I GSK 427/25

I GSK 427/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz
Piotr Piszczek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Gl 434/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-11-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Gl 434/24 w sprawie ze skargi Gminy B. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 stycznia 2024 r. nr 380000/71/2023/RED/MA/EM/37520 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 listopada 2024 r., sygn. akt I SA/Gl 434/24 oddalił skargę [...] na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 stycznia 2024 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca kasacyjnie [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie Sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 17 4 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 62 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym (dalej: "u.p.e.a.") poprzez uznanie przez Sąd, że nieprzyłączenie się organu do toczącego się postępowania egzekucyjnego pod sygn. KM 223/23 nie stanowi naruszenia przepisów postępowania mimo, że zbieg egzekucji administracyjnej i sądowej do tej samej rzeczy nie był prowadzony łącznie, podczas gdy z naruszonego przepisu jednoznacznie wynika, że taki zbieg powinien być prowadzony przez organ egzekucyjny, który jako pierwszy dokonał zajęcia;
2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i oddalenie skargi, choć miało miejsce istotne naruszenie przepisów postępowania, wobec czego istniały podstawy do uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co nastąpiło w związku z naruszeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania wskazanych w zarzucie 1;
3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącej, a w konsekwencji brak wykazania, że uchybienia nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Rozpoczynając od oceny najdalej idących zarzutów prawa procesowego, tj. podniesionych w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. należy uznać, że nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw.
Skarżąca kasacyjnie naruszenia tych przepisów upatruje w niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji przedstawieniu oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącej, a w konsekwencji brak wykazania, że uchybienia nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego bezczynność była przedmiotem zaskarżenia a także sądy. Zatem przepis ten statuuje związanie oceną prawną i wskazaniami. Przepis ten nie zawiera kryteriów oceny słuszności oceny prawnej i wskazań Sądu. Zatem ich wadliwość wynikająca z przyjętego przez Sąd stanowiska co do zasadności skargi nie stanowi o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. przez ten Sąd.
Ocena zaś zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13), bo na tej właśnie podstawie omawiany zarzut został postawiony. W tej zaś mierze trzeba przede wszystkim podkreślić, że przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi słowy wykazana, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Nadmienić także należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie do tych, które miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.
Brak jest również podstaw przypisania Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób wskazywany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej [...]. Należy przede wszystkim wskazać, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. są przepisami wynikowymi, co ma tę konsekwencję, że nie mogą one stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA: z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10 i z 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2387/12, CBOSA). Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji powinna powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Niewątpliwie takim przepisem nie jest art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarżąca w ogóle nie uzasadniła powyższego zarzutu, nie wskazał naruszenia jakich konkretnie norm prawnych nie dostrzegł sąd pierwszej instancji ani jakich środków nie podjął celem usunięcia ewentualnego naruszenia prawa. Należy zauważyć, iż istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy.
Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji - jak w tej sprawie - nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonego postanowienia.
Natomiast postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowi jeden z rodzajów rozstrzygnięć, które może podjąć organ odwoławczy w następstwie rozpatrzenia odwołania. WSA w Gliwicach nie mógł zatem naruszyć wskazanego powyżej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. bowiem przepis ten adresowany jest do organu administracji i nie był stosowany przez Sąd I instancji.
Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisu art. 62 § 1 u.p.e.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że nieprzyłączenie się organu do toczącego się postępowania egzekucyjnego pod sygn. KM 223/23 nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, uznać należało go za nieskuteczny.
Artykuł 62 § 1 u.p.e.a. stanowi, że w przypadku zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej do tej samej rzeczy albo prawa majątkowego egzekucje do tej rzeczy albo prawa majątkowego prowadzi łącznie sądowy organ egzekucyjny albo organ egzekucyjny, który jako pierwszy dokonał zajęcia, a w razie niemożności ustalenia tego pierwszeństwa - organ, który dokonał zajęcia na poczet należności w wyższej kwocie. Natomiast art. 62b § 1 pkt 1 u.p.e.a. wyraźnie obliguje administracyjny organ egzekucyjny do przekazania dokumentacji, będącej podstawą prowadzonej egzekucji, komornikowi właściwego sądu. Sformułowanie "sporządza i przekazuje sądowemu organowi egzekucyjnemu" oznacza, że administracyjny organ egzekucyjny powinien przesłać posiadane dokumenty do dyspozycji komornika sądowego właściwego dla kontynuowania egzekucji z majątku zobowiązanego. Trafnie Sąd I instancji podniósł, iż taka czynność jest czynnością techniczną mającą na celu umożliwienie komornikowi sądowemu prowadzenie łącznej egzekucji.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika również, iż powyższe stanowisko WSA w Gliwicach akceptuje w istocie autor skargi kasacyjnej. Podnosi on jednakże, iż ZUS zaniechał zastosowania się do ww. przepisu.
W tym zakresie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, który słusznie podniósł, iż ustawodawca nie wprowadził jakiegokolwiek środka zaskarżenia, który poddawałby kontroli instancyjnej czynność przekazania sprawy sądowemu organowi egzekucyjnemu przez administracyjny organ egzekucyjny, o której mowa w art. 62b § 1 pkt 1 u.p.e.a. lub czynności zawiadomienia, o której mowa w art. 62c u.p.e.a. (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2021, str. 457; M. Ćwikła, Czynności organu egzekucyjnego, str. 6). Wobec tego stronie na powyższe działanie organu administracyjnego nie przysługuje środek zaskarżenia (zob. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3386/18).
Ponadto, z przywołanych przepisów wynika, że instytucja "zbiegu" ma miejsce dopiero po tym jak dwa organy dokonały zajęcia tej samej rzeczy lub prawa majątkowego. Tryb postępowania wskazany w przywołanych przepisach ma zastosowanie już po tym jak zajęcie zostało dokonane. W zaskarżonym postanowieniu słusznie podnosi organ, iż [...] w dniu 5 czerwca 2023 r. w całości zrealizował zajęcie o sygn. akt 223/23 dokonane przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...]. W momencie zatem dokonania w dniu 9 października 2023 r. przez Dyrektora ZUS zajęcia rachunku bankowego w [...] zajęcia Komornika zostały zrealizowane, a tym samym zbieg nie zachodził.
Wskazać również należy, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w art. 33 u.p.e.a. Wymienione enumeratywnie w art. 33 § 2 u.p.e.a. przesłanki wniesienia zarzutów stanowią katalog zamknięty. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być zatem wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w tym przepisie, a nie jakiekolwiek wyrażone niezadowolenie zobowiązanego z poddania go egzekucji administracyjnej. Badaniu więc podlega tylko to, czy wystąpiła jedna z przesłanek wymienionych w art. 33 u.p.e.a (zob. wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II FSK 304/18). Organy mogą zatem rozpatrywać w postępowaniu egzekucyjnym tylko zarzuty oparte na powyższych podstawach, co wymaga jednoznacznego zakwalifikowania zarzutu do konkretnej podstawy wskazanej w katalogu. W rezultacie zobowiązany nie może w tym trybie skutecznie formułować zarzutów w kwestii wszelkich dostrzeżonych nieprawidłowości w działaniu organu egzekucyjnego, czy wierzyciela, chyba, że poprzez nie - wskazuje na zaistnienie przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 33 u.p.e.a.
W rozpoznawanej sprawie podstawą zaskarżonego do sądu postanowienia organu były przepisy art. 33 § 2 pkt 6 lit. c oraz art. 34 § 3 w związku z art. 18 u.p.e.a., a nie art. 62 § 1 u.p.e.a., których to zarzutów naruszenia autor skargi kasacyjnej nie sformułował. W zaskarżonym postanowieniu wierzyciel prawidłowo orzekł o oddaleniu zarzutów strony skarżącej na prowadzone postępowanie egzekucyjne, słusznie stwierdzając, że dochodzony obowiązek istnieje i jest wymagalny.
W świetle przedstawionej argumentacji wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione.
Wobec powyższego Naczelny Sad Administracyjny skargę kasacyjną, jako niezasadną, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.