwiej oceny, doszło do naruszenia zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi i nierozpoznanie sprawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny, a także niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek uzasadniających wysokość nałożonych kosztów z uwzględnieniem poziomu skomplikowania dokonanych czynności egzekucyjnych oraz poniesionego nakładu pracy organu egzekucyjnego, jak również nieuwzględnienie wytycznych, jakie dla możliwości zastosowania uznanych za niezgodne z prawem przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. zawiera wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. Za nieuzasadniony NSA uznał natomiast zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., albowiem dokument "Ocena skutków regulacji Projektu ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw z dnia 15 października 2018 r." stanowi jedynie propozycją ustawodawcy zawartą w projekcie legislacyjnym, a zatem nie może być uznany za dowód niezbędny dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Za niezasadny także z tego powodu, że nie mógł być uznany za dowód niezbędny dla rozstrzygnięcia tej sprawy, NSA uznał również wniosek o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. z [...] listopada 2019 r. znak sprawy: [...].

Mając powyższe na uwadze, NSA uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, celem prawidłowego przeprowadzenia postępowania w sprawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 188 p.p.s.a. i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w stopniu, w jakim - uwzględniając charakter postępowania przed NSA - nie zachodzą wskazania co do ponownego postępowania sądowoadministracyjnego przed sądem pierwszej instancji, a NSA może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez ten sąd kontrolę legalności zaskarżonego aktu.

Skoro stan sprawy nie został wystarczająco ustalony przez organy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedwczesna na tym etapie sprawy byłaby ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazanych w pkt II petitum skargi kasacyjnej, że ustalona wysokość kosztów egzekucyjnych jest nadmiernie wygórowana oraz że nie jest adekwatna do poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny i nakładu pracy organu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie i ustalić wysokość kosztów egzekucyjnych z uwzględnieniem wskazanych powyżej kryteriów ustalania wysokości nakładanych na stronę kosztów egzekucyjnych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016r., sygn. akt SK 31/14. W uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia powinna zostać przedstawiona przez organ wyczerpująca argumentacja wskazująca, że wysokość nałożonych na stronę kosztów jest zgodna ze standardem konstytucyjnym wskazanym przez Trybunał Konstytucyjny.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października

2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona na rzecz skarżącej kasacyjnie kwota 1020 zł stanowi zwrot kosztów postępowania z tytułu: sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, który występował przed sądem pierwszej instancji (240 zł), wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł), opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji (100 zł), wpisu od skargi (100 zł) oraz z tytułu wniesienia skargi przez profesjonalnego pełnomocnika (480 zł).