I GSK 455/25

I GSK 455/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący sprawozdawca/
Henryk Wach
Monika Krzyżaniak
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Sygn. powiązane
I SA/Ol 434/24 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2025-01-08
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 stycznia 2025 r. sygn. akt I SA/Ol 434/24 w sprawie ze skargi [...] na czynność Wójta Gminy Grunwald w przedmiocie ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 stycznia 2025 r. sygn. akt I SA/Ol 434/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia "P." w O. (dalej określanego w skrócie jako Stowarzyszenie) na czynność Wójta Gminy Grunwald w przedmiocie ustalenia podstawowej kwoty dotacji oświatowej na 2020 r. oraz czynności przekazania dotacji oświatowej za styczeń 2020r., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej na 2020r . w stosunku do skarżącego Stowarzyszenia oraz zasądził na jego rzecz koszty postępowania sądowego.
Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosło zarówno Stowarzyszenie jak i Wójt Gminy Grunwald.
Stowarzyszenie, zaskarżyło wyrok Sądu pierwszej instancji "z powodu wadliwego uzasadnienia" które miałoby wpływ na dokonanie kolejnej czynności aktualizacyjnej PKD za października 2019 r. z naruszeniem prawa i nie można byłoby już takiej czynności kwestionować".
Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 176 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej określane skrótem P.p.s.a.). w zw. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. obrazę prawa procesowego, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania:
1. art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a, w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez:
- mylne uznanie Sądu pierwszej instancji w zakresie stanu faktycznego, iż w niniejszej sprawie przedmiotem sformułowanego przez skarżącego zarzutu jest ocena, czy budżet gminy obejmuje wszystkie wydatki niezbędne do realizacji zadań oświatowych w zakresie prowadzenia Przedszkola Samorządowego, podczas gdy taki zarzut nie został sformułowany, taka sytuacja nie miała też miejsca, wszystkie wydatki na prowadzenie Przedszkola Samorządowego w M.e zostały zaplanowane w budżecie Gminy Grunwald w odpowiednich kwotach, jednakże w zakresie części z nich występujących w rozdziałach klasyfikacji budżetowej innych niż 80104 organ dopuścił się nieprawidłowego wyliczenia ich stosownej wysokości przypadającej na Przedszkole, bądź też pominął je w wyliczeniu PKD, zaniżając w ten sposób ich wysokość i doprowadzając w konsekwencji do zaniżenia wysokości należnej dotacji oświatowej, przysługującej skarżącemu,
- brak logicznego wyjaśnienia motywów przyjętego stanowiska, że skarżący niezasadnie podważa pomiary dokonane w lipcu 2020 roku, przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia w tym zakresie, stanowiące podstawę rozdzielenia tzw. kosztów wspólnych, brak wskazania podstawy prawnej na jakiej Sąd pierwszej instancji się oparł, a także nie wyjaśnił toku rozumowania, który doprowadził do przyjęcia rozstrzygnięcia, w myśl którego nieogrzewana piwnica oraz klatka schodowa stanowią powierzchnię użytkową, co wpływa na wyliczenie proporcji powierzchni zajmowanej przez Przedszkole Samorządowe w stosunku do całego budynku Zespołu Szkolno-Przedszkolnego i w konsekwencji ma zastosowanie do rozdziału kosztów wspólnych, w tym m.in. centralnego ogrzewania, wpływając na zaniżenie wysokości należnej dotacji oświatowej,
- brak logicznego wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia, że w przypadku rozdziału kosztów mediów właściwym i zgodnym z prawem sposobem wyliczenia części przypadającej na przedszkole jest ich podział najpierw w odniesieniu do powierzchni budynku szkoły, ustalenie na tej podstawie wartości jednostkowej, następnie pomnożenie jej przez powierzchnię zajmowaną przez przedszkole, przy jednoczesnym braku odniesienia się do stanowiska skarżącego, iż proporcję należało wyliczyć poprzez podział kosztu na statystyczną liczbę dzieci oraz jednoczesne twierdzenie, że rozdzielając koszt stołówki należy je dzielić przez statystyczną, a nie rzeczywistą liczbę dzieci korzystających z posiłków, gdyż obliguje do takiego rozwiązania art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203, dalej określanej skrótem u.f.z.o.), który jednoznacznie wskazuje, że wydatki bieżące dzieli się przez statystyczną liczbę uczniów,
- brak logicznego wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia, iż właściwym i zgodnym z przepisami i zasadą logiki i doświadczenia życiowego sposobem rozdzielenia wydatków zaplanowanych na stołówkę w rozdziale 80148 jest podział kosztów przez statystyczną liczbę dzieci uczęszczających zarówno do szkoły podstawowej jak i przedszkola, podczas gdy tylko okt50% dzieci ze szkoły, decyzją ich rodziców korzystało ze stołówki i jednocześnie wszystkie dzieci uczęszczające do przedszkola, co w sposób ewidentny wpłynęło na ustalenie kosztu przypadającego na przedszkole, a organ dysponował szczegółową liczbą posiłków wydanych każdego dnia uczniom szkoły oraz dzieciom z przedszkola i dodatkowo zlekceważenie okoliczności, iż szkoła jest placówką feryjną i w wakacje i ferie nie działa, w przeciwieństwie do przedszkola
- brak przedstawienia jakiegokolwiek argumentu przez Sąd Administracyjny I instancji, iż stanowisko podnoszone przez skarżącego o konieczności wyliczenia stosownej proporcji wydatków zaplanowanych na pokrycie wynagrodzeń osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy Grunwald wykonujących czynności księgowo-płacowe na rzecz Przedszkola Samorządowego w M. w oparciu o wolumen wydatków na oświatę jest niezasadny i jednoczesne przyjęcie, że organ dokonał prawidłowych ustaleń i obliczeń w oparciu o tezę, że czynności księgowe wykonywała tylko jedna osoba, a zakres czynności osoby wykonującej czynności płacowe był zbyt niewielki, by przeliczać je na jakiekolwiek wartości, podczas gdy w rzeczywistości organ do wyliczenia kosztów księgowo-płacowych przyjął wynagrodzenia 4 osób w nieprawidłowo ustalonych częściach etatu, w tym osoby, która zdaniem Sądu I instancji wykonywała czynności nie pozwalające na przeliczenie ich na jakiekolwiek wartości, co jednoznacznie potwierdza nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy,
2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a i w zw. z art. 190 P.p.s.a. poprzez:
- niedokonanie kontroli zaskarżonej czynności pod kątem wytycznych wskazanych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2024 roku sygn. akt I GSK 347/24, który nakazał Sądowi Administracyjnemu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy odnieść się szczegółowo do argumentów skarżącego podniesionych w skardze jak i licznych pismach procesowych, co jest to o tyle konieczne, że strona w uzasadnieniu skargi operowała danymi w postaci konkretnych liczb, co wymaga precyzyjnego odniesienia do tak poczynionej argumentacji. Tymczasem Sąd Administracyjny I instancji nie odniósł się ani słowem do sposobu ustalenia wydatków zaplanowanych na:
prowadzenie stołówki (rozdział 80148),
doskonalenie zawodowe nauczycieli (rozdział 80146))
wynagrodzenie dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w M., sekretarki, konserwatora/palacza, nauczyciela języka angielskiego,
a czynności te wadliwie wykonane spowodowałyby zaniżenie należnej dotacji oświatowej przysługującej Stowarzyszeniu,
- brak jakiegokolwiek zweryfikowania kwoty przyjętej przez organ jako zaplanowanej na wynagrodzenie osoby (osób) wykonujących czynności księgowo-płacowe na rzecz placówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Grunwald, w tym Przedszkola Samorządowego w M., a tym samym niedokonanie kontroli zaskarżonej czynności pod kątem wytycznych wskazanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 20 września 2024 r. - sygn. akt I GSK 347/24, który nakazał Sądowi Administracyjnemu I instancji odnieść się szczegółowo do podniesionych kwestii, zwracając uwagę, że jest to o tyle konieczne, że strona w uzasadnieniu skargi operuje danymi w postaci konkretnych liczb, co wymaga precyzyjnego odniesienia do tak poczynionej argumentacji,
- brak podjęcia czynności weryfikujących dla jakich stanowisk zaplanowano w rozdziale 80104 wynagrodzenie, co w konsekwencji nie pozwoliło zweryfikować czy wszystkie wydatki ponoszone na rzecz Przedszkola Samorządowego w Milenie, zaplanowane w innych rozdziale niż 80104 zostały w odpowiedniej proporcji uwzględnione przy czynności ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy Grunwald na 2020 rok, a to w konsekwencji doprowadziło do ustalenia nieprawidłowego stanu faktycznego,
3. naruszenie art. 106 § 3 P.p.s,a. w zw. z art. 253 K.p.c. w zw. z art. 153 w zw. z art. 190 P.p,s.a, poprzez dopuszczenie dowodu w postaci wyników inwentaryzacji z dnia 1 lipca 2020 roku budynku, w którym funkcjonuje Przedszkole Samorządowe w M. i Szkoła Podstawowa w M., a następnie zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dostarczonego dokumentu i w konsekwencji sporządzenie części uzasadnienia w sposób sprzeczny z zasadą logiki i doświadczenia życiowego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości, uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w całości, rozpoznanie skargi, gdyż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności względem skarżącego i skorygowanie błędnych części uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, uzupełnienie uzasadnienia w zakresie zarzutu sformułowanego podczas rozprawy w dniu 8 stycznia 2025 roku., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Wniosło także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Grunwald wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej.
W skardze kasacyjnej Wójt Gminy Grunwald, zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie art. 12 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych poprzez uznanie, że obliczenia organu nie są transparentne, nie wszystkie obliczenia zostały należycie udokumentowane, organ nie uwzględnił wszystkich wydatków bieżących zaplanowanych w budżecie na prowadzenie przedszkola, co miało wpływ na zaniżenie PKD, podczas, gdy ustalenie wysokości PKD na 2020 r. w stosunku do punktu przedszkolnego prowadzonego przez Stowarzyszenie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami.
W oparciu o powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Stowarzyszenie nie udzieliło odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójta.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z 183 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Dalej należy zaznaczyć, że stosownie do normy art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną winno zawierać ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 20 września 2024 r., I GSK 347/24 uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 8 listopada 2023 r., I SA/Ol 70/23 oddalający skargę Stowarzyszenia "P." w O. na czynność Wójta Gminy Grunwald w przedmiocie ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej na 2020 rok przedstawił w trybie art. 190 P.p.s.a. następującą wykładnię prawa: "Zasługują na uwzględnienie zarzuty nr 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, kiedy wskazują na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. (...). Bezsprzecznie za niezadowalające należy uznać np. rozważania co do treści pomieszczonej w zarzucie nr 6 skargi (vide zarzut 2 petitum skargi kasacyjnej), ale też względem poszczególnych – wadliwych – konstatacji. Tak – w odniesieniu do osób prowadzących zajęcia z religii – np. w odpowiedzi na skargę kasacyjną organ przyznaje fakt, "iż w związku z aktualizacją PKDO w październiku 2020 r., gdzie uwzględniono dodatkowe koszty, dokonano odpowiedniego wyrównania, w związku z czym skarżący nie doznał rzeczywistego uszczerbku z tego powodu". Tymczasem – co wyżej zrelacjonowano – Sąd I instancji uznał, iż zarzut dotyczący tej kwestii nie zasługuje na uwzględnienie. Już ten fakt świadczy, iż weryfikacja ustaleń faktycznych dokonana przez Sąd I instancji nosi znamiona dowolności, co jednocześnie może stanowić samoistną podstawę wydanego w sprawie przez NSA rozstrzygnięcia, a zatem – przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy wnikliwie – w niniejszej sprawie – odnieść się do kwestii skutków pominięcia w obliczeniach dotacji także wynagrodzenia nauczyciela prowadzącego zajęcia z religii.
Powyższa kwestia, jako przykładowa, winna stanowić asumpt do odniesienia się do argumentacji skargi, zwłaszcza jej uzasadnienia, z uwzględnieniem wiążących wytycznych NSA w wyroku z 7 grudnia 2022 r. sygn. akt I GSK 1578/20 (zarzut nr 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej). Mając na względzie powyższe - przy ponownym rozpoznaniu sprawy – należy uwzględnić wyżej poczynione wskazania nawiązując do precyzyjnej argumentacji poczynionej przez stronę w skardze, jak też kolejnych pismach procesowych. Sporządzone zaś uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku - o ile zostanie on zaskarżony - winno uwzględniać wymogi, o jakich mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a."
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po ponownym rozpoznaniu sprawy w wyroku z 8 stycznia 2025 r., I SA/Ol 434/24 uwzględniającym skargę Stowarzyszenia na czynność Wójta Gminy Grunwald w przedmiocie ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej na 2020 r. podkreślił, że "w wyroku z 7 grudnia 2022 r. sygn. akt I GSK 1578/20 NSA przesądził, że poza granicami niniejszej sprawy jest ocena prawidłowości likwidacji spornego oddziału przedszkolnego przy szkole.
W powyższym zakresie NSA stwierdził, że "po pierwsze: uchwała Nr XIV/109/2019 Rady Gminy Grunwald z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Grunwald nie została, wbrew twierdzeniom WSA, wyeliminowana z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności przez organ nadzoru dotyczyło innej uchwały skarżącej kasacyjnie. Po drugie, przedmiotowa uchwała ma charakter deklaratoryjny (v. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., I OSK 1450/18), a zatem stwierdza ona zaistniały stan, niezależnie od tego, czy została zachowana określona przepisami procedura likwidacji (względnie utworzenia) placówki przewidziana, a nie określa stanu (sieci placówek) na przyszłość. Skoro tak, to przedmiotowa uchwała niebędąca aktem prawa miejscowego, skoro nie została wycofana z obrotu prawnego, stwierdzała stan na dzień jej podjęcia, tj. na dzień 29 sierpnia 2019 r. W tym kontekście bez znaczenia jest termin jej publikacji czy też określony w jej postanowieniach moment wejścia w życie. Po trzecie, w kontekście powyższych ustaleń, bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy jest kwestia zmiany statutu placówki".
Sąd pierwszej instancji zaznaczył także, że ww. uchwała Rady Gminy jest aktem obowiązującym, gdyż wyrokiem z 29 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 183/23 tutejszy Sąd oddalił skargę stowarzyszenia na tę uchwałę.
W konsekwencji przyjął deklarację organów gminy o włączeniu oddziału przedszkolnego do struktur przedszkola i wziął pod uwagę przy ocenie prawidłowości przyjętej przez organ metodologii ustalenia wydatków bieżących, uwzględniającej połączenie oddziału przedszkolnego z przedszkolem.
Za istotne Sąd pierwszej instancji uznał stwierdzenie NSA wyrażone w wyroku z 7 grudnia 2022 r., że statystyczna liczby dzieci (uczniów przedszkola) powinna być ustalana zgodnie z dyspozycją art. 11 ust. 2 u.f.z.o. (...) Nadto NSA wskazał, że podstawą odniesienia przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji jest plan finansowy w postaci budżetu gminy, a dla celów obliczania PKD dla przedszkoli konieczne jest uwzględnienie bieżących wydatków budżetowych zaplanowanych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego w poszczególnych, stosownie oznaczonych podziałkach klasyfikacji budżetowej, wyłącznie w tej ich części (wysokości), które mają być przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli. Konsekwencją tej oceny jest to, że jeżeli określone wydatki nie zostały zaplanowane w budżecie na funkcjonowanie i utrzymanie analizowanej jednostki budżetowej, to takie wydatki nie mogą podlegać uwzględnieniu przy ustalaniu PKD.
Sąd pierwszej instancji podkreślił także , że NSA w wyroku z 7 grudnia 2022 r. I GSK 1578/20 zauważył, że przepisy nie wskazują sposobu (metodologii) obliczania podstawy wydatków bieżących w sytuacji, gdy dany limit wydatkowy (zawarty w określonej podziałce klasyfikacji budżetowej) dotyczy nie tylko wydatków bieżących przewidzianych na prowadzenie gminnych przedszkoli. NSA sformułował tezę, że skoro przepisy u.f.z.o. nie ustalają metodologii obliczania kwoty wydatków bieżących, o których mowa w art. 12 ust. 1 u.f.z.o. in primodium i nie ustanawiają obowiązku organu określenia tej metodologii, to oznacza, że organ wykonawczy sam dokonuje takich obliczeń, stosując powszechnie przyjęte/akceptowane reguły podziału planowanych kosztów funkcjonowania pomiędzy podmioty, w tym przedszkola gminne (w odniesieniu do zaplanowanych w budżecie limitów wydatkowych). NSA zaznaczył, że obliczenia te muszą być udokumentowane w celach weryfikacyjnych i wynikać z nich powinno, jakie kryteria zastosowano przy tych wyliczeniach.
Mając powyższe na uwadze oraz treść pisma organu z 18 stycznia 2020 r., przedstawiającego przyjętą przez organ metodologię ustalania PKD dla przedszkoli w 2020 r. a także przedłożone w toku postępowania sądowego dokumenty (dopuszczone jako dowód na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a.) Sąd pierwszej instancji stwierdził, że obliczenia organu nie są transparentne, nie wszystkie obliczenia zostały należycie udokumentowane, organ nie uwzględnił wszystkich wydatków bieżących zaplanowanych w budżecie na prowadzenie przedszkola, wynikających w szczególności z połączenia oddziału przedszkolnego, co mogło mieć wpływ na zaniżenie PKD. (...) Z podanych przyczyn, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie związany dokonaną przez Sąd oceną prawną i wskazaniami przez co do dalszego postępowania wynikającymi z przedstawionych powyżej rozważań, zgodnie z art. 153 P.p.s.a."
Zgodnie z art. 146 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację (...) albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 146 § 1 P.p.s.a. normujący postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania w razie uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (odpowiednie stosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 P.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Według art. 190 P.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i przepisy postępowania. Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może wykraczać poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej. Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Wydanie wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny z pominięciem wykładni dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy sformułowaniu takiego zarzutu w skardze kasacyjnej prowadzi do jej uwzględnienia. Adresatem normy z art. 190 P.p.s.a. jest sąd, któremu sprawa została przekazana, a zastosowanie wskazanego przepisu w konkretnej sprawie przyspiesza postępowanie sądowoadministracyjne przez ostateczne przesądzenie pewnych kwestii spornych jeszcze przed przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Wykładnia prawa dokonana w trybie art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i skarżących kasacyjnie, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpatrzeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, będąc z mocy art. 190 P.p.s.a., związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (dokonaną w wyrokach z 7 grudnia 2022 r. oraz z 20 września 2024 r.) wyrokiem z 8 stycznia 2025 r., I SA/Ol 434/24 uwzględnił ją i wyraził w trybie art. 153 P.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie obecnym w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia jest zobowiązany zbadać zgodność podstaw kasacyjnych z ocenę prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi we wskazanym wyroku.
Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie związany jest wykładnią prawa dokonaną w trybie art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a., przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1578/20. W tym wypadku wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i przepisy postępowania, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną opartą na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 P.p.s.a. Natomiast, związanie wykładnią prawa dokonaną w trybie art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 września 2024 r., I GSK 347/24 obejmuje jedynie przepis postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie prawidłowego sporządzenia uzasadnienia orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po ponownym rozpoznaniu skargi na czynność Wójta Gminy Grunwald w przedmiocie ustalenia, w piśmie z 18 stycznia 2020 r. wysokości kwoty dotacji oświatowej na 2020 r. dla przedszkola prowadzonego przez Stowarzyszenie. Przyjmuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu pierwszej instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości. Obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, jest najpierw ustalenie, jaką wykładnię prawa zawiera wcześniejsze orzeczenie, jakich norm prawnych ona dotyczy, oraz ocena zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 września 2024 r., I GSK 347/24. Według art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Wadliwie sporządzone uzasadnienie nie zawierające wyjaśnienia ustawowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku, podobnie kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy zwrócić uwagę na to, że według art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 P.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 P.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił również wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2022 r., I GSK 1578/20, co wynika wprost z poszczególnych fragmentów uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji z 8 stycznia 2025 r. Związanie wykładnią prawa dokonaną we wskazanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego spowodowało, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 P.p.s.a., nie mógł już zastosować art. 134 § 1 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają bowiem zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 P.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 190 P.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył, że Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną, będąc związany przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził kompletną wykładnię prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Z mocy art. 170 P.p.s.a. (orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby) wskazane prawomocne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wytyczyły granice rozpoznania sprawy po uchyleniu dwóch wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
Według art. 190 zdanie drugie P.p.s.a., nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oparcie skargi kasacyjnej wbrew temu zakazowi na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa, ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zawsze powoduje oddalenie skargi kasacyjnej. Skoro w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2022 r. jednoznacznie przedstawił prawidłowy sposób dokonania wykładni przepisów dotyczących ustalania wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej, to jest to wykładnia niepodważalna. Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. musi być uznana za jedynie słuszną, nawet gdyby sąd I instancji i strony miały odmienne stanowisko (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2016 r., I GSK 1088/14, LEX nr 2081039). Gdyby Sąd I instancji pominął w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, byłoby to istotne uchybienie uzasadniające wniesienie skargi kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 190 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie obecnym w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania jest zobowiązany zbadać zgodność podstaw kasacyjnych z treścią wykładni prawa dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2022 r., którą jest związany. Zarzuty obu skarg kasacyjnych podważają i naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku wydanym na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2017 r., FSK 541/15 (LEX nr 2258576) wyraził następujący pogląd: "Na mocy art. 190 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne."
Przyjmuje się, że oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Nie ma jednak przeszkód normatywnych, aby w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywy zawężone do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2) P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co oznacza że w skardze kasacyjnej należy sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne oraz umotywować je w taki sposób, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga zatem prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Według art. 174 pkt 2) P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Natomiast, prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego.
Należy przypomnieć, że podstawą prawną rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 8 stycznia 2025 r., I SA/Ol 434/24 jest art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z odpowiednim zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.
Skarga kasacyjna Stowarzyszenia została oparta na podstawie z art. 174 pkt 2) P.p.s.a. W tych ramach Stowarzyszenie zarzuciło Sądowi pierwszej instancji naruszenie: "art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7,10 § 1, 77 § 1, 80 K.p.a."; "art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a w zw. z art 190 P.p.s.a."; "art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 253 k.p.c. w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 190 P.p.s.a.".
Zgodnie z podstawową zasadą techniki prawodawczej tj. zasadą konsekwencji terminologicznej, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Z tej zasady wynika, że "wykładnia prawa" dokonana w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 190 P.p.s.a. oraz "wytyczne sądu" nie są pojęciami tożsamymi. Należy podkreślić, że w p.p.s.a. nie istnieje pojęcie "wytyczne sądu", tym samym nieuprawnionym jest posługiwanie się tym zwrotem, jak to uczyniło Stowarzyszenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku z 8 stycznia 2025 r. spełnia wymogi ustawowe, a wyrok został wydany po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Artykuł 134 § 1 P.p.s.a. nie miał zastosowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy po uwzględnieniu skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji nie stosował przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ czynność Wójta Gminy Grunwald w przedmiocie ustalenia wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej na rok 2020 dla punktu przedszkolnego prowadzonego przez Stowarzyszenie nie jest decyzją administracyjną wydaną w trybie art. 104 K.p.a. Zatem, skoro zaskarżona czynność nie przybiera postaci decyzji administracyjnej ani postanowienia, to oznacza to, że nie jest ona podejmowana w ramach postępowania jurysdykcyjnego w sprawie indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. W konsekwencji postępowanie, w którym zostaje (została) ona podjęta nie jest regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przepisami odnoszącymi się do stadium rozpoznawczego (między innymi art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie naruszył art. 153 P.p.s.a., ponieważ w dacie wyrokowania 8 stycznia 2025 r. nie istniało w obrocie prawnym prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego pierwszej instancji, wydane w warunkach określonych w art. 153 P.p.s.a. i art. 141 § 4 zdanie drugie P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dwa razy wydał rozstrzygnięcia kasacyjne na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., co skutkowało zastosowaniem w sprawie art. 190 P.p.s.a.
Niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w przepisie art. 153 P.p.s.a jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" – tak: A. Kabat [w:] B. Dauter , M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, czy J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011).
W ocenie składu orzekającego w tej sprawie, stanowisko to ma również zastosowanie do art. 190 P.p.s.a., który jest przepisem prawa materialnego (zawartym w tym samym akcie co przepisy postępowania), ponieważ nakłada na sąd, któremu sprawa została przekazana, a także z mocy art. 170 P.p.s.a. inne sądy i inne organy państwowe określony obowiązek, którego nie wykonanie skutkuje sankcją w postaci uchylenia wyroku sądu administracyjnego wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy. Przepis ten reguluje stosunki pomiędzy podmiotami postępowania sądowoadministracyjnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Niezastosowanie się przez wojewódzki sąd administracyjny do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1) P.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na tej podstawie - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Podnosząc zarzut naruszenia art. 190 P.p.s.a. przez błędną jego wykładnię kasator winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tego przepisu w konkretnej sprawie. Podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania art. 190 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie winien sprecyzować, na czym konkretnie polegało naruszenie wykładni prawa, czy naruszono wykładnię dotyczącą zastosowania przepisów postępowania, czy też wykładnię dotyczącą zastosowania prawa materialnego, lub też obie te wykładnie. Stawiając te zarzuty Sądowi pierwszej instancji, który uwzględnił skargę na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej wyrokiem wydanym po ponownym rozpoznaniu skargi kastor winien w uzasadnieniu przytoczonej podstawy skargi kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) precyzyjnie wskazać te fragmenty pisemnego uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjego uwzględniającego skargę kasacyjną, w których zawarto elementy wykładni przepisów postępowania, elementy wykładni prawa materialnego, lub obie te wykładnie, których nie uwzględnił Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej.
Z tych powodów, stawianie Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 190 P.p.s.a. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) P.p.s.a. nie może być prawnie skuteczne.
Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. O istotnych wątpliwościach można mówić wówczas, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne. Przeprowadzenie dowodu (dopuszczenie dowodu) ma formę postanowienia, które zapada na rozprawie; wpisuje się je do protokołu rozprawy bez spisywania odrębnej sentencji, ponieważ nie przysługuje na nie zażalenie. Postanowienie podlega ogłoszeniu i nie wymaga uzasadnienia. Dopuszczając dowód, sąd powinien wskazać, jakie okoliczności mają nim być stwierdzone. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 106 § 5 P.p.s.a.). Przepisami Kodeksu postępowania cywilnego, które mają odpowiednie zastosowanie do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. są, między innymi: art. 233 § 1 K.p.c (Zasada swobodnej oceny dowodów); art. 235 K.p.c. (Zasada bezpośredniości); art. 236 § 1 K.p.c. (Postanowienie dowodowe). W postanowieniu o dopuszczeniu dowodu sąd powinien oznaczy środek dowodowy i fakty, które mają nim zostać wykazane. Postanowienie o przeprowadzeniu dowodu, winno oznaczyć precyzyjnie środek dowodowy, w przypadku dokumentów z podziałem na dokumenty urzędowe i dokumenty prywatne. Gdy sąd administracyjny I instancji przeprowadzi postępowanie dowodowe, winien zaprezentować kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów (odpowiednie stosowanie zasady swobodnej oceny dowodów z art. 233 § 1 K.p.c.), a przede wszystkim przedstawić dodatkowe ustalenia faktyczne dokonane w omawianym trybie w zakresie objętym sprawą administracyjną, których nie dokonał, lub błędnie dokonał organ administracji publicznej.
W rezultacie sąd administracyjny nie może wbrew materiałom zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego oraz odmiennie niż wynika to z treści zaskarżonego aktu, dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Przyjęcie takiego rozumienia art. 106 § 3 P.p.s.a., które pozwalałoby na przeprowadzanie dowodów nieprzedłożonych przez stronę w toku postępowania przed organami, kłóciłoby się z podstawowymi założeniami dotyczącymi funkcjonowania administracji publicznej i kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyroki NSA z dnia: 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 699/17; z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 441/08; z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 1507/17; z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II FSK 2458/17; z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I FSK 467/19; z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I FSK 2078/14, publ.: CBOSA; A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo 2009, nr 2, str. 42-54).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. przeprowadził dowód z wyników inwentaryzacji budynku gminnej szkoły i przedszkola z 1 lipca 2020 r. , co wprost wynika także z konstrukcji zarzutu kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku wskazał na rozbieżność wyniku tego pomiaru z danymi przyjętymi przez organ za podstawę części wyliczeń, w których wielkość powierzchni przedszkola przyjęto za jedno z kryteriów wyliczeń. Wytknął organowi brak wyjaśnienia takiego stanowiska. Trudno zatem uznać tak sformułowany zarzut nieuwzględnienia tego pomiaru w rozważaniach Sądu pierwszej instancji za zasadny.
Należy przypomnieć w tym miejscu, że Naczelny Sad Administracyjny już w wyroku z 7 grudnia 2022 r. jasno stwierdził, ze rolą sądu administracyjnego nie jest wskazywanie organowi metodologii ustalania PKD a jedynie kontrola jej poprawności, przejrzystości. Metodę, przy braku stosownych przepisów wybiera organ z uwzględnieniem przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i bieżących wydatków zaplanowanych w budżecie gminy przeznaczonych na prowadzenie gminnego przedszkola.
Nadto ostatni zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie także z powodu nie wykazania, że to zarzucane naruszenie przepisów postępowania było uchybieniem, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Stowarzyszenia nie ma uzasadnionej podstawy z art. 174 pkt 2) P.p.s.a.
Skarga kasacyjna Wójta Gminy Grunwald opiera się na podstawie z art. 174 pkt 1) P.p.s.a. W tych ramach zarzucił on Sądowi pierwszej instancji naruszenie: "art. 12 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych poprzez uznanie, że obliczenia organu nie są transparentne, nie wszystkie obliczenia zostały należycie udokumentowane, organ nie uwzględnił wszystkich wydatków bieżących zaplanowanych w budżecie na prowadzenie przedszkola, co miało wpływ na zaniżenie PKD, podczas, gdy ustalenie wysokości PKD na 2020 r. w stosunku do punktu przedszkolnego prowadzonego przez Stowarzyszenie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami".
Naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polega na błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie kasator ma obowiązek wyjaśnić, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego.
Skarżący kasacyjnie Wójt w ogóle nie odniósł się do kwestii rozumienia przepisów, których naruszenie zarzuca, przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. Z treści zarzutu i z całej treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Wójt w istocie przez zarzut naruszenia prawa materialnego podejmuje polemikę z ustaleniami stanu faktycznego. W związku z tym należy podkreślić, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych.
Ponadto, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, nie precyzując, czy chodzi o ich błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie, posługuje się zwrotami: "poprzez uznanie, że obliczenia organu nie są transparentne, nie wszystkie obliczenia zostały należycie udokumentowane, organ nie uwzględnił wszystkich wydatków bieżących zaplanowanych w budżecie na prowadzenie przedszkola, co miało wpływ na zaniżenie PKD". Analiza językowa tych sformułowań jednoznacznie wskazuje na to, że Wójt w istocie kwestionuje w ten sposób ustalenia faktyczne, które wojewódzki sąd administracyjny przyjął za podstawę rozstrzygnięcia i uznał za niewystarczające.
Wreszcie Wójt nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, ze koszty dowozu dzieci do przedszkola powinny być uwzględniane przy wyliczaniu PKD. Zgodnie z art. 9 u.f.z.o.. Nie podniósł jednak zarzutu naruszenia tego przepisu przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne lub błędna jest ich ocena, to zarzut naruszenia prawa materialnego generalnie jest co najmniej przedwczesny.
Podnoszenie zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1) P.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Skoro skarga kasacyjna nie opiera się tylko na podstawie z art. 174 pkt 2) P.p.s.a., to tym samym skarżący kasacyjnie Wójt nie podważył skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji co do ustaleń i oceny stanu faktycznego sprawy.
Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie dostarcza zresztą argumentów pozwalających na ocenę, biorąc pod uwagę treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku i odniesienie się Sądu pierwszej instancji do zarzutów Stowarzyszenia zgłoszonych w skardze i pismach procesowych, z którymi konkretnymi elementami oceny Sądu Wójt się nie zgadza i dlaczego.
Skarga kasacyjna Wójta Gminy Grunwald nie ma uzasadnionej podstawy z art. 174 pkt 1) P.p.s.a.
Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a.
oddalił obie skargi kasacyjne.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skarg za nieusprawiedliwione i oddalił skargi kasacyjne na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania kasacyjnego gdyż to skarżące Stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną od korzystnego dla niego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W postępowaniu kasacyjnym orzekanie o zwrocie kosztów między stronami w zależności od wyniku procesu ma ograniczony zasięg do przypadków wskazanych w art. 203 i 204 p.p.s.a. Zgodnie z art. 204 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną jest zobowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ tylko w przypadku, gdy zaskarżyła skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji oddalający skargę. Nie ma natomiast takiego obowiązku, gdy przedmiotem zaskarżenia był wyrok Sądu I instancji stwierdzający bezskuteczność zaskarżonej czynności aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej.