Pełny tekst orzeczenia I GSK 467/23

I GSK 467/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach
Marek Krawczak
Tomasz Smoleń /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Go 416/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2023-01-26
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 141 § 4, art. 151, art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2025 poz 1691
art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2, art. 80, art. 81a § 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2025 poz 1483
art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8 i ust. 9
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2025 poz 111
art. 54 § 2
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 36
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Go 416/22 w sprawie ze skargi Z. w G. na decyzję Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia 4 października 2022 r. nr 11/EFS/2022 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. w G. na rzecz Zarządu Województwa Lubuskiego 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Go 416/22, oddalił skargę Z. w G. (skarżąca kasacyjnie, Beneficjent) na decyzję Zarządu Województwa Lubuskiego (organ, Zarząd) z dnia 4 października 2022 r., nr 11/EFS/2022 w przedmiocie zwrotu dofinansowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca kasacyjnie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do jej istoty, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu z dnia 16 sierpnia 2022 r., nr 8/EFS/2022 i umorzenie postępowania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy ze skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1483; dalej: u.f.p.) poprzez nieuchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych mimo, iż organ nie wyjaśnił w sposób dostatecznie jasny i precyzyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu niniejszej sprawy;
2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez nieuchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych mimo, iż organ bezpodstawnie zaniechał dopuszczenia dowodów zawnioskowanych przez skarżącą w pkt 1/ c) i pkt 2/ pisma z dnia 29 kwietnia 2022 r. oraz w pkt 1/-3/ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 1 września 2022 r., tj.:
a) dowodów z materiałów szkoleniowych ze szkoleń przeprowadzonych przez firmę F. oraz firmę G. (skarżąca kasacyjnie wnosiła, aby w celu przeprowadzenia tych dowodów organ zwrócił się do wskazanych wyżej firm lub uczestników szkoleń i wezwał ich (w trybie art. 50 § 1 k.p.a.) do udostępnienia tych materiałów:
b) dowodów z dokumentów załączonych przez skarżącą do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 1 września 2022 r. w postaci:
- wydruku pisma D. J. z dnia 28 stycznia 2022 r.;
- wydruku oświadczenia A. M. z dnia 28 stycznia 2022 r.
c) dowodów z przesłuchania świadków:
- G. J. (właściciela/pracownika przedsiębiorstwa [...]);
- B. D. (właściciela/pracownika przedsiębiorstwa [...]);
- K. L. (właściciela/pracownika przedsiębiorstwa [...]);
- M. O. (właściciela/pracownika przedsiębiorstwa [...]);
- A. M. (właściciela/pracownika przedsiębiorstwa [...]);
- M. M. (właściciela/pracownika przedsiębiorstwa [...]);
- M. S. (właściciela/pracownika przedsiębiorstwa [...]);
- K. K. (właściciela/pracownika przedsiębiorstwa [...]);
- P. W. (właściciela/pracownika przedsiębiorstwa [...]);
- Ł. M. z firmy F.;
- F. P. współpracującego z firmą F.;
- P. C. współpracującego z firmą F.;
- M. R. z firmy G.
Dowody te z pewnością przyczyniłyby się do wyjaśnienia niniejszej sprawy, a przedmiotem tych dowodów były okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;
3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i arf. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez nieuchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych mimo, iż organ nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia, a także bezpodstawnie zaniechał zebrania i rozpatrzenia dowodów, o które wnioskowała skarżąca kasacyjnie;
4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez nieuchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych mimo, iż organ bezpodstawnie zaniechał zwrócenia się do firmy F. oraz firmy G. z wezwaniem do przedłożenia materiałów szkoleniowych z przeprowadzonych szkoleń;
5/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez nieuchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych mimo, iż organ dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego i nie przeprowadził dowodów wnioskowanych przez skarżącą kasacyjnie, w sytuacji, w które zamierzeniem skarżącej kasacyjnie było wykazanie okoliczności przeciwnych do tych, na które wskazuje organ, tj.:
- zrealizowania usług rozwojowych firmy F. oraz firmy G. w sposób prawidłowy;
- podjęcie przez skarżącą kasacyjnie czynności kontrolnych i nadzorczych mających na celu weryfikację ww. usług;
6/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych mimo, iż organ zaniechał rozstrzygnięcia wątpliwości powstałych na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy na korzyść skarżącej kasacyjnie (rozstrzygnął te wątpliwości na jej niekorzyść);
7/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez nieuchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych mimo, iż organ nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a co najważniejsze przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom zgłoszonym przez skarżącą kasacyjnie;
8/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 111; dalej: O.p.) w zw. z art 67 ust. 1 u.f.p., poprzez nieuchylenie decyzji, zgodnie z którą kwota 90.901,50 zł winna zostać zwrócona przez skarżącą kasacyjnie wraz z odsetkami jak od zaległości podatkowych liczonych od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu, podczas gdy za okres od dnia wszczęcia postępowania do dnia doręczenia skarżącej kasacyjnie decyzji nr 8/EFS/2022 z dnia 16 sierpnia 2022 r. odsetki nie mogą być naliczane, gdyż decyzja ta nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania;
II. prawa materialnego, tj.:
1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2) i § 17 ust. 1 Umowy o dofinansowanie w zw. z § 5 pkt 1 lit. k) i § 13 ust. 1-5 Regulaminu Naboru i Uczestnictwa w Projekcie poprzez błędne przyjęcie, że środki wypłacone skarżącej kasacyjnie zostały przez nią wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., a w szczególności poprzez błędne uznanie, że:
a) weryfikacja jakości usług rozwojowych realizowanych w ramach Projektu nie należała do uprawnień skarżącej kasacyjnie, lecz do jej obowiązków;
b) skarżąca kasacyjnie nie podjęła czynności kontrolnych i nadzorczych w celu ustalenia, czy dostarczone w ramach projektu szkolenia realizowane przez firmę F. i G. spełniają Warunki określone w § 9 ust. 1 lit. e) Regulaminu Naboru i Uczestnictwa w Projekcie lub że podjęte przez nią czynności nadzorcze były niedostateczne;
2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 36) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (t.j. Dz. U. UE. L. 2013.347.320 z dnia 2013.12.20; dalej: rozporządzenie nr 1303/2013) w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2) u.f.p. w zw. z art. 24 ust. 9 pkt 2) i art. 2 pkt 14) ustawy wdrożeniowej, poprzez nieuchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych i błędne uznanie, że w sytuacji, w której realizacja usług rozwojowych niezgodnie z założeniami (zgodnie z programem, formą na warunkach i wymiarze czasowym określonym w Karcie Usługi) nie została wykazana (organ nie prowadził postępowania dowodowego w tym zakresie), już samo niepodjęcie przez skarżącą kasacyjnie czynności kontrolnych i nadzorczych mogło spowodować szkodę w budżecie UE i w konsekwencji prowadzić do wystąpienia nieprawidłowości;
3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 36) rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez błędną wykładnię tego przepisu i błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że brak konieczności wykazywania powstania rzeczywistej szkody oznacza także, że organ nie musi prowadzić postępowania dowodowego oraz wykazywać, że doszło do naruszenia prawa (które mogło tę szkodę powodować).
Najważniejsze, zdaniem skarżącej, tezy niniejszej skargi kasacyjnej:
Dla stwierdzenia nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 36) rozporządzenia nr 1303/2013 nie jest konieczne wykazanie rzeczywistej szkody w budżecie UE, a jedynie wykazanie możliwości jej powstania. Wykazana musi jednak zostać okoliczność, że doszło do naruszenia prawa, które miałoby tę szkodę powodować.
Bez wykazania, że usługa rozwojowa została zrealizowana niezgodnie z założeniami (niezgodnie z programem, formą na warunkach i wymiarze czasowym określonym w Karcie Usługi), bezpodstawne jest twierdzenie, że samo niepodjęcie przez skarżącą kasacyjnie czynności kontrolnych i nadzorczych mogło spowodować szkodę w budżecie UE.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych. W takim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, treść zaskarżonej decyzji odnosi się do całokształtu rozstrzyganej sprawy w sposób właściwy i kompleksowy, prawidłowo wyjaśniając podstawę faktyczną i prawną, co czyni niezasadnym także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Kwestia odmienności oczekiwań strony w zakresie podjętego rozstrzygnięcia nie uzasadnia również zarzutu naruszenia art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie wymaga od organów skutecznego przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Zasada przekonywania sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności, mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy faktycznego przekonania strony do prawidłowości podjętej decyzji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 124/10).Tym samym organ przeprowadził postępowanie zgodnie z ww. przepisami, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Warto w tym miejscu również wskazać, iż w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji dokładnie opisano naruszenie obowiązujących procedur, określonych w art. 184 u.f.p. jak zasadnie uznał organ stanowi to naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Skarżąca kasacyjnie rozliczając w projekcie koszty związane z realizacją usług rozwojowych przez firmy F. i G. działała niezgodnie z wskazanymi procedurami, co naruszyło ustalenia umowy o dofinansowanie oraz zasady określone w systemie realizacji. W konsekwencji zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w pkt I.1) i I.7) petitum skargi kasacyjnej uznać należy za nietrafne.
Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z art. 77 § 1 k.p.a., wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Granice postępowania dowodowego wyznacza również przywołany w skardze kasacyjnej art. 78 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Z powyższych przepisów wyraźnie wynika, że czynności podejmowane przez organ administracyjny i przeprowadzane dowody muszą dotyczyć okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a więc mających znaczenie dla sprawy i z tego punktu widzenia organ powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy przy tym podkreślić, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy zdeterminowany jest zawsze unormowaniem materialnoprawnym, które może stanowić podstawę do wydania decyzji, czyli w rozpoznawanej sprawie przepis art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8 i 9 u.f.p. oraz art. 184 ust. 1 u.f.p.
Materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, że zespół kontrolny ustalił szereg uchybień w stosunku do usług świadczonych przez F. oraz G. Z zebranych od tych firm szkoleniowych raportów logowań wynika bowiem, jednoznacznie ustalono że:
1.1 niektóre moduły rozpoczynały się jednego dnia, a kończyły kolejnego,
1.2 poszczególne moduły szkolenia realizowano w czasie znacznie krótszym niż przewidziano w informacji o usłudze np. uczestnicy zrealizowali szkolenie na przełomie 4 dni z zaplanowanych 9, a najdłuższe logowanie trwało nawet 72h,
1.3 występowały przypadki nieustannego logowania przez kilka dni (przelogowania na kolejne moduły bez przerw),
1.4 do poszczególnych modułów logowano się w godzinach nocnych,
1.5 szkolenia były wykonywane z jednego IP komputera - prowadzący szkolenie e-learningowe oświadczył, iż uczestnicy logowali się do platformy za pośrednictwem tego samego adresu IP komputera, ponieważ korzystali ze sprzętów znajdujących się w siedzibie firmy (logowania i wylogowania przez dwóch uczestników z jednego przedsiębiorstwa z tego samego IP komputera odbywały się o tych samych porach lub z minutowymi różnicami).
1.6 czas wykonania testu był przewidziany na 30 minut, a uczestnicy wykonywali test w rażąco krótkim czasie tj. od 1 minuty do 4 minut),
1.7 w jednym przypadku przedstawiono zestawienie logowań sporządzone przez prowadzącego zajęcia i nie okazano wydruku z platformy e-learningowej potwierdzającej logowania,
1.8 w jednym przypadku z wydruku logowań z platformy e-learningowej nie można ustalić w jakim czasie wykonany został test.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że powyższe ustalenia winny wzbudzić wątpliwości skarżącej kasacyjnej, bowiem wskazują na nieprawidłowe zrealizowanie usługi zgodnie z programem, formą, na warunkach i w wymiarze czasowym określonym w Karcie Usługi BUR, co zostało określone w zapisach Wniosku o dofinasowanie projektu, w § 5 ust. 1 pkt. lit. k) Regulaminu naboru oraz w § 3 ust. 1 pkt. lit. e) umowy wsparcia. Brak ze strony skarżącej kasacyjnie prawidłowego nadzoru nad zgromadzeniem i weryfikacją dokumentów potwierdzających skorzystanie z usług rozwojowych w przypadku szkoleń prowadzonych w systemie e-learningowym przez firmy F. i G., jak zasadnie stwierdziły organy, stanowi naruszenie § 4 Umowy o dofinansowanie projektu. Jak trafnie uznał organ II instancji, Beneficjent " ... działał z naruszeniem obowiązujących procedur, określonych w art. 184 u.f.p. Powyższe stanowi naruszenie art. 207 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych i stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013, Strona rozliczając w projekcie koszty związane z realizacją usług rozwojowych przez firmy F. i G. (realne działanie, które ma szkodliwy wpływ na budżet Unii) działała niezgodnie z wskazanymi procedurami (wydatki niekwalifikowalne), co naruszyło ustalenia umowy o dofinansowanie oraz zasady określone w systemie realizacji (naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego).".
Na aprobatę zasługuje również stanowisko WSA stwierdzające, że w sprawie zgromadzony został obszerny materiał dowodowy, akta postępowania kontrolnego oraz pisma skarżącej kasacyjnie wraz z załączonymi do nich dokumentami. Dokumenty te zostały poddane analizie, a na ich podstawie organy zasadnie stwierdziły, że skarżąca kasacyjnie nie dochowała prawidłowego nadzoru nad weryfikacją dokumentów potwierdzających skorzystanie z usług rozwojowych w przypadku szkoleń prowadzonych w systemie e-learningowym przez F. oraz G. Oceny tej nie zmienia fakt, że organ nie dopuścił dowodu z zeznań wnioskowanych przez Beneficjenta świadków oraz nie wezwał o przedłożenie materiałów szkoleniowych, skoro poczynione w sprawie ustalenia dały podstawę do stwierdzenia, że nieprawidłowy nadzór i brak weryfikacji dokumentów potwierdzających skorzystanie z usług rozwojowych doprowadziło do powstania potencjalnej szkody w budżecie Unii Europejskiej.
Mając powyższe na względzie, zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w pkt I.2), I.3) i I.4) petitum skargi kasacyjnej nie są zasadne.
Wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji publicznej do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co innymi słowy oznacza, że wyprowadzony przez organ wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, w rozpoznawanej sprawie wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania dotyczącego zwrotu dofinansowania. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd nie ustala stanu faktycznego, lecz bada, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie okoliczności istotne dla wydania decyzji, czy były one uwzględnione przy wydaniu decyzji i w jaki sposób zostały ocenione przez organ (por. wyrok NSA z 16 maja 2008 r., II OSK 554/07). Sąd I instancji prawidłowo wywiązał się z tego obowiązku, dokonał poprawnej oceny zaskarżonej decyzji i słusznie przyjął ustalony przez organ stan faktyczny za odpowiadający wymogom prawa. Organy prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie, powzięły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zebrały bowiem i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a ocena ta nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów. Organy ustosunkowały się do wszelkich istotnych okoliczności wskazanych przez skarżącą kasacyjnie, a w związku z tym, że ocena materiału dowodowego dokonana przez organy i zaakceptowana przez Sąd I instancji nie została w skardze kasacyjnej skutecznie podważona, to w konsekwencji powyższego, Sąd I instancji prawidłowo, na podstawie art. 151 p.p.s.a., którego naruszenia nie wytknięto zresztą w petitum skargi kasacyjnej, oddalił skargę skarżącej kasacyjnie. Dlatego też zarzut z pkt I.5) petitum skargi kasacyjnej nie ma uzasadnionych podstaw.
Zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3031/19 LEX nr 3072130). Celem art. 81a § 1 k.p.a. jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organu wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. Celem tego przepisu nie jest natomiast uchylanie się strony od odpowiedzialności administracyjnej poprzez wykazanie zaistnienia w sprawie jakichkolwiek wątpliwości, pomimo tego, że zebrany materiał dowodowy, oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a., pozwala na przyjęcie w sposób stanowczy, że zaszły okoliczności opisane w hipotezie relewantnej normy prawa materialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 937/18 LEX nr 2701798). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazał w sposób jednoznaczny, że organy zasadnie dochodzą od skarżącej kasacyjnie zwrotu przedmiotowego dofinansowania. Zarzut podniesiony w pkt I.6) petitum skargi kasacyjnej jest nietrafny.
Za powszechnie akceptowane należy uznać stanowisko, że oceniając czy przedłużenie terminu biegu postępowania nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu art. 54 § 2 O.p., należy mieć na względzie złożoność sprawy, liczbę i rodzaj przeprowadzonych dowodów, terminowość i celowość czynności podejmowanych przez organ w toku postępowania, a także prawidłowe zorganizowanie postępowania, czas niezbędny do dokonania czynności organizacyjnych. Jeżeli czynności te zajmowały odpowiednią ilość czasu i były uzasadnione z uwagi na zawiłość sprawy, jej etap i konieczność respektowania uprawnień stron postępowania, to uznać należy, że przedłużenie postępowania nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. Zauważyć należy, że Sąd I instancji analizując okoliczności związane z prowadzeniem postępowania zasadnie uznał, że w rozpoznawane] sprawie powyższe okoliczności miały miejsce. Zatem zarzut z pkt I.6) petitum skargi kasacyjnej nie jest zasadny.
Przed przystąpieniem do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).
Powyższe uwagi były konieczne, albowiem zarzuty skargi kasacyjnej oparte na pierwszej podstawie wymogów tych nie spełniają. Zdaniem NSA tych wadliwości w rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie można usunąć poprzez skonfrontowanie zarzutu z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej.
W przypadku zarzutów z pkt II.1) i II.2) petitum skargi kasacyjnej, nie wskazano w jakiej formie (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie) dany przepis został naruszony. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakkolwiek te dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (por. np. wyroki NSA: z 10 lipca 2007 r., sygn. akt II FSK 886/06, z 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 766/13). Jeżeli skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, powinna wykazać, że Sąd błędnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast w odniesieniu do zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego - że Sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie. Sąd kasacyjny nie może domyślać się, o jakie naruszenie prawa chodziło skarżącej kasacyjnie, nie może konkretyzować czy uściślać zarzutów skargi kasacyjnej bądź poprawiać występujących w niej niedokładności. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych obciąża stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek odwoławczy, uniemożliwiając ocenę kwestionowanego orzeczenia (por. np. wyroki NSA: z 8 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 1005/12, z 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 435/13, z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14, z 19 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1367/13, z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13). Z treści zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie w istocie przez zarzuty naruszenia prawa materialnego podejmuje polemikę z ustaleniami stanu faktycznego. W związku z tym należy podkreślić, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy. Jeżeli skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zatem omawiane zarzuty nie są skuteczne.
W przypadku zarzutu z pkt II.3 petitum skargi kasacyjnej zarzucono WSA, że dopuścił się naruszenia art. 2 pkt 36) rozporządzenia nr 1303/2013 przez jego błędną wykładnię. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała na czym polega błędne rozumienie wskazanego powyżej przepisu przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu. Co więcej skarżąca kasacyjnie zgadza się z poglądem organów zaakceptowanym przez WSA i stwierdza, że " ... Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Instytucji Zarządzające RPO-L2020, zgodnie z którym już sama ewentualność, czy też zagrożenie sfinansowaniem uzasadnionego wydatku nakłada na organy obowiązek podjęcia działań w celu poniesienia konsekwencji przez podmiot naruszający swoim działaniem procedury, których winien przestrzegać. Powyższy pogląd w pełni podziela również skarżąca kasacyjnie. Skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie kwestionuje również tego, że dla stwierdzenia nieprawidłowości nie jest konieczne ustalenie powstania szkody, lecz wystarczające jest stwierdzenie, że naruszenie prawa wspólnotowego mogło spowodować szkodę rozumianą jako możliwość uszczuplenia środków unijnych (strona 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).". Natomiast w dalszej części uzasadnienia tego zarzutu (strona 22 skargi kasacyjnej) kwestionuje ustalony w sprawie stan faktyczny. W związku z tym jeszcze raz należy wskazać, że w oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji. Zatem zarzut z pkt II.3 petitum skargi kasacyjnej nie można uznać za zasadny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.