I GSK 38/23

I GSK 38/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Jacek Boratyn /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Uzasadnienie
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2790/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-31
Skarżony organ
Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art. 1 par. i par. 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 2790/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. w K. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 18 lutego 2021 r. nr FS11.4145.18.2020 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji celowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz Stowarzyszenia A. w K. 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 31 sierpnia 2022 r., sygn. V SA/Wa 2790/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia A., z siedzibą w K. (dalej zwanego skarżącym lub stowarzyszeniem) na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 18 lutego 2021 r., nr FS11.4145.18.2020, w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji celowej, uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł Minister Finansów zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił;
I. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:
1) art. 141 § 4 w zw. z art. 135 P.p.s.a. na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Finansów i jednoczesnego stwierdzenia w uzasadnieniu wyroku, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy uwzględnić wskazania Sądu, pomimo że powyższym wyrokiem WSA w Warszawie przesądził, że dotacja celowa nie została wykorzystana niezgodnie z jej przeznaczeniem, o którym mowa w art. 161 ust. 1 pkt 1 u.f.p.,
2) naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej zwanej P.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 P.p.s.a. i art. 168 ust. 1 i art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych. w zw. z art. 18 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 823) w zw. z uchwałą nr 202/2014 Rady Ministrów z 7 października 2014 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego Program integracji społeczności romskiej w Polsce na lata 2014-2020 (dalej zwanego programem) oraz art. 151 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634, z późn. zm.) oraz art. 7, art. 8 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji i w efekcie uchylenie decyzji Ministra Finansów, pomimo braku ku temu podstaw wynikających z przepisów mających zastosowanie w sprawie,
II. naruszenie prawa materialnego:
3) art. 126 w zw. z art. 168 ust. 4, art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.f.p w zw. z art. 18 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 823) w zw. z uchwałą nr 202/2014 Rady Ministrów z 7 października 2014 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego Program integracji społeczności romskiej w Polsce na lata 2014-2020 oraz art. 151 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634, z późn. zm.) oraz w zw. z treścią umowy dotacyjnej poprzez błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów prowadzącą do uznania że w niniejszej sprawie wydatkowanie środków dotacji nie stanowiło wykorzystania dotacji celowej niezgodnie z przeznaczeniem pomimo że:
a) przyznana przez dysponenta dotacja celowa z budżetu państwa nie była przeznaczona na opłacenie wynajmu sali przed 2 stycznia 2018 r.,
b) z dotacji sfinansowano 878 nadmiarowych posiłków dla dzieci,
c) zakupiony z dotacji sprzęt komputerowy był częściowo zbędny, a ponadto nie poprzedziła go niezbędna zmiana umowy z dysponentem dotacji,
d) przepisy dotyczące kwestii przeznaczenia dotacji należy interpretować w sposób ścisły,
4) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) w związku poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu Konstytucji RP i w efekcie uznanie, że zakwestionowane przez Ministra sfinansowania dotacji z budżetu państwa w ustalonym stanie faktycznym nieobjętego umową dotacyjną okresu najmu Sali, komputera w kwocie przekraczającej zaplanowaną wartość oraz zakupu komputera w kwocie przekraczającą zaplanowaną wartość oraz zakupu nieplanowanych sprzętów/materiałów i nadmiarowych posiłków narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, co z kolei doprowadziło do dokonania błędnej wykładni i w efekcie art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych skutkujących uznaniem, że dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.
Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty spray poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Oprócz tego wniósł o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zakwestionowane przez organ wydatki zostały zrealizowane wbrew zawartej przez stowarzyszenie umowie, a w dodatku nie odpowiadają one celowi udzielonej dotacji.
Stowarzyszenie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 193 zd. 2 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z tego rodzaju możliwości, wobec oddalenia skargi kasacyjnej organu, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, nadmienić należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać na czym ten błąd polegał. Najpełniejszą formą wskazania błędnego rozumienia przez sąd konkretnego przepisu jest zaś podanie, jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.
Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w formie pozytywnej, wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (zob. np. wyrok NSA z dnia z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 – dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie organ sformułował przeciwko zaskarżonemu wyrokowi zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych stwierdzić należy, że brak jest podstaw do ich uwzględnienia, co jest następstwem wadliwego sposobu ich skonstruowania.
W tym aspekcie w pierwszej kolejności zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej, w ramach przedmiotowych zarzutów nie wykazał w żaden sposób, że uchybienie wymienionym nim przepisom, w szczególności regulacjom P.p.s.a. i P.u.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. W istocie nie podjął on nawet takiej próby.
Oprócz tego nie można pominąć również tego, że w ramach obu zarzutów, opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jako ich prawne podstawy zostały wskazane nie tylko regulacje o jednoznacznie procesowym charakterze, ale również przepisy prawa materialnego, takie jak chociażby art. 18 ust. 1, ust. 2 ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych. To zaś świadczy o tym, że przedmiotowe zarzuty nie tylko są niekompletne, niejasne i niespójne, ale także wewnętrznie sprzeczne.
Podobnie wadą procesowych zarzutów skargi kasacyjnej jest również to, że ich twierdzenia nie odnoszą się bezpośrednio do naruszeń przepisów prawa formalnego, których miałby się dopuścić Sąd pierwszej instancji, ale sprowadzają się do argumentacji, że WSA w Warszawie niezasadnie uchylił zaskarżoną decyzję ze względów merytorycznych, wynikających przede wszystkim z postanowień zawartej przez stowarzyszenie umowy o udzielenie dotacji. To zaś świadczy o tym, że w ten sposób skarżący kasacyjnie organ wkroczył w materię związaną z wykładnią i zastosowaniem przepisów prawa materialnego, których to aspektów nie można oceniać poprzez pryzmat zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
W przypadku zarzutu nr 1) zauważyć ponadto należy, że w tym wypadku skarżący podniósł przede wszystkim uchybienie przez WSA w Warszawie art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa wymogi jaki winno odpowiadać uzasadnienia wojewódzkiego sądu administracyjnego. W jego ocenie naruszenie przedmiotowego przepisu miało przejawiać się w postaci skierowanych przez Sąd do niego wskazań odnośnie dalszego prowadzenia postepowania, które w jego ocenie przesądzają wykorzystanie przez stowarzyszenia dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem.
Odnosząc się do tego rodzaju stwierdzeń podkreślić należy, że postać wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, w szczególności taka z której wynika przesądzenie pewnego rodzaju okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, sama w sobie nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Poza tym zauważyć należy, że poprzez ten zarzut skarżący kasacyjnie w rzeczywistości dąży do wykazania niezasadności merytorycznego stanowiska Sądu pierwszej instancji, czego, jak to już wyżej wskazano, nie można realizować w ramach procesowego zarzutu skargi kasacyjnej.
Zarzut nr 2), oparty na niejednoznacznych podstawach prawnych (obejmujących między innymi regulacje ustrojowe, t. art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. do których naruszenia mogłoby dojść wyłącznie w sytuacji w której sąd w ogóle nie dokonałby kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub zrealizował te kontrolę z punktu widzenia innego kryterium niż zgodność z prawem) i twierdzeniach nie został należycie skonkretyzowany, co już czyni go nieskutecznym.
W związku z powyższym procesowe zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za niezasługujące na uwzględnienie.
Podobnie przedstawia się sytuacji jeżeli chodzi zarzuty naruszania prawa materialnego. W tym wypadku również ich nieskuteczność jest następstwem nieprawidłowego skonstruowania tychże zarzutów, które w istocie uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do ich twierdzeń.
W ramach pierwszego zarzutu z tej kategorii organ wytknął Sądowi pierwszej instancji naruszenie licznych przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz umowy o dofinansowanie, poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą nieprawidłowym ich zastosowaniem, mającym postać konkretnych ocen odnośnie zrealizowanych przez stowarzyszenie pozycji wydatkowych. Nie podał jednak na czym ten błąd wykładni, prowadzący, według organu, do wadliwej subsumpcji, miał polegać. Z treści zarzutu ani jego uzasadnienia nie wynika w jakim zakresie i w jakim aspekcie WSA w Warszawie błędnie zinterpretował wymienione w zarzucie przepisy, nie mówiąc już o tym jak winny być one prawidłowo wykładane. W tej więc sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie odnieść się do przedmiotowego zarzutu, który nie został w należyty sposób skonkretyzowany.
W kwestii wadliwości subsumpcji dodać jedynie należy, że skarżący kasacyjnie w sposób wyraźny i jednoznaczny powiązał ją z błędem wykładni, tak więc tylko w tym aspekcie można ją oceniać. Brak wyjaśnienia zarzucanego Sądowi pierwszej instancji błędu wykładni przesądza więc o nieskuteczności zarzutu również w aspekcie błędu subsumpcji.
Przechodząc do ostatniego zarzutu, oznaczonego w skardze kasacyjnej numerem 4), w którym podniesiono uchybienie przez WSA we Warszawie art. 2 Konstytucji RP w związku z jego niewłaściwym zastosowaniem zauważyć należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, co sugeruje skarżący kasacyjnie, że błąd subsumpcji w tym zakresie doprowadził do wadliwej wykładni i w efekcie (prawdopodobnie błędnego zastosowania, choć to nie zostało jednoznacznie wyartykułowane) art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.f.p. Cechą dyskwalifikującą przedmiotowy zarzut jest to, że jest on niejasny w swojej treści, zwłaszcza w tak istotnym elemencie jak postać zarzucanego Sądowi pierwszej instancji naruszenia prawa materialnego. W tym bowiem wypadku skarżący kasacyjnie organ próbuje wywieść błędną wykładnię niesprecyzowanego bliżej przepisu z wadliwego zastosowania przez Sąd art. 2 Konstytucji, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawa, cechującą się dużym stopniem ogólności, zwłaszcza w kontekście oceny konkretnych pozycji wydatkowych pokrytych z dotacji, co miało doprowadzić do bliżej nieokreślonych uchybień art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.f.p. W tej postaci więc przedmiotowy zarzut jest na tyle enigmatyczny i nieskonkretyzowany, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie się do niego odnieść.
Mając więc na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.
Na podstawie art. 209, art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego kasacyjnie Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz stowarzyszenia kwotę 900 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Obejmuje ona zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.