I GSK 492/26

I GSK 492/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-03-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Pietrasz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III SA/Wr 7/26 - Postanowienie WSA we Wrocławiu z 2026-02-25
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 73 ust. 1, 3, 4, 7, art. 75
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 4, art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. P. Sp. z o.o. w W. od postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2026 r.; sygn. akt III SA/Wr 7/26 w zakresie odrzucenia skargi i zwrocie uiszczonego wpisu od skargi w sprawie ze skargi C. P. Sp. z o.o. w W. na rozstrzygnięcie Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej we Wrocławiu w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę lokalizacji projektu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 lutego 2026 r., sygn. akt III SA/Wr 7/26 odrzucił skargę C. P. Sp. z o.o. w W. na rozstrzygnięcie Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej z dnia 15 grudnia 2025 r. nr WK.610.571.2024.MS w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę lokalizacji projektu uznając skargę za niedopuszczalną oraz zwrócił skarżącej kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wskazany projekt realizowany był w ramach naboru nr FEDS.09.04-IP.01-065/24 programu Fundusze Europejskie dla Dolnego Śląska 2021-2027. Wobec tego postępowanie konkursowe w rozpoznawanym przypadku prowadzone jest na warunkach ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa).
Sąd I instancji wskazał, że powyższa ustawa przewiduje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego jedynie rozstrzygnięcia wskazane w art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Orzecznictwo przewiduje także, że z uwagi na konieczność zagwarantowania stronie prawa do sądu na zasadach ogólnych w zakresie w jakim następuje odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie projektu albo odmowa podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu i jednocześnie projekt nie trafia do ponownej oceny (art. 61 ust. 3, ust. 4 i ust. 7 ustawy wdrożeniowej) należy przyznać wnioskodawcy możliwość zaskarżenia takiego działania organu do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy zgody na zmianę lokalizacji projektu stanowi kwestię wpadkową, która nie jest objęta możliwością zaskarżenia na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, ani nie jest rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 61 ust. 3, ust. 4 i ust. 7 ustawy, które zamykałoby stronie skarżącej możliwość dalszego udziału w postępowaniu konkursowym.
Z tego względu Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej orzekł jak na wstępie.
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie Sąd I instancji wniosła skarżąca kasacyjnie spółka zaskarżając postanowienie w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
a) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, mimo że przedmiotowe rozstrzygnięcie stanowi czynność z zakresu administracji publicznej wpływającą na prawa i obowiązki strony, a dodatkowo zaskarżona decyzja DIP negatywną ocenę projektu, od której skarżąca została pouczona przez DIP o możliwości wniesienia skargi do WSA;
b) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie wykładni przepisów ustawy wdrożeniowej oraz p.p.s.a. prowadzącej do faktycznego pozbawienia strony prawa do sądu.
c) art. 75 ustawy wdrożeniowej oraz zasady zaufania obywatela do organów państwa wynikającej z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędne ich zastosowanie polegające na pominięciu okoliczności, że DIP w swoim piśmie zawarła pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, co uzasadniało działanie skarżącej w zaufaniu do organu;
2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odmowa wyrażenia zgody na zmianę lokalizacji projektu nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień strony, gdy w rzeczywistości rozstrzygnięcie DIP bezpośrednio wpływa na sytuację prawną skarżącej i uniemożliwia realizację projektu finansowanego ze środków publicznych albowiem w istocie stanowi odmowę przyznania pomocy w sprawie.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, należało podzielić ocenę Sądu I instancji, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest objęte możliwością zaskarżenia do sądu administracyjnego.
Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako z innych przyczyn niedopuszczalną, zaś postawione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionują wyrażony w nim pogląd, zgodnie z którym rozstrzygnięcie Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej o odmowie wyrażenia zgody na zmianę lokalizacji projektu stanowi kwestię wpadkową, która nie jest objęta możliwością zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ani nie jest rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 61 ust. 3, ust. 4, i ust. 7 ustawy, które zamykałoby stronie skarżącej możliwość dalszego udziału w postępowaniu konkursowym.
W skardze kasacyjnej skarżąca spółka zarzuciła wspomnianemu orzeczeniu Sądu I naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie wykładni przepisów ustawy wdrożeniowej oraz p.p.s.a. prowadzącej do faktycznego pozbawienia strony prawa do sądu, art. 75 ustawy wdrożeniowej oraz zasady zaufania obywatela do organów państwa wynikającej z art. 2 Konstytucji RP poprzez błędne ich zastosowanie, a także art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odmowa wyrażenia zgody na zmianę lokalizacji projektu nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień strony.
Z zarzutami skargi kasacyjnej nie można się zgodzić z następujących powodów.
W art. 73 ustawy wdrożeniowej uregulowano zasady kontroli sądowej sprawowanej przez sądy administracyjne rozstrzygnięć podejmowanych w ramach naboru wniosków dotyczących realizacji programów w zakresie polityki spójności. Przepis ten odnosi się do postępowania przed sądem w pierwszej instancji. Komentowany przepis wprost wskazuje, że wniesienie skargi do sądu w tym przypadku następuje na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Tym samym ustawodawca podkreślił, że prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 73 ustawy wdrożeniowej wynika z mocy przepisu szczególnego, jakim jest właśnie ten przepis ustawy wdrożeniowej. W art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wymieniono zamknięty katalog rozstrzygnięć podejmowanych w ramach naboru wniosków dotyczących realizacji programów w zakresie polityki spójności, z których podjęciem wiąże się prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Są to: nieuwzględnienie protestu (art. 68, 69 ust. 1 ustawy wdrożeniowej); negatywna ponowna ocena projektu (art. 69 ust. 2 pkt 2, ust. 3 i 4 ustawy wdrożeniowej); pozostawienie protestu bez rozpatrzenia (art. 64 ust. 3, art. 70 ust. 1, art. 77 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej).
W niniejszej sprawie skarżąca spółka złożyła w ramach konkursu nr FEDS.09.04-IP.01-065/24 programu Fundusze Europejskie dla Dolnego Śląska 2021-2027 wniosek o dofinansowanie projektu "[...]" w lokalizacji J. (powiat W.). Dolnośląska IP pismem z dnia 23 maja 2025 r. poinformowała skarżącą, że wniosek o dofinansowanie spełnił wszystkie kryteria formalne oraz merytoryczne i został wybrany do dofinansowania. W związku z tym poinformowano wnioskodawcę o konieczności przesłania kompletu wymaganych dokumentów niezbędnych do podpisania umowy o dofinansowanie projektu według wskazanego w piśmie wykazu.
Następnie skarżąca kasacyjnie pismem z dnia 7 października 2025 r. zwróciła się do IP o zgodę na zmianę lokalizacji projektu (inwestycji) ponieważ jak twierdzi okazało się, że skarżąca nie uzyska warunków przyłączeniowych do sieci. IP pismem z dnia 26 listopada 2025 r. nie wyraziła zgody na zaproponowaną zmianę ponieważ wiąże się ona ze zmianą lokalizacji, wskaźników oraz mocy instalacji. Wskazała, że jeżeli skarżąca zamierza realizować projekt, który został ujęty we wniosku o dofinansowanie w miejscowości J. IP prosi o złożenie dokumentów w terminie 7 dni kalendarzowych co skutkować będzie odmową podpisania umowy.
Mając na uwadze powyższe ustalenia należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę lokalizacji projektu stanowi kwestię wpadkową, która nie jest objęta możliwością zaskarżenia do sądu. Powyższe rozstrzygnięcie nie mieści się w kategorii rozstrzygnięć wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ponieważ wniosek skarżącej przeszedł pozytywną ocenę, co jest równoznaczne ze skierowaniem projektu do dofinansowania. Procedura wyboru projektu została zakończona.
Przedmiotowe rozstrzygnięcie nie jest z pewnością jak wskazuje skarżący kasacyjnie "negatywną oceną projektu" ponieważ ocena ta dotyczy wyłącznie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, na skutek której projekt nie może być zakwalifikowany do kolejnego etapu oceny lub wybrany do dofinansowania. Natomiast w niniejszej sprawie projekt został już oceniony i wybrany do dofinansowania. Celem złożenia wniosku jest uzyskanie przez wnioskodawcę środków pieniężnych, a zatem w sytuacji, gdy wnioskodawca uzyskał zgodę na ich otrzymanie, trudno jest oceniać końcowe rozstrzygnięcie jako negatywne załatwienie sprawy.
Zatem za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 ust. 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wskazany w punkcie 1 a) skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej wskazanego w punkcie 1. c) to jest naruszenia art. 75 ustawy wdrożeniowej dotyczącego błędnego pouczenia skarżącej o możliwości wniesienia skargi do WSA należy wskazać, że powołany przepis chroni wnioskodawcę tylko w ściśle określonym zakresie, a mianowicie w przypadkach, w których przepisy przewidują obowiązek pouczenia wnioskodawcy o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 73, w tym art. 69 ust. 1 pkt 2 albo ust. 4 pkt 2, art. 70 ust. 2 albo art. 77 ust. 2 pkt 1. Podkreślenia wymaga, że art. 75 ustawy wdrożeniowej nie chroni wnioskodawcy w przypadkach, gdy skarga do sądu administracyjnego wywodzona jest na innych podstawach prawnych niż wyżej wskazane (por. [w:] M. Perkowski, R. Poździk (red.), Ustawa o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027. Komentarz, LEX/el. 2023, komentarz do art. 75).
Należy również podkreślić, że błąd w pouczeniu nie może kreować uprawnienia do wniesienia skargi, jeżeli przepisy prawa takiego uprawnienia nie przewidują. W takim bowiem przypadku błąd w pouczeniu wnioskodawcy nie wpływa negatywnie na jego prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, gdyż takie prawo w ogóle mu nie przysługuje.
Z powyższych wywodów jednoznacznie wynika, że postawiony również w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji – nie miał miejsca. Wprawdzie prawo do rozstrzygnięcia sprawy jest elementem prawa do sądu, jednak należy uznać, że prawo do rozstrzygnięcia sprawy oznacza możliwość uzyskania rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym, przy założeniu, że postępowanie mogło być skutecznie wszczęte i mogło w ten sposób toczyć się (zob. P. Grzegorczyk, K. Weitz, M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja. Komentarz, T. I, Warszawa 2016, s. 1149). Prawo do rozstrzygnięcia musi być odnoszone nie tylko do wyroku rozpoznającego sprawę co do istoty, ale także do wszelkich rozstrzygnięć, które mają za przedmiot konkretną sprawę określonego podmiotu, przy uwzględnieniu specyfiki tej sprawy. Brak rozstrzygnięcia sprawy w zakresie, jakiego oczekiwała skarżąca, wynika z tego, że skarga jest formalnie niedopuszczalna, a zatem ani WSA, ani Naczelny Sąd Administracyjny nie mogą rozpoznać tej sprawy merytorycznie. Tym samym, prawo skarżącej do sądu nie zostało naruszone.
Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odmowa wyrażenia zgody na zmianę lokalizacji projektu nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej.
Zgodnie z tą regulacją kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odnosi się do aktów lub czynności, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia (bo te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa); 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, 4) dotyczą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06).
Co się tyczy ostatniej ze wskazanych przesłanek, zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa "należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają możliwość wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia" (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.), ZNSA 2006, nr 2, s. 12). W orzecznictwie przyjmuje się, że musi istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 193/06).
W rozpoznawanej sprawie taki związek nie został wykazany. Skarżąca kasacyjnie podniosła jedynie zarzut naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. natomiast nie wskazała przepisu prawa, który określałby właściwej instytucji uprawnienie do wyrażenia zgody na modyfikacje projektu realizowanego przez beneficjenta. Zatem skarżąca nie wykazała, że wskazana przez nią czynność organu dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, wymagający potwierdzenia przez organ administracji publicznej. Zaznaczyć należy, że w tej kwestii nie może autora skargi kasacyjnej wyręczyć Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż jest związany granicami skargi kasacyjnej, co wynika wprost z postanowień art. 183 § 1 i p.p.s.a.
W tym miejscu należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny
Mając na uwadze powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnione było zastosowanie przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i odrzucenie skargi.
Na marginesie należy jedynie zauważyć, że ustawa wdrożeniowa w art. 62 przyznaje właściwej instytucji uprawnienie do wyrażenia zgody na modyfikacje projektu realizowanego przez beneficjenta. Wypada jednak zaznaczyć, że zmiany te obejmują wyłącznie projekty objęte wsparciem tj. po zawarciu umowy o dofinansowanie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.