I GSK 438/25

I GSK 438/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący/
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Małgorzata Grzelak
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2356/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1270
art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 6
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77, art. 80 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Apollo sędzia NSA Małgorzata Grzelak sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2356/23 w sprawie ze skargi Gminy R. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 1 września 2023 r. nr 2/2023 w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy R. na rzecz Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 maja 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2356/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy R. (dalej: Gmina, Skarżąca) na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (dalej: organ, Prezes GUS) z 1 września 2023 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezes GUS – działając na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o powszechnym spisie rolnym w 2020 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1728 ze zm.; zwanej dalej: "u.p.s.r."), przekazał Gminie za pośrednictwem Dyrektora Urzędu Statystycznego w Łodzi dotację celową w wysokości 31.556 zł na wykonywanie zadań w ramach powszechnego spisu rolnego w roku 2020. Pismem z dnia 20 lipca 2020 r. Dyrektor Urzędu Statystycznego w Łodzi, działając jako Zastępca Wojewódzkiego Komisarza Spisowego, poinformował Wójta Gminy, kierującego pracami spisowymi na terenie Gminy jako Gminny Komisarz Spisowy, o sposobie podziału przyznanej dotacji celowej wskazując, że środki dotacji zostały przeznaczona na:
- wydatki rzeczowe związane z zadaniami realizowanymi na rzecz powszechnego spisu rolnego – w wysokości 716 zł,
- wydatki na wynagrodzenia w formie dodatków spisowych – w wysokości 14.340,00 zł,
- wydatki na nagrody spisowe dla Gminnego Komisarza Spisowego oraz dla członków Gminnego Biura Spisowego, wypłacane jednorazowo po zakończeniu powszechnego spisu rolnego – w wysokości 16.000 zł.
We wskazanym piśmie zastrzeżono, że dotacja w części przeznaczonej na jednorazowe nagrody spisowe obejmuje również środki na nagrodę spisową dla Gminnego Komisarza Spisowego, ale o wysokości tej nagrody zostanie on poinformowany odrębnym pismem, po zakończeniu powszechnego spisu rolnego, tj. w pierwszej dekadzie grudnia 2020 r.
Pismem z dnia 21 grudnia 2020 r. Zastępca Wojewódzkiego Komisarza Spisowego – Dyrektor Urzędu Statystycznego w Łodzi poinformował Gminę o nieprzyznaniu nagrody spisowej Gminnemu Komisarzowi Spisowemu i wezwał do zwrotu części dotacji w wysokości 6.500 zł.
Wobec niedokonania dobrowolnego zwrotu środków dotacji Prezes GUS wszczął z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie określenia kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi w części pobranej w nadmiernej wysokości, o czym zawiadomił stronę pismem z 15 lipca 2021 r.
Decyzją z dnia 17 marca 2022 r. Prezes GUS – działając na podstawie art. 169 ust. 1 pkt 2 i art. 169 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: "u.f.p.") – zobowiązał Gminę do zwrotu kwoty 6.500 zł, jako kwoty dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi począwszy od dnia stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji, tj. od dnia 21 grudnia 2020 r.
Wyrokiem z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1245/22 WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W wyroku tym sąd wskazał, że braki uzasadnienia decyzji w zakresie podstawowych elementów przewidzianych przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uniemożliwiają dokonanie przez sąd oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia meritum sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ jednym zdaniem na stronie 4 zaskarżonej decyzji wskazał, iż dotacja w części obejmującej środki przeznaczone na nagrodę spisową dla Gminnego Komisarza Spisowego, tj. 6.500 zł jako stanowiąca część dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 169 ust. 2 i 4 u.f.p. podlega zwrotowi. We wcześniejszych akapitach decyzji Prezes wskazał, iż nagrody spisowe zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o powszechnym spisie rolnym są fakultatywne, decyzję o nieprzyznaniu nagród spisowych podjęto po uwzględnieniu sytuacji w Polsce związanej z pandemią COVID-19, strona kwoty te rozdysponowała, ale w żaden logiczny, przekonywujący i zrozumiały dla sądu i strony nie przedstawił rozważań, czy i jaki to ma wpływa na obowiązek strony zwrotu kwoty 6.500 zł, jako dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości, tj. w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.
W ocenie sądu w świetle powyższego opisane uchybienia organu naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 11, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes GUS decyzją z 1 września 2023 r. nr 2/2023 zobowiązał Gminę do zwrotu kwoty 6.500 zł, jako kwoty dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
Zdaniem organu, nagrody spisowe dla komisarzy spisowych nie mają charakteru obligatoryjnego. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 1, 3 i 4 u.p.s.r. mogą być przyznane nagrody spisowe i że nagrody mają charakter uznaniowy. Ponadto środki z dotacji można wydatkować wyłącznie na cel, na jakie zostały przyznane i że zgodnie z art. 169 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa, które nie zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu państwa. Organ zaznaczył, że wbrew temu co twierdzi Gmina, przepis art. 23 ust. 1 pkt 3 u.p.s.r. nie stanowi, że w ramach "wydatków osobowych" stanowiących stosowanie do załącznika nr 4 do ustawy o powszechnym spisie rolnym jeden z elementów "wydatków spisowych" pokrywana jest m. in. "nagroda spisowa" dla komisarzy spisowych. Przyznanie nagrody ma zawsze charakter uznaniowy i zależy od decyzji podmiotu ją przyznającego - co wynika również z art. 23 ust. 4 u.p.s.r. Prezes GUS wskazał, że ustawodawca określił kryteria przyznania nagrody spisowej dla komisarza spisowego, jak też wynika to również z nazwy i celu, by dostać nagrodę, musi ona zostać przyznana.
W ocenie Prezesa GUS dotacja w części obejmującej środki przeznaczone na nagrodę spisową dla Gminnego Komisarza Spisowego, tj. w wysokości 6.500 zł, jako stanowiąca część dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 169 ust. 2 i 4 u.f.p. podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA w Warszawie oddalając skargę Gminy podkreślił, że orzekał w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., którego to przepisu nie naruszył organ ponownie rozpoznając sprawę.
Wskazując na treść art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p. podkreślił, że w realiach kontrolowanej sprawy poza sporem jest to, że Skarżąca otrzymała dotację celową na sfinansowanie wydatków związanych z przeprowadzeniem spisu rolnego w roku 2020, wśród których znalazły się także środki przewidziane na nagrody dla Gminnego Komisarza Spisowego oraz członków Gminnego Biura Spisowego – w łącznej wysokości 6500 zł. Nie jest również sporne, że środki dotacji w części przeznaczonej na nagrody zostały faktycznie w całości rozdysponowane przez Wójta Gminy pomiędzy członków Gminnego Biura Spisowego, co wynika z pisma tego organu z dnia 8 stycznia 2021 r. Zaistniały między stronami spór o to czy środki dotacji celowej zostały w części pobrane w nadmiernej wysokości sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie, czy środki przekazane Gminie na nagrody mogły być w całości rozdysponowane przez Wójta Gminy według własnego uznania pomiędzy członków Gminnego Biura Spisowego, czy też wyłącznie w części pozostającej po pomniejszeniu łącznej kwoty przeznaczonej na nagrody spisowe (6500 zł) o kwotę przewidzianą na ewentualną nagrodę dla Gminnego Komisarza Spisowego, której wysokość miała zostać określona po zakończeniu spisu rolnego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że samo przekazanie środków dotacji celowej, w ramach których zabezpieczone były środki na potencjalne nagrody, nie może być rozumiane jako tożsame z przyznaniem tych nagród, a co więcej – w określonej wysokości. O tym, czy nagrody spisowe zostaną przyznane (i w jakiej wysokości) mógł zdecydować wyłącznie organ spisowy, tj. organ opisany w u.p.s.r., nie zaś organ samorządowy (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2022 r. o sygn. akt III OSK 6919/21). Dobitnie przekonują o tym regulacje art. 22 ust. 1 i 4 u.p.s.r., zgodnie z którymi, prace spisowe są finansowane z budżetu państwa oraz środków Unii Europejskiej, a środki są przekazywane przez Prezesa GUS za pośrednictwem dyrektora urzędu statystycznego właściwego ze względu na miejsce położenia gminy, w terminach umożliwiających wykonanie prac spisowych. W konsekwencji, żaden z organów Gminy nie mógł dysponować przekazanymi z budżetu państwa środkami dotacyjnymi w sposób dowolny, natomiast organem uprawnionym do przyznania nagród spisowych był Dyrektor Urzędu Statystycznego w Łodzi – jako organ, który faktycznie rozdysponowywał środki dotacyjne związane z realizacją powszechnego spisu rolnego na terenie Gminy.
Powyższe pozwala na przyjęcie założenia, że procedura przyznawania nagród spisowych składała się co najmniej z dwóch etapów. Pierwszego, stanowiącego czynność materialno-techniczną polegającą na przekazaniu Gminie środków dotacji zabezpieczonych na ewentualne nagrody spisowe oraz drugiego, w którym doszło do faktycznego przyznania nagród spisowych przez Prezesa GUS działającego za pośrednictwem właściwego miejscowo zastępcę wojewódzkiego komisarza spisowego, uruchamiającego możliwość ich pokrycia z zabezpieczonych na ten cel i uprzednio przekazanych w pierwszym etapie środków dotacji. Skoro zatem nie można mieć wątpliwości, że nagroda dla Gminnego Komisarza Spisowego nie została w ogóle przyznana przez Zastępcę Wojewódzkiego Komisarza Spisowego – Dyrektora Urzędu Statystycznego w Łodzi, to w konsekwencji uprawnione staje się przyjęcie, że przekazane Gminie środki dotacji w części przewidzianej (zabezpieczonej) na nagrodę dla tego organu spisowego (6.500 zł) zostały pobrane w nadmiernej wysokości.
Zdaniem sądu pierwszej instancji, za prawidłowe uznać należy stanowisko organu, zgodnie z którym, nagrody dla komisarzy spisowych miały charakter fakultatywny. Wskazując na pismo Zastępcy Wojewódzkiego Komisarza Spisowego z dnia 20 lipca 2020 r. za prawidłową uznał konstatację organu, że tylko kwota pozostająca po odliczeniu kwoty zabezpieczonej na nagrodę dla Gminnego Komisarza Spisowego z łącznej kwoty przewidzianej na nagrody spisowe, mogła zostać rozdysponowana na nagrody dla członków biura spisowego po ich faktycznym przyznaniu i poinformowaniu o tym fakcie przez Zastępcę Wojewódzkiego Komisarza Spisowego. Konsekwencją tego było przyjęcie, że zwrotowi podlegać będzie kwota skalkulowana z uwzględnieniem zasad wynikających w art. 23 ust. 3 pkt 3 u.p.s.r., których określona w sprawie kwota 6.500 zł nie narusza.
Nie zmienia powyższej oceny okoliczność, że przed przyznaniem nagrody dla Gminnego Komisarza Spisowego doszło do faktycznego przekazania środków dotacji na rzecz Gminy, w tym całej kwoty 6500 zł w części nagrodowej, jak też do jej rozdysponowania w całości, gdyż okoliczność przekazania środków dotacji nie czyni ze środków dotacyjnych własności podmiotu dotowanego.
Za nieskuteczne sąd pierwszej instancji uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Przeprowadzone w sprawie postępowanie przebiegło z poszanowaniem zasad określonych w przepisach k.p.a., strona miała zapewniony czynny udział w tym postępowaniu, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, po zgromadzeniu materiału dowodowego wystarczającego dla podjęcia kontrolowanego rozstrzygnięcia, a wydana w sprawie decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a., jest spójna, logiczna i przekonywująca. Zostały więc wykonane przez organ zalecenia wyroku tut. sądu orzekającego w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1245/22.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina, zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 oraz art. 80 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - dalej: k.p.a. - poprzez zaniedbanie w ustaleniu stanu faktycznego w zakresie wystąpienia ustawowych przesłanek mających znaczenie przy przyznawaniu nagrody spisowej oraz jej wysokości oraz dowolną nie swobodną ocenę stanu faktycznego odnośnie tego, że powyższe przesłanki nie miały znaczenia dla przyznania nagrody spisowej, a w efekcie nieuprawnione przyjęcie, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości.
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisu art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez organ do wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1245/22, w szczególności w zakresie wyjaśnienia treści rozstrzygnięcia związku pomiędzy panującą w Polsce sytuacją dotyczącą pandemii COVID-19, a decyzją o nieprzyznaniu nagród spisowych;
II. naruszenie prawa materialnego skutkujące zaniechaniem uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.:
1) w zw. z błędną wykładnią art. 23 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 u.p.s.r. poprzez ich wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu, że nagroda spisowa dla komisarza spisowego nie jest obligatoryjnym składnikiem wydatków osobowych ponoszonych w związku z realizacją zleconego gminom zadania obejmującego przeprowadzenie spisu rolnego, oraz na pominięciu ustawowych kryteriów ustalania jej wysokości, wskazanych w ust. 4 powołanego artykułu, a przy tym posłużenie się nieznaną ustawie przesłanką decydującą o ustaleniu prawa do nagrody spisowej dla komisarzy spisowych (potrzeby fiskalne państwa związane z COVID-19);
2) w zw. z niewłaściwym zastosowaniem art. 22 ust. 1 i 2 u.p.s.r. poprzez jego niezastosowanie tj. przyjęcie, że rzeczywiście wykonane czynności wójta gminy związane z przeprowadzeniem spisu rolnego stanowiącego zadanie zlecone nie muszą zostać sfinansowane z budżetu państwa lub ze środków Unii Europejskiej;
3) art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust 6 u.f.p. poprzez jego zastosowanie, mimo braku przesłanek uprawniających do przyjęcia, że udzielona dotacja celowa została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości, a w konsekwencji pomimo bezpodstawności żądania zwrotu części dotacji.
Wskazując na powyższe, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Skarżąca Gmina zrzekła się prawa do przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezes GUS wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Organ nie żądał przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie Gmina zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Istotą sporu w poddanej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawie - w obszarze określonym zarzutami skargi kasacyjnej - jest prawidłowość zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji w zakresie oceny dokonanej przez ten sąd legalności decyzji Prezesa GUS z dnia 1 września 2023 r. w przedmiocie określenia wysokości kwoty przypadającej do zwrotu dotacji celowej na wykonywanie zadań w ramach powszechnego spisu rolnego w 2020 r.
Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej.
Przechodząc do zarzutów natury procesowej, za niezasadny należało przede wszystkim uznać zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się przez organ ponownie rozpoznający sprawę do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1245/22, w szczególności w zakresie wyjaśnienia treści rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Wobec tego, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ani organ administracji publicznej, ani też sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej w uprzednio wydanym w sprawie orzeczeniu, albowiem ocena ta ma prawnie wiążący walor, co oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem jego oddziaływaniem jest objęte przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie, zaś związanie - w rozumieniu przywołanego przepisu prawa - samego sądu administracyjnego oznacza, że sąd ten - kontrolując legalność ponownie wydanego w sprawie aktu - nie może formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wcześniej już wyrażoną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, lecz zobowiązany jest tę ocenę i wskazania uwzględnić w pełnym zakresie oraz konsekwentnie reagować w sytuacji stwierdzenia braku zastosowania się do nich przez organ administracji publicznej (zob. np. wyroki NSA z dnia: 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12; 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1404/13; zob. również np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97), co wobec treści i funkcji przywołanego przepisu prawa siłą rzeczy nie pozostaje również bez znaczenia dla określenia "granic sprawy" oraz jej istoty w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a.
Podkreślając, że wiążąca ocena prawna, o której jest mowa w art. 153 p.p.s.a., może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy wydania decyzji, a ponadto, że granicą obowiązywania tego związania jest tożsamość istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz brak zmiany stanu prawnego, wymaga przypomnienia, że w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1245/22 sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Nie zawiera bowiem pełnego przedstawienia przez organ okoliczności stanu faktycznego oraz omówienia podstaw prawnych podjętego rozstrzygnięcia. (...) Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ jednym zdaniem na stronie 4 zaskarżonej decyzji wskazał, iż dotacja w części obejmującej środki przeznaczone na nagrodę spisową dla Gminnego Komisarza Spisowego, tj. 6.500 zł jako stanowiąca część dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 169 ust. 2 i 4 u.f.p. podlega zwrotowi. We wcześniejszych akapitach decyzji Prezes wskazał, iż nagrody spisowe zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o powszechnym spisie rolnym są fakultatywne, decyzję o nieprzyznaniu nagród spisowych podjęto po uwzględnieniu sytuacji w Polsce związanej z pandemią COVID-19, strona kwoty te rozdysponowała, ale w żaden logiczny, przekonywujący i zrozumiały dla sądu i strony nie przedstawił rozważań, czy i jaki to ma wpływa na obowiązek strony zwrotu kwoty 6.500 zł, jako dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości, tj. w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Ponownie rozstrzygając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej stanowisko prawne i przeprowadzi w sposób dokładny i rzetelny analizę materiału dowodowego, poczyni stosowne, szczegółowe ustalenia okoliczności faktycznych sprawy i dokona ich oceny prawnej w świetle obowiązujących przepisów prawa, a następnie zawrze wszystkie wymienione elementy w uzasadnieniu decyzji, które powinno odpowiadać normie art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę wydaną decyzją.
W świetle wskazanej powyżej treści wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1245/22, nie można zgodzić się ze skarżącą Gminą jakoby ponownie rozpoznając sprawę organ nie uwzględnił wskazań co do dalszego postępowania, w szczególności w zakresie wyjaśnienia w treści rozstrzygnięcia związku pomiędzy panującą w Polsce sytuacją dotyczącą pandemii COVID-19 a decyzją o nieprzyznaniu nagród spisowych. Podkreślić należy, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, we wskazanym wyroku sąd nie nakazał wyjaśnienia związku pomiędzy panującą w Polsce pandemią COVID-19, a decyzją o nieprzyznaniu nagród spisowych, a jedynie wskazał na mankamenty uzasadnienia pierwotnej decyzji organu, w której brak było rozważań jaki wpływ miała fakultatywność nagród spisowych przy uwzględnieniu sytuacji panującej w Polsce pandemii oraz rozdysponowania tychże kwot przez skarżącą Gminę, a obowiązkiem zwrotu kwoty 6500 zł jako dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości. Zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że Prezes GUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywiązał się prawidłowo ze wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wydanym uprzednio wyroku, co w konsekwencji oznacza, że w sprawie nie został naruszony art. 153 p.p.s.a.
Niezasadny okazał się również zarzut z pkt I. 1 petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 § 1 k.p.a. W tym zakresie należy podkreślić, że jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem strony skarżącej, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawiony zarzut powyższych warunków nie spełnia, bowiem został sformułowany w sposób nieprecyzyjny – art. 77 k.p.a. składa się aż z czterech paragrafów, a żadnego z nich nie wskazała skarżąca Gmina, z kolei art. 80 k.p.a. nie zawiera żadnego paragrafu, zaś skarżąca Gmina wskazała na naruszenie art. 80 § 1 k.p.a. Pomijając powyższe mankamenty postawionego zarzutu, przypomnieć należy, że gromadząc materiał dowodowy organ jest zobowiązany, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i rozwiniętą w art. 77 § 1 k.p.a., przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w sposób wszechstronny i kompletny, odzwierciedlający rzeczywisty przebieg zdarzeń mających istotne znaczenie dla sprawy, a także przed podjęciem rozstrzygnięcia, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a., dokonać oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższych zasad organ przeprowadzający postępowanie nie naruszył, stwierdzić bowiem należało, że w istocie stan faktyczny sprawy nie był sporny, organ zgromadził kompletny materiał dowodowy pozwalający na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Nie jest sporne w sprawie, że skarżąca Gmina otrzymała dotację celową na sfinansowanie wydatków związanych z przeprowadzeniem spisu rolnego w roku 2020, wśród których znalazły się także środki przewidziane na nagrody dla Gminnego Komisarza Spisowego. Nie jest również sporne, że Zastępca Wojewódzkiego Komisarza Spisowego – Dyrektor Urzędu Statystycznego w Łodzi nie przyznał nagrody spisowej Gminnemu Komisarzowi Spisowemu, zaś Gminny Komisarz Spisowy (Wójt Gminy) rozdysponował w całości przyznaną kwotę dotacji pomiędzy członków Gminnego Biura Spisowego. Powyższe okoliczności, w świetle treści u.p.s.r. w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. były wystarczające dla wydania w sprawie rozstrzygnięcia. Wskazywana w skardze kasacyjnej kwestia zrealizowania przesłanek uzasadniających przyznanie nagrody spisowej oraz jej wysokości, a konsekwencji braku podstaw do odmowy jej przyznania, nie mają istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy – istotne jest to, że uprawniony organ Zastępca Wojewódzkiego Komisarza Spisowego – Dyrektor Urzędu Statystycznego w Łodzi nie przyznał nagrody spisowej Gminnemu Komisarzowi Spisowemu, a zatem kwota ujęta w przyznanej dotacji celowej na wykonywanie zadań w ramach powszechnego spisu rolnego w roku 2020 przeznczona na tę nagrodę, słusznie została uznana za dotację pobraną w nadmiernej wysokości.
Przyjąć zatem należało, że podniesiona w ww. zarzutach argumentacja w żaden sposób nie podważa ustalonego przez organ i zaakceptowanego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego.
Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, podniesione w pkt II. 1-3 petitum skargi kasacyjnej, w szczególności błędnej wykładni art. 23 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 u.p.s.r., niezastosowania art. 22 ust. 1 i 2 tejże ustawy oraz błędnego zastosowania art. 169 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 u.f.p.
W myśl art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 2. Natomiast ust. 4 stanowi, że zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko doktryny, że pojęcia "środków pobranych nienależnie" oraz "środków pobranych w nadmiernej wysokości" nie zostały zdefiniowane w u.f.p., lecz można stosować per analogiam definicje dotacji "pobranej nienależnie" lub w "nadmiernej wysokości" zawarte, odpowiednio, w art. 169 ust. 3 i art. 169 ust. 2 u.f.p. (Wyszomirski Łukasz M., Zwrot środków europejskich przez beneficjenta, opublikowano: ZNSA 2013/1/77-94). Z przepisu art. 169 ust. 2 u.f.p. wprost wynika, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Do takiego poglądu przekonuje użyte w tym przepisie dwukrotnie słowo "wyższej" – "wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie", a także "wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania" (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 2165/19).
Niewątpliwie nagroda spisowa dla komisarzy spisowych, co wynika wprost z art. 23 ust. 1 pkt 3 u.p.s.r. jest jednym z wydatków osobowych ponoszonych w związku z realizacją spisu rolnego, jednakże wbrew stanowisku skarżącej Gminy ze wskazanego przepisu, ani żadnego innego przepisu u.p.s.r. nie wynika, że ma charakter obligatoryjny. Tym samym, skoro w sprawie bezspornie ustalono, że nagroda spisowa nie została przyznana Gminnemu Komisarzowi Spisowemu, kwota zabezpieczona na ten cel w udzielonej i wypłaconej Gminie dotacji celowej stanowiła część dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 169 ust. 2 i 4 u.f.p.
W związku z bezspornym stanem faktycznym, podsumowując powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał oceny decyzji organu wskazując, że brak jest normatywnych podstaw pozwalających na zakwestionowanie zaskarżonej decyzji, albowiem w sprawie – biorąc pod uwagę powyższe rozważania - uzasadnione było wyłącznie uznanie przez organ, że dotacja w części obejmującej środki przeznaczone na nagrodę spisową dla Gminnego Komisarza Spisowego, tj. w wysokości 6.500 zł, jako stanowiąca część dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 169 ust. 2 i 4 u.f.p. podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w będącej przedmiotem kontroli judykacyjnej sprawie, dofinansowanie w przedmiotowym zakresie nie zostało udzielone. Normatywną konsekwencją jest więc obowiązek jego zwrotu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej w całości za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) na które złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika organu, reprezentującego organ również przed sądem pierwszej instancji, za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną.